עע"ם 8329/14 עיריית קרית אתא ואח' נ' נילי קורן ואח'

השופט ע' פוגלמן:

           בעל חוב לרשות מקומית מבקש שתנפיק לו אישור הדרוש לשם העברת זכויות במקרקעין, אך זו מסרבת לעשות כן עד שיפרע את חובו הישן כלפיה. מתי ייקבע כי החוב התיישן או כי הרשות השתהתה בגביית החוב עד שאין היא יכולה עוד לדרוש את סילוק החוב כתנאי למתן האישור? זו השאלה הטעונה הכרעה במקרה שלפנינו.

רקע והליכים קודמים

1. המשיבות, המתגוררות שנים רבות באוסטרליה, ירשו נכס מקרקעין בקריית אתא (להלן: הנכס) מאביהן המנוח. בשנת 2010 מכרו המשיבות את זכויותיהן בנכס לצד ג' (להלן: הקונה). לצורך העברת זכויותיהן בנכס לקונה פנו המשיבות למערערות (להלן ביחד: העירייה) בבקשה לקבלת אישור על סילוק חובות. אישור זה, לפי סעיף 324 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), נדרש לשם העברת הנכס על שם הקונה (להלן גם: האישור). העירייה סירבה להנפיק את האישור המבוקש נוכח טענתה לקיומו של חוב ישן – שעניינו ארנונה והיטלי תיעול וסלילת רחובות (להלן גם: ההיטלים) – על שם המשיבות ועל שם אביהן המנוח, ובהמשך, ביום 11.12.2012, אף הטילה עיקול על הנכס לצורך מימוש החוב. בעקבות זאת עתרו המשיבות לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה בבקשה שזה יורה על ביטול הליכי הגבייה ויוציא מלפניו צו נגד העירייה אשר יחייבה להנפיק את האישור הנדרש לצורך העברת הזכויות בנכס לקונה.

2. בית המשפט (כב' השופטת י' וילנר) קיבל את העתירה במלואה. תחילה עמד בית המשפט על כך שחוב המשיבות התיישן לכל המאוחר בשנת 2010. נקבע כי עילת התביעה של העירייה כלפי המשיבות בהתייחס להיטלי התיעול והסלילה נוצרה בשנת 1998 ולכל המאוחר בשנת 2003 (שכן עבודות התיעול והסלילה בוצעו בשנים 2003-1998). ממועד היווצרות העילה ועד למועד הטלת העיקול ביצעה העירייה פעולת גבייה אחת בודדת – משלוח הודעת דרישה בשנת 2005. העירייה לא הוכיחה כי המשיבות קיבלו את הדרישה, ומכל מקום אין מדובר בביצוע פעולות ממשיות לגביית החוב. עוד הוטעם כי משנת 2005 ועד להטלת העיקולים בשנת 2012 (לאחר פניית המשיבות לקבלת אישור) חלפו שנים רבות שבהן לא נקטה העירייה פעולות גבייה ממשיות. משהעירייה שקטה של שמריה ולא פעלה לגביית החוב "באופן רציני וממשי" – הרי שזה התיישן טרם הטלת העיקול על הנכס (בשנת 2012). עוד דחה בית המשפט את טענת העירייה כי מקום מושבן של המשיבות – אוסטרליה – היקשה עליה לנקוט בהליכי גבייה נגדן. נקבע כי בפועל עובדה זו לא מנעה מהעירייה להטיל עיקול על הנכס, ולא הוכח או נטען כי הייתה מניעה כלשהי להטיל את העיקול קודם לכן. הודגש בהקשר זה כי העירייה ידעה כי המשיבות מיוצגות בארץ על ידי בא כוח, וניתן היה לשלוח את הודעת הדרישה באמצעותו. בשולי הדברים דחה בית המשפט את טענת העירייה כי נפל שיהוי בהגשת העתירה, משלא הוכח כי המשיבות ידעו על אודות קיומו של החוב אלא לאחר שבקשתם לקבלת האישור נדחתה; ועוד נדחתה טענת העירייה להיעדר סמכות עניינית של בית המשפט. נוכח כל אלה הורה בית המשפט לעירייה למסור לידי המשיבות, תוך 15 ימים מיום קבלת פסק הדין, את האישור הנדרש.

           להשלמת התמונה יוער כי בקשת העירייה לעיכוב ביצוע פסק הדין, שהוגשה לצד ערעור זה, נדחתה בהחלטה מיום 6.1.2015. כעולה מטענות הצדדים, בהמשך לכך קיימה העירייה את פסק הדין והמציאה למשיבות את האישור הנדרש לשם רישום הנכס על שם הקונה – וזה אמנם נרשם על שמו בפועל.

הערעור

3. בראשית ערעורה נדרשה העירייה לטענות הסף שנדחו בבית משפט קמא. לדברי העירייה, בית המשפט נעדר סמכות עניינית להכריע בעתירה, שכן אין במקרה דנן כל החלטה מינהלית אשר נגדה מתבקשים סעדים. בנוסף נטען כי לא היה מקום לדחות את הטענה שלפיה דין העתירה להידחות מחמת השיהוי שנפל בהגשתה. העירייה גורסת כי הזכויות בנכס הועברו על שם המשיבות בשנת 1997 על פי צו קיום צוואה, ומכאן שהחל ממועד זה ידעו המשיבות על חוב הארנונה הרובץ על הנכס. עוד בעניין השיהוי נטען כי ביום 23.11.2011 קיבלו המשיבות מכתב תשובה מהעירייה ובו פירוט חובן וחוב אביהן המנוח, ומאז ועד להגשת העתירה חלפו כשנתיים. בנסיבות אלו, כך העירייה, יש לומר כי המשיבות השתהו, שיהוי אשר גוזר את גורל העתירה לדחייה. במישור טענות הסף מוסיפה העירייה כי היה על המשיבות לפנות למנהל הארנונה בהשגה על חיוב זה, ומשלא עשו כן הרי שלא מיצו הליכים ודין עתירתן היה להידחות מטעם זה; וכי היה על בית משפט קמא לדחות את העתירה נוכח חוסר תום לב וחוסר ניקיון כפי המשיבות, אשר העלו במסגרת סיכום טענותיהן טענות חדשות, הציגו לבית המשפט מצג כוזב כאילו לא ידעו על חוב הארנונה ואף ניסו להטעות את בית המשפט בעניינים עובדתיים שונים.

4. לגופו של עניין סבורה העירייה כי פעולות גבייה רבות שבהן נקטה הפסיקו את מרוץ ההתיישנות. העירייה עומדת על כך שבהתאם לדו"ח פעולות שהציגה, היא פעלה לאורך השנים לשם גביית החובות. למעשה, כבר משנת 1994 (וייתכן שאף קודם לכך, בשנים שהתיעוד לגביהן לא נשמר) העירייה הטילה עיקולים ברישום בהתייחס לחובות הארנונה, ביצעה ניתוקי מים, הוציאה צווי עיקול ועוד. ברם, בשל כך שהמשיבות התגוררו בחו"ל – לא הייתה לעירייה אפשרות לגבות את החוב. בעניין חוב הארנונה נטען באופן פרטני כי המשיבות ידעו משנת 1997 על חוב זה הרובץ על הנכס, כאמור מעלה; וכי כעולה מתצהיר בא כוחן של המשיבות, הלה טיפל בנכס מאז תחילת שנות התשעים, וברור שידע היטב על אודות חוב הארנונה – ולא עשה דבר בנידון.

5. בצד זאת מלינה העירייה על כך שבית משפט קמא לא נתן משקל מספק להיותן של המשיבות תושבות חוץ, תוך שהוא דוחה את טענות העירייה בהקשר זה בנימוק שהמשיבות היו מיוצגות על ידי בא כוחן, עו"ד רפאל ינאי (להלן: עו"ד ינאי) – ולא הייתה כל מניעה לשלוח את הודעות הדרישה באמצעותו. לטענת העירייה, עו"ד ינאי ייצג את המשיבות במסגרת הסכם המכר בעניין הנכס, ואין הדבר קשור לחוב הארנונה. לדברי העירייה, אין להלום שרשות מקומית תמצא כמי שלא עשתה די מאמצי גבייה בשל כך שלא פנתה לבא כוח המייצג את החייבים בעניין אחר. עוד גורסת העירייה כי מרוץ ההתיישנות הושעה ביחס לתקופה שבה שהו המשיבות מחוץ לגבולות ישראל, כאמור בסעיף 14 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958 (להלן: חוק ההתיישנות); וזאת גם בשים לב להנחיות היועץ המשפטי לממשלה העוסקות בין היתר בעילות השעיה לגביית חוב. לעמדת העירייה, משום שהמשיבות הן תושבות חוץ שנים ארוכות, לא ניתן לראות בה – בעירייה – כמי שהשתהתה בנקיטה בהליכי גבייה נגדן. בשולי הדיון בטענת ההתיישנות נטען כי המשיבות לא עוררו את טענת ההתיישנות בהזדמנות הראשונה.

6. המשיבות סומכות ידיהן על פסק הדין של בית משפט קמא. במענה לטענת הסמכות העניינית נטען כי ההחלטה המינהלית שעליה נסבה העתירה היא סירוב העירייה להעניק למשיבות את האישור הנדרש לצורך העברת הבעלות בנכס במרשם המקרקעין; ובתשובה לטענה שעניינה חוסר תום לב מצד המשיבות נטען כי סיכומי הטענות והמסמכים שצורפו אליהם הוגשו מכוח החלטה מיום 24.8.2014. לעמדת המשיבות, אין הן חייבות סכום כלשהו לעירייה, אשר לא הצליחה להוכיח את מקור החיוב. המשיבות מציינות כי הן או אביהן המנוח לא קיבלו מעולם דרישות לתשלום החוב, למעט מכתב אחד שנשלח בשנת 1997 למשרד בא כוחן ונענה על ידו. בעניין זה מדגישות המשיבות כי נקבע, כממצא עובדתי, כי העירייה לא עשתה דבר כדי להביא לידיעתן את דבר קיום החוב, ואין מקום להתערבות ערכאת הערעור בממצא זה. המשיבות סבורות כי העובדה שהעירייה לא פנתה אליהן בדרישה לתשלום החוב מאז שנת 1997 מעידה על טיבו של החוב ומחזקת את גרסתן כי לא היה קיים חוב כאמור.

7. על כל פנים, כך המשיבות, אין מקום לדחות את טענת ההתיישנות מחמת היותן תושבות חוץ. לדברי המשיבות, באי כוחן ייצגו אותן משך למעלה מ-30 שנה והעירייה הייתה ערה לייצוג זה, וממילא לא היה כל קושי להטיל עיקול על הנכס במרשם המקרקעין או על שכר הדירה. משהחוב נושא הליך זה התיישן, ובהתאם לפסק הדין בעע"ם 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סלומון בע"מ (15.4.2015) (להלן: עניין סלומון) – יש לדחות את הערעור.

דיון והכרעה

טענות הסף

8. לא מצאתי ממש בטענות הסף שהעלתה העירייה. אשר לטענת הסמכות יאמר כי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 חל גם על החלטותיהן של רשויות מקומיות או נושאי משרה או תפקיד בה (למעט החלטה הטעונה אישור של שר הפנים לפי דין, שעניינה העיקרי של העתירה הוא החלטת שר הפנים), כאמור בסעיף 5 ובפרט 8(א) לתוספת חוק זה. הימנעות רשות מקומית ממתן אישור לפי סעיף 324 לפקודת העיריות כמוה כהחלטה שלא ליתן אישור (וראו הגדרת החוק להחלטה של רשות – "החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העדר החלטה וכן מעשה או מחדל" (סעיף 2 לחוק)), ומשכך ניתן להשיג עליה בעתירה מינהלית לבית משפט לעניינים מינהליים.

9. גם את טענת השיהוי בהגשת העתירה מצד המשיבות לא ראיתי לקבל. אכן, חלף פרק זמן בלתי מבוטל מן המועד שבו הודיעה העירייה למשיבות על קיום החובות אגב הבקשה להעברת בעלות בנכס (מכתב רכז מדור עסקים במחלקת הגביה מתוארך ליום 23.11.2011) ועד ליום הגשת העתירה (8.11.2013), ברם כעולה מכתב העתירה – והדבר לא הוכחש במישרין על ידי העירייה – לאחר סירוב העירייה להנפיק את האישור נוהל בין הצדדים משא ומתן (באמצעות בא כוחן של המשיבות). אמנם עניין זה כשלעצמו אינו יכול לשמש כחסם בפני טענת שיהוי (בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר(18.1.1979), אולם עיקרם של הדברים הוא בכך שהעירייה לא הצביעה על נזק מיוחד שנגרם לה כתוצאה מן העיכוב בהגשת העתירה. בנסיבות אלו, ובאיזון בין הרכיב הסובייקטיבי של השיהוי לבין הרכיב האובייקטיבי שלו, סבורני כי העתירה לא לקתה בשיהוי המטה את הכף לדחותה (ראו גם עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקות בע"מ, פסקאות 30-23 (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי)). לבסוף לא ראיתי להיעתר לטענה בעניין חוסר תום לב וחוסר ניקיון כפיים שלטעמי לא בוססה די צורכה (השוו בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עילית על ידי היושב-ראש איתן רון נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203, 228 (2002)); כמו גם לטענה בדבר אי מיצוי הליכים, בשים לב לטענת המשיבות שלפיה כלל לא ידעו על עצם קיומו של החוב האמור.

לגופו של עניין

התיישנות, גבייה אקטיבית וגבייה פסיבית: מהלכת נסייר להלכת סלומון

10. הרשות המקומית גובה כספים שונים. תכליתם – לשרת את כלל הציבור ולספק שירותים מוניציפאליים בסיסיים לתושבים. לרשות חייבים רבים, והחובות כלפיה נוצרים שוב ושוב – תשלומי חובה תקופתיים, היטלים שונים המוטלים לפי הצורך וכיוצא באלה. לפיכך, כנושה, מהווה הרשות "שחקן חוזר". יחד עם זאת, כוח האדם האמון על אכיפת החובות מטעם הרשויות מוגבל בכמותו. על רקע זה, וכדי להבטיח גביה יעילה ומהירה, הוענקה לרשות סמכות גביה המבוצעת בהליך מקוצר, שאינו כרוך בהליכים משפטיים או בהליכים הרגילים של הוצאה לפועל. הליכי גביה אלה מכונים "גביה מינהלית" (רע"א 5255/11 עיריית הרצליה נ' כרם, פסקה 17 (11.6.2013); בג"ץ 6824/07 מנאע נ' רשות המסים, פסקה 26 (20.12.2010)).

11. כיצד משתלבת טענת התיישנות בהליכי גביה מינהלית? לצורך מענה על שאלה זו חשוב להבחין בין שתי דרכים אשר עומדות לרשות המינהלית המבקשת לגבות את חובותיה בגביה מסוג זה. דרך אחת מכונה גביה "אקטיבית", ומשמעותה היא כי הרשות נוקטת ביוזמתה הליכים לגביית החוב – בעיקר באמצעות הסמכות הנתונה לה בפקודת המסים (גביה). דרך אחרת היא גביה "פסיבית", כלומר גביה שבה הרשות אינה פועלת לגביית החובות אלא ממתינה שהפרט יהא זכאי לאישור לפעולה כלשהי מצדה, שאז יותנה האישור בתשלום החוב. כך, למשל, אדם אשר מבקש לרשום במרשם המקרקעין עסקה של העברת זכויות במקרקעין נדרש להציג תעודה מטעם הרשות המקומית המעידה כי כל החובות המגיעים לה מבעל הנכס ביחס לנכס סולקו במלואם, או שאין חובות כאלה (סעיף 324 לפקודת העיריות). סירוב הרשות להעניק את האישור הנדרש עד לפירעון החוב עלול לסכל את אפשרות החייב להשלים את רישום העסקה. עובדה זו עשויה להביא את החייב לפרוע את חובו, והנה לנו שוב גביה – הפעם גביה פסיבית.

12. כאשר עסקינן בגביה "אקטיבית", כלומר כאשר מנהלת הרשות הליכי גביה מינהליים לפי פקודת המסים (גביה), רשאי החייב – מי שנגדו מתנהלים הליכי הגביה המינהליים – להגיש עתירה מינהלית נגד הרשות הנושה ולטעון במסגרתה כי החוב כלפיה התיישן. זו תמציתה של ההלכה שנפסקה בענייןנסייר (רע"א 187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילת (20.6.2010) (להלן: עניין נסייר); עיינו עוד טל חבקין התיישנות 38 (2014) (להלן: חבקין)). בדומה נקבע בעניין סלומון כי דיני ההתיישנות חלים גם על גביה "פסיבית". כפי שנפסק שם, הרשות המקומית תהא חייבת ליתן אישור לפי סעיף 324 לפקודת העיריות אם חלפה תקופת ההתיישנות (חוות דעתו של הנשיא (בדימ') א' גרוניס, פסקה 56). לצד זאת הודגש בפרשה זו כי ניתן להעלות טענות הנוגעות לשיהויבתוך תקופת ההתיישנות (שם, פסקאות 42-41). בדעת מיעוט בפרשה זו הסבירה השופטת ד' ברק-ארז, אשר צידדה בהחלת דיני השיהוי תחת דיני ההתיישנות כאשר עסקינן בגבייה מינהלית, כי למעשה ההבדלים בין גישתה שלה לבין גישת הנשיא (בדימ') אינם גדולים: הפער המעשי העיקרי בין שתי הגישות יתבטא, כך צוין, "רק באותם מצבים שבהם הרשות התרשלה בנקיטתם של הליכי גבייה ובינתיים חלפה תקופת ההתיישנות. לפי גישתו של חברי במקרה זה אין תקנה לחלוף הזמן מהיבט גביית החובות. לעומת זאת, גישה של שיהוי עשויה להביא בחשבון הן את התרשלותה של הרשות והן את מידת האשם של הנישום, לפחות באותם מצבים שבהם התחמק באופן מודע מתשלום, וכן את הנזק שנגרם לציבור" (פסקה 24 לחוות דעתה). בניסוח אחר, הן דעת הרוב הן דעת המיעוט הסכימו לכך שבתוך תקופת ההתיישנות ניתן להחיל את דיני השיהוי; ואילו לפי דעת הרוב, משחלפה תקופת ההתיישנות – אין הרשות רשאית לדרוש את פירעון החובות שהתיישנו.

13. לעניין מועד התחולה בזמן של הלכה זו נחלקו הדעות. דעת הרוב – מפי המשנה לנשיא א' רובינשטיין והשופטים ח' מלצר, ד' ברק-ארז ואנוכי – הייתה כי ההלכה החדשה תחול מכאן ולהבא, ולא על חובות קודמים שנצברו (פסקת הסיום של פסק הדין), וזאת כדי לאפשר לרשויות "לכלכל צעדיהן במבט צופה פני עתיד" (פסקה י"ג לחוות דעתו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין), וכדי שלא "יסוכלו – באחת – הנחות תקציביות לגיטימיות של כלל הרשויות המקומיות שסמכו על סעיף 324(א) לפקודת העיריות, כפי שהוא פורש עד כה" (פסקה 9 לחוות דעתו של השופט ח' מלצר).

           עולה אפוא מן המקובץ כי ביחס לחובות שנצברו קודם למתן פסק הדין בעניין סלומון – אין תחולה לטענת ההתיישנות בכל שאמור בגבייה פסיבית. בהקשר זה אין בידנו אפוא לקבל את קביעת הערכאה הראשונה (שניתנה קודם למתן פסק הדין בפרשת סלומון) שלפיה חוב המשיבות התיישן. השאלה שנותרה להכרעה היא לפיכך אם היה מקום לקבל את העתירה מטעמים של השתהות הרשות בהליכי הגבייה המנהליים.

באין התיישנות – משטר שיהוי

14. בהינתן שענייננו בפעולותיהן של רשויות מינהליות, גם בהיעדר כפיפות לדיני ההתיישנות חל משטר השיהוי, שעומד על רגליים עצמאיות בכל הליך מינהלי. לאמור: נישום רשאי לטעון כי אסור לה לרשות לגבות את החוב משום שהשתהתה במשך תקופה ארוכה מלעשות כן (עניין סלומון, פסקה 41).

15. טענת השיהוי שבה עסקינן במקרה זה אינה מהסוג הנפוץ. השימוש הבולט בטענה זו במשפט הציבורי הוא כטענת סף בפי הרשות המינהלית המבקשת להדוף עתירה לסעד המוגשת על ידי עותר (על מובן זה של טענת השיהוי עמדתי בהרחבה בעניין אי.בי.סי, ואין הוא רלוונטי לענייננו למעט האמור בפסקה 9 לעיל). בפן אחר, שהוא שעומד כאן על הפרק, טענת שיהוי עשויה להטען כטענת סף בפי פרט הנתבע על ידי הרשות המינהלית לבצע פעולה במישור השלטוני (עניין נסייר, פסקה 12 לחוות דעתה של השופטת א' פרוקצ'יה) או כזה המבקש להורות לה לבצע פעולה כאמור. החובה שלא להשתהות חלה אם כן על שני השחקנים בזירה הציבורית: זו חובתו של הפרט להעלות טענותיו נגד החלטת הרשות במועד המתאים, וזו גם חובתה של הרשות שלא להשתהות בקבלת החלטות מינהליות ובנקיטת צעדים מינהליים. אכן, "דין השיהוי החל במשפט הציבורי על עותר המגיש באיחור את עתירתו כנגד הרשות הציבורית חל, בשינויים המחויבים, גם בעניינה של הרשות הציבורית המשתהה היא עצמה בהליכים שהיא נוקטת כנגד האזרח" (על"א 2531/01 חרמון נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(4) 55, 80 (2004)), ובניסוחו היפה של השופט י' זמיר, "הצדק אינו חד-סטרי. כשם שהוא עשוי לחסום טענה של האזרח, כך הוא עשוי לחסום גם טענה של הרשות" (ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 472 (1995)).

16. כידוע, "חובת הרשות להפעיל סמכותה במהירות הראויה היא מן המושכלות הראשונים של מנהל תקין, והיא גם מעוגנת בסעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הקובע כי 'הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו – משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה'. חובה זו היא חובה מנהלית הנובעת מעיקרון הסבירות שהוא עיקרון יסודי במשפט המנהלי" (בג"ץ 6745/15 אבו חאשיה נ' המפקד הצבאי לאיזור הגדה המערבית, פסקה 4 לחוות דעתו של השופט צ' זילברטל (1.2.2015) (להלן: עניין אבו חאשיה); ראו גם בג"ץ 5931/04 מזורסקי נ' מדינת ישראל, משרד החינוך, פ"ד נט(3) 769, 783-782 (2004)). וכך נקבע בפסיקתנו כי שיהוי שנגרם בעטיין של רשויות התביעה יכול להביא להקלה בעונש (ע"פ 4434/10 יחזקאל נ' מדינת ישראל, פסקה 9 (16.3.2011); ע"פ 6922/08 פלוני נ' מדינת ישראל, פסקאות 37-33 (1.2.2010)); כי שיהוי קיצוני יכול להביא לביטול הפקעה (בג"ץ 10784/02 קרן קיימת לישראל נ' אתרים בחוף ת"א חברה לפיתוח אתרי תיירות בתל-אביב-יפו, פ"ד נח(3) 757, 764-763 (2004); ועוד.

שיהוי בנקיטת הליכי גביה מינהליים – אימתי?

17. פקודת המיסים (גביה) אינה מורה לרשות תוך כמה זמן מן היום שבו רשאית היא לפי חוק לנקוט בהליכי גביה עליה להתחיל לפעול, או כיצד לנהוג משפתחה בהליכי גביה (ראו גם "הפעלת הליכי גבייה מנהליים לפי פקודת המסים (גביה) הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 7.1002 (התשע"ב) (להלן:ההנחיה)). ואולם, דומה שאין חולק על כך שגם בהיעדר תחולה לטענת התיישנות, אין הרשות יכולה לגבות כל חוב בכל מועד אף אם לא עשתה פעולות גביה סבירות במהלך השנים. כפי שצוין בפרשה אחת, "האפשרות שרשות מקומית תנקוט שב ואל תעשה משך שנים רבות ותתעורר יום אחד כשיעלה חפץ מלפניה לנחות על האזרח במפתיע כרעם ביום בהיר תוך שימוש באמצעי גבייה מינהליים נוקשים, נראית לי בלתי סבירה ונעדרת הגינות" (עת"ם (מינהליים ת"א) 1312/07 אלזינטי נ' עיריית לוד (22.10.2008); לחובה לפעול במהירות ראויה ראו גם יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1112-1092 (מהדורה שנייה, 2011) (להלן: זמיר); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 421-407 (2010)). ברוח דומה ציין היועץ המשפטי לממשלה בשנת 2012, בהנחיה מפורטת שהוציא תחת ידו, כי "אין זה סביר שרשות מינהלית תנקוט הליכי גביה מינהליים לראשונה וללא צידוק לאחר שנים רבות, תוך שהיא מעמידה את האזרח, בשל הזמן הרב שחלף, במצב שבו יקשה עליו להתמודד עם טענת החוב" (ההנחיה, עמ' 4-3).

18. אלא שלמטבע זה גם צד שני, והוא החשש מפני גביה המבוצעת בלהיטות יתר – הודעת דרישה ותכף לאחריה מכתב דרישה לתשלום מידי ומיד עיקול ועוד אחד – שמא השיהוי יבוא בסוף הימים ויוריד לטמיון את החוב. חובת הרשות לפעול במהירות הראויה ראוי לה שלא תשכיח את חובתה – כנאמן הציבור – לפעול בסבירות ובמידתיות (ראו, באופן כללי, בג"ץ 15/96 תרמוקיר חורשים נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, פ"ד נ(3) 397, 409 (1996)) גם באכיפת החוק. וגם אם הסמכות נתונה – שיקול הדעת שבצדה עשוי להשמיע איפוק ומתינות, שהרי מהירות ראויה איננה תמיד המהירות המרבית. עמד על כך גם היועץ המשפטי לממשלה בהנחיה שהוציא, באומרו כי לפני הפעלת אמצעי אכיפה לפי פקודת המסים (גביה) יש לבחון אם האמצעי נדרש באופן סביר לשם גביית המס. במסגרת זו ייבחנו, בין היתר, נחיצותו של ההליך ויעילותו תוך מתן משקל לשיקולים שונים ובהם גובה החוב ומצבו של החייב (ההנחיה, עמ' 13). התחשבות בשיקולים אלה, אם נעשתה בהתאם לכללים שקבעה לעצמה הרשות, יכולה להפוך החלטת רשות מקומית שלא להפעיל אמצעי גביה מסוימים להחלטה סבירה ה"מחסנת" אותה מפני טענת שיהוי שתועלה בהמשך הדרך.

19. נדרש אפוא איזון. מתי יאמר כי הרשות השתהתה בגביית חובותיה באופן אשר שומט את הקרקע תחת יכולתה לגבות את החוב? מטבע הדברים אין מדובר במבחן אריתמטי או טכני, ובה במידה גם השאלה מה ייחשב לשיהוי במובן השני שעליו עמדנו – שיהוי כטענה שמעלה הפרט נגד הרשות בהליך משפטי שבו הוא מבקש להתגונן מפני החלטתה בעניינו – הוא מושג פונקציונלי מורכב. בפרשת סלומון ציינה השופטת ד' ברק-ארז כי בעניין זה ישקול בית המשפט את הפגיעה באינטרס ההסתמכות של הפרט הנוגע בדבר, כמו גם את הנזק הציבורי שעלול להיגרם מאי הפעלתה של הסמכות (שם, פסקה 20). באופן דומה, הגם שלא זהה, ציין זמיר כי על בית המשפט לבחון את המשקל היחסי של האינטרסים המעורבים בעניין על דרך עריכת "מאזן נזקים": הנזק לאינטרס הפרטי שנפגע מן המעשה המינהלי כנגד הנזק לאינטרס הציבורי שהמעשה המינהלי נועד לשרת (זמיר, בעמ' 1110). נרחיב קמעה בדברים אלה.

על אינטרס ההסתמכות ועל האינטרס הציבורי

20. הסתמכות היא חלק אינהרנטי מן ההתנהגות האנושית והחברתית. "פעולותיהם של אנשים נעשות בתגובה לפעולות אנושיות או מצבים עובדתיים הנקרים בדרכם. תגובה זו סומכת עצמה על הנחות פעולה שונות – שמצב הדברים הנוכחי הוא כפי שנחזה להיות, שמצב דברים מסוים יהיה קיים גם בעתיד וכדומה" (דפנה ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המנהלי" משפטים כז 17, 19 (1996)). אין זה פלא אפוא כי אינטרס ההסתמכות עובר במשפט הישראלי כחוט השני וכי מן המשפט הפרטי הועבר אינטרס זה למשפט הציבורי, שם מקובל כי מתוקף תפקידה כנאמן הציבור חבה הרשות התחשבות באינטרס ההסתמכות של הפרט (בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 284 (2004)).

21. לענייננו רלוונטית שאלת ההסתמכות של הפרט על התנהלות הרשות שעה שישנו פער בין החוק הכתוב לבין מידת הגשמתו במציאות. לעיתים, כאשר הרשות המבצעת נוקטת מדיניות ברורה של אי אכיפה אשר הופכת לדרך התנהגות מקובלת ומתגבשת לכדי מנהג, נוצרת בקרב הציבור בהדרגה ציפייה שגם בעתיד תמשיך הרשות לנהוג כך. על כן, מדיניות עקבית של אי גביה של תשלומי חובה – למשל, ארנונה – עשויה לבסס אינטרס הסתמכות ראוי להגנה (למצער ביחס לגביית חובות עבר), בשל כך שסטייה ממנהגי אכיפה אלה פוגעת באינטרס ההסתמכות של הפרט (ראו והשוו מיכל טמיר אכיפה סלקטיבית 33 (2008); ע"פ 6328/12 מדינת ישראל נ' פרץ, פסקה 25 (1.9.2013) (להלן: עניין פרץ)). כך ודאי כאשר עסקינן במנהג שלא לגבות תשלומי ארנונה ביחס לסוג נכסים מסוים, שאז רשאי הנישום להניח שאי הגביה יסודה בפטור מארנונה ולא בטעות או במחדל של הרשות. כדברי השופט מ' מזוז, "במקרים כגון אלה אינטרס ההסתמכות הלגיטימי קם לא מעצם העדר הגבייה של ארנונה במשך תקופה ממושכת, אלא מהעובדה שבאותן שנים היו אלה נורמה ופרקטיקה מקובלות על הכל שנכסים מסוג זה אינם חייבים בארנונה" (עע"ם 89/13 עיריית רמת גן נ' הראל, פסקה 6 לחוות דעתו של השופט מ' מזוז(24.2.2015) (להלן: עניין עיריית רמת גן)).

22. שאלה אחרת היא מה הדין במקרה פרטני שבו לא נגבו, מחמת שגגה או רשלנות, תשלומי חובה מפלוני דווקא משך שנים. האם במקרה זה יעמוד לו אינטרס הסתמכות בר הגנה? בעניין עיריית רמת גן סברה השופטת ד' ברק-ארז, בדעת רוב, כי נישום אינו רשאי להסתמך על אי גבייתו של מס או תשלום חובה אחר "כאשר ברור כי היא נעשית בניגוד להוראות הדין" (עניין עיריית רמת גן, פסקה 6 לחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז; ראו גם עניין אבו חאשיה, פסקה 7 לחוות דעתו של השופט צ' זילברטל). הדברים מובנים כאשר מדובר בגביה פונה פני עתיד: ברי כי הרשות – גם אם שגתה ולא גבתה תשלום חובה שנים ארוכות – רשאית להתחיל לגבותו עת התבררה טעותה, שכן "שגגה שיצאה מלפני הרשות, אין היא חייבת לחזור עליה עוד ועוד [...]" (השוו בג"ץ 301/69 שמילביץ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד כד(1) 302, 305 (1970); עניין פרץ, פסקה 35). מצב שבו מקיצה הרשות לפתע משנתה ומבקשת להיפרע בגין חובות עבר שאותם לא דרשה שנים ארוכות מורכב יותר. גם מבלי להכריע בשאלה אם ניתן כלל לדבר על אינטרס הסתמכות של פרט במסגרת דיון זו, אין חולק על כך שאינטרס ההסתמכות של מי שהרשות "דילגה" עליו עקב טעותה – ככל שאינטרס זה ראוי להגנה – אינו מצוי באותו מדרג כאינטרס ההסתמכות של מי שהרשות נמנעה מגביית חובותיו כלפיה מחמת נוהג ופרקטיקה שהיו מקובלות עמה. וכעוצמת האינטרס – כן עוצמת ההגנה (השוו עניין פרץ, פסקאות 34-32; עע"ם 3782/12 מפקד מחוז תל אביב-יפו במשטרת ישראל נ' איגוד האינטרנט הישראלי, פסקה 10 לחוות דעתי (24.3.2012)).

23. מכאן לכף השנייה – היא כף האינטרס הציבורי, המורכב מיותר מרובד אחד. ברובד הבסיסי ניצבים האינטרסים השונים שבבסיס גבייתם של תשלומי הארנונה וההיטלים שאותם הוסמכה לגבות הרשות המקומית. ארנונה היא בגדר מס שנועד לממן את פעילותה של הרשות המקומית (ראו עע"ם 3447/12 מפעלי תרנ"א מלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית חדרה, לרבות מנהל הארנונה בעיריית חדרה, פסקאות 11-10 (12.11.2013)). תשלומם של היטלים מסייע לרשות לממן עבודות פיתוח שבתחום סמכותן (עע"ם 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ, פסקה 12 (24.6.2012); ע"א 10252/05 קרית שדה התעופה בע"מ נ' מנהל מע"מ, פסקה 24 (3.3.2008)). גביית תשלומים אלה, מכל הנישומים החייבים בהם, מבטאת את האינטרס שבגביית מס אמת ומתחייבת מן ההכרח לנהל ניהול תקין את כספי הציבור (השוו ע"א 8417/09 עיריית ירושלים נ' לוי, פסקה 19 (21.8.2012); עע"ם 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי, פסקה 9 (5.12.2006)). קביעה שלפיה תחסם דרכה של הרשות מגביית חובותיה אלה מטעמי שיהוי גורמת נזק לקופה הציבורית. היא מובילה לחלוקה בלתי שוויונית של הנטל המימוני המוטל על תושביה. מכאן חשיבות הגביה.

24. אך זו לא התמונה במלואה. אינטרס ציבורי נוסף הוא כי הרשות תפעל בצורה תקינה ותפנים את נזקיה של התנהגות רשלנית. כשם שאחת ההצדקות המרכזיות לדוקטרינת ה"הגנה מן הצדק" הנוהגת במשפט הפלילי, המאפשרת בנסיבות המתאימות להורות על ביטול כתב אישום כאשר הגשת כתב האישום או ניהול ההליך הפלילי עומדים בסתירה מהותית לעקרונות של צדק והגינות משפטית (חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982), היא "הרצון להבטיח כי רשויות החוק ינהגו באופן ראוי, כמתחייב ממעמדן כגוף שלטוני" (ע"פ 4596/05 רוזנשטיין נ' מדינת ישראל, פ"ד ס(3) 353, 372 (2005)) – כך גם בענייננו, קבלת טענת השיהוי מצד הפרט מסייעת להכוונת התנהגות רצויה מצד הרשות. יש בה כדי לתמרץ את הרשות שלא לישון על זכויותיה ולהתמהמה בגביית החוב, הכל כמובן באופן סביר ומידתי כאמור מעלה. גם זהו אינטרס ציבורי שיש להביאו בחשבון.

הערה נוספת על חובת ההגינות

25. לשיקולים השונים הרלוונטיים לעניין יש להשקפתי להוסיף דבר מה נוסף – הוא חובת ההגינות. קולמוסים רבים נשתברו על חובת ההגינות שחלה על הרשות, שהיא אבן פינה בדיני המינהל הציבורי, "אותה דוקטרינה שכל רשות ציבורית טובלת ואמורה לטבול בה עד לשפתה" (ע"א 7699/00 טמג"ש חברה לניהול ופיתוח פרויקטים בע"מ נ' רשות הניקוז קישון, פ"ד נה(4) 873, 889 (2001) (השופט (כתוארו אז) מ' חשין בדעת מיעוט (אך לא לנקודה זו)). חובה זו, הלובשת צורות שונות המשתנות בהתאם לנסיבות הפרטניות ובהתאם לצרכים המשתנים, חלה על כל פונקציה שלטונית (בג"ץ 3100/05 שטוקלמן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 33 (17.8.2009); בר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1998) בע"מ, פסקה 32 (17.4.2008); בג"ץ 164/97קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 319 (1998) (להלן: עניין קונטרם)).

26. לפי חלק מן הדעות, כנגד חובת ההגינות של הרשות מוטלת גם על האזרח חובה לנהוג בהגינות עם הרשות. כידוע, קיימת מחלוקת באשר להיקפה של חובת ההגינות שרובצת על האזרח במערכת היחסים שלו עם הרשות (ראו עניין קונטרם), ואין זה המקום להכריע במחלוקת פוסקים זו. החשוב לענייננו הוא כי הכל מסכימים כי אף אם הפרט חייב לנהוג בהגינות במערכת היחסים שלו עם הרשות, חובת ההגינות המוטלת עליו היא פחותה בהשוואה לחובה היתרה שמוטלת על הרשות; "מטבע הדברים גדולה הימנה חובת ההגינות של הרשות" (עע"ם 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל – הממונה על מחוז חיפה, פסקה 21 לחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז ופסקה ג לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין (27.6.2012); עניין עיריית רמת גן, פסקה 28 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר (בדעת מיעוט); בג"ץ 4284/08 קלפנר נ' חברת דואר ישראל בע"מ, פסקה ל"ו (26.4.2010); השוו לקביעה שלפיה חובת ההגינות המחייבת רשות בפעולותיה עם האזרח מכוח המשפט הציבורי קודמת, רחבה יותר ומחמירה יותר מחובת תום הלב הנובעת מדיני החוזים: ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(4) 28, 45 (2001); בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד מז(3) 853, 860 (1993)). לאמור, אין השתיים – חובת ההגינות של הרשות מזה, וחובת ההגינות של הפרט מזה – שקולות זו לזו. ואם חובתה של הרשות גדולה יותר, הרי ש"כפועל יוצא של סטנדרט ההתנהגות המצופה מן הרשות, [...] יהיו מקרים שבהם על הרשות 'להפנים' טעות שאירעה ולא 'לגלגל' אותה לכתפי האזרח, שלא ידע על אודותיה" (עניין עיריית רמת גן, פסקה 28 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר (בדעת מיעוט)).

27. וכיצד באים הדברים לידי ביטוי בהקשר שבו עסקינן? לדעתי, בנסיבות ענייננו יש לבחון אם עשתה הרשות מאמצי גביה במהלך השנים, או שמא הזניחה את החוב ונמנעה כליל מניסיונות אכיפה. כן יש ליתן משקל לשאלת חלוף זמן – קרי, מהו "ותק" החוב שתשלומו מתבקש. ככל שתבקש הרשות לגבות חוב ישן יותר, שנעשו פחות מאמצים לגבותו – כך תיטה הכף לדעה שלפיה גבייתו תעמוד בניגוד לחובתה לפעול בהגינות; ולהפך. למול זאת תיבחן התנהלות הפרט. גם בהינתן ההנחה בדבר החובה הפחותה המוטלת עליו, אני סבור כי התנהגות חסרת תום לב מצדו, המבטאת בבירור ניסיונות לחמוק מתשלום תשלומי החובה – תשקול נגדו.

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה

28. כלי נוסף אשר עשוי לסייע הוא הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שהוזכרה קודם לכן. לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, על הרשות לפתוח בהליכי גביה תוך פרק זמן סביר שמן הראוי שלא יהיה ארוך משלוש שנים (יצוין, במאמר מוסגר, כי בתזכיר חוק ההתיישנות (תיקון מס' 6) (סייג לתחולת החוק על הליך גביה מנהלי, התשע"ו-2016) אשר הופץ אך לאחרונה מוצע לקבוע כי חוק ההתיישנות לא יחול על הליכי גביה מנהליים, אקטיביים או פסיביים, ותחת זאת יחולו דיני השיהוי. כמוצע שם, לפי דין השיהוי משך הזמן שראוי שיעמוד לרשות לשם פתיחה בהליכי גביה מנהליים יעמוד על שלוש שנים). יחד עם זאת, לגישת היועץ, רשות אשר תפתח בהליכי גביה גם לאחר שחלפו שלוש שנים בנסיבות שבהן מתקיימות אחת מ"עילות ההשעיה" המפורטות בהנחיה – לא תיחשב כפועלת בשיהוי. בין היתר תחשב כעילה משעה שהותו של חייב בחו"ל בנסיבות שאינן מאפשרות פתיחת הליכי גביה נגדו. במקרה כזה תוארך התקופה עד שנודע לרשות על חזרת החייב לארץ או עד לשינוי הנסיבות המונעות את פתיחת הליכי הגביה – וזאת עד לתקרה של 25 שנים מן המועד שבו הייתה רשאית לנקוט הליכי גביה מינהליים (ההנחיה, בעמ' 9-8).

29. לאחר פתיחת הליכי הגביה נדרשת הרשות, כאמור בהנחיית היועץ, לפעול בשקידה ראויה. לאחר ששלחה מכתב דרישה ראשון לפי סעיף 4 לפקודת המסים (גביה) "על הרשות להמשיך במתווה הנקוב בפקודה, להפעיל את אמצעי הגביה הקבועים בה במאמץ לגבות את החוב, במרווחי זמן סבירים, והיא אינה יכולה להשתהות ולמשוך את הליכי הגבייה". היועץ מגדיר בהנחיה פרקי זמן מרביים סבירים: בין מכתב הדרישה הראשון לבין מכתב דרישה לתשלום מידי – חצי שנה; ולאחר מכתב הדרישה לתשלום מידי ומן היום שנודע לרשות על נכסים שניתן לעקל ובין משלוח ההודעה על הטלת עיקול ראשון – שנה (ההנחיה, בעמ' 9). בעניין גביה פסיבית מדגיש היועץ כי "הכלל הוא, כי רשות שנמנעה, ללא הצדקה, ושלא לפי הנחייה זו, מנקיטת הליכי גביה לפי פקודת המסים (גביה), תוך המתנה למועד שתוכל לגבות בו גביה פסיבית, לא תוכל בבוא העת לעשות כן ויהא עליה לתת את האישור, לעשות את הפעולה או לשלם את התגמול לחייב, לפי העניין" (ההנחיה, בעמ' 11).

30. כאמור, ניתן להסתייע בהנחיית היועץ כתשתית להכרעה בשאלת השיהוי. בצד האמור יש לזכור את אופיה הגמיש של דוקטרינה זו. אכן, ההתיישנות בדין האזרחי והשיהוי במשפט הציבורי מבקשים שניהם לאזן בין זכותו של התובע לממש את זכותו המהותית במשפט לבין הנזקים הצפויים לנתבע ולציבור בשל חלוף הזמן בין גיבוש עילת התביעה לבין פתיחת ההליך. ואולם, בעוד שהסדר ההתיישנות שחל במשפט האזרחי קובע כלל קשיח המחייב את בית המשפט לדחות תביעה שהתיישנה ("הסדר סגור"), השיהוי במשפט הציבורי הוא מושג גמיש, הנתון לבחינה על פי נסיבות העניין (ענייןנסייר, פסקה 17 לחוות דעתה של השופטת א' פרוקצ'יה; חבקין, בעמ' 16; בעניין הימנעות מקביעת רף כמותי אחיד ואוניברסאלי השוו לעמדתי בעע"ם 683/13 רשות שדות התעופה נ' טויטו, פסקה 108 (3.9.2015)).

מן הכלל אל הפרט

31. עמדנו עד כה על השיקולים השונים הדרושים להכרעה. ציינו כי לצורך קביעה אם השתהתה הרשות המינהלית בגביית חובותיה יש להביא בחשבון את אינטרס ההסתמכות של הפרט; את אינטרס הציבור – הן האינטרס לגבות מס אמת, הן האינטרס לפעולה תקינה וראויה של הרשות; את עליונותה של חובת ההגינות של הרשות על חובת ההגינות של הפרט, לצד חובתו – במקרה זה – לנהוג בתום לב; ואת האמור בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה.

32. ומה במקרה זה? אינטרס ההסתמכות של המשיבות אין בו כשלעצמו כדי להכריע. בכל שאמור בתשלומי הארנונה, אין מדובר במי שסברו בטעות כי הן פטורות מתשלום ארנונה נוכח נוהג של הרשות ביחס לסוג נכסים מסוים, ובמובן זה אין לפנינו  אינטרס הסתמכות חזק. יחד עם זאת, המשיבות הצהירו כי הנכס היה מושכר משנות התשעים של המאה הקודמת לשוכרים ועמדתן היא כי תשלומי הארנונה שולמו על ידם. נקודה זו לא הוכרעה בערכאה המבררת, והיא בעלת חשיבות בשאלת ההסתמכות. אשר להסתמכות הנוגעת לתשלום ההיטלים – לפי קביעה עובדתית של הערכאה הדיונית, העירייה לא הוכיחה את טענתה שלפיה המשיבות ידעו על החוב עובר לשנת 2011 (המועד שבו פנו לבקש את האישור). אף אין אינדיקציה לכך שההודעה היחידה שנשלחה לכתובת בארץ (מכתב מיום 2.11.2005) התקבלה על ידי המשיבות. התשתית שהונחה על ידי הצדדים אינה מקימה אפוא עילה להתערב בקביעות בית משפט קמא, והתוצאה היא כי שאלת ההסתמכות מגלה פנים לכאן ולכאן.

33. אשר לאינטרס הציבור – במקרה זה מתבקשת גבייתו של חוב שסכומו בלתי מבוטל (בהתאם למכתב מחלקת הגביה מיום 23.11.2011 – למעלה מ-400,000 ש"ח במצטבר). אין לומר כי העניין נטול השפעה על הקופה הציבורית. בצד זאת, התנהלות הרשות הייתה רחוקה מאמות המידה הקבועות בהנחיית היועץ שעליה היא סומכת. חרף טענות העירייה בהליך לפנינו, לא שוכנעתי כי העירייה נקטה בהליכים לגביית חובותיה מאת המשיבות לבד מהוצאת מכתבי דרישה. כפי שכבר הוזכר וכעולה מן הצרופות, בעניין ההיטלים נשלח מכתב דרישה בודד בשנת 2005, ולאחריו במשך 6 שנים – עד לפנייה לקבלת אישור – לא ננקט כל צעד. גם את חוב הארנונה זנחה העירייה במידה רבה. הפעולות השונות שביצע העירייה לפי טענתה – עיקול ברישום, ניתוק מים וכן הלאה – בוצעו בין השנים 1999-1994, שאז הושג הסדר חוב. לאחר זאת לא נרשמו פעולות ממשיות. עניין זה גם משפיע על בחינת עמידת הרשות בחובת ההגינות: החוב שעל פירעונו עומדת העירייה הוא חוב ותיק ומאמצי הגבייה בעניינו היו דלים ביותר. לכך יש להוסיף כי לא הוכח חוסר תום לב מצדן של האחרונות, ודאי בשים לב לקביעת בית המשפט בדבר אי הוכחת ידיעת המשיבות על אודות החוב.

34. ודוקו: אילו היה מתברר כי המשיבות היו מודעות לחוב ומתחמקות מתשלום על רקע שהותן בחו"ל, נתון זה היה נושא משקל ניכר לחובתן באיזון שנערך. אלא שלא כך הוכח. אבקש להדגיש בנקודה זו כי העירייה לא טענה מפורשות, ודאי שלא הוכיחה, כי ידעה שהמשיבות אינן מתגוררות בארץ וכי כישלון מאמצי הגבייה נעוץ בטעם זה. לא ניתן להלום כי עירייה אשר אינה מבצעת מאמצי גביה, ושיתברר לה לימים – ולא בזמן אמת – כי החייב מצוי בחו"ל, תאחז בכך ותטען כי יש באמור כדי לסכל טענת שיהוי. גם הנחיית היועץ אליה מפנה העירייה אינה יכולה לסייע לה בהקשר זה. ההנחיה עומדת – בין היתר – על קטגוריה שבה החייב שוהה בחו"ל בנסיבות שאינן מאפשרות פתיחה בהליכי גבייה, כאשר במקרה שכזה תוארך התקופה עד שנודע לרשות על חזרת החייב לארץ או עד לשינוי הנסיבות המונעות את פתיחת הליכי הגבייה. דא עקא, כפי שראינו במקרה דנן לא הוכח כי אי נקיטה בהליכי גבייה יסודה היה בשהות המשיבות בחו"ל, מה גם שנמצא כי השהות בחו"ל לא מנעה נקיטה בהליך של עיקול בשנת 2012, לאחר פניית בא כוח המשיבות בבקשה לקבלת אישור להעברת הזכויות. רואים אנו אפוא כי העירייה, שסומכת עמדתה על הנחיית היועץ, לא עמדה, ולו בקירוב, בתנאי ההנחיה ובקבועי הזמן הנקובים בה. צירופם של כל אלה מוביל לדעתי למסקנה שלפיה העירייה השהתה בגביית החוב.

           סיכומם של דברים: גם אם אין מקום לקביעה כי חלה במקרה דנן התיישנות (כפי שהוסבר מעלה), לא ניתן לנקוט בהליכי גבייה מנהליים לגביית החוב נושא הליך זה מחמת שיהוי. מסקנה זו מייתרת את הצורך להכריע בשאלת עצם קיומו של החוב.

התוצאה

35. נוכח האמור מעלה, אציע לחברותיי כי נדחה את הערעור ונחייב את העירייה בתשלום הוצאות המשיבות בסך 10,000 ש"ח.

                                                                                                ש ו פ ט

הנשיאה מ' נאור:

           בעניין סלומון נקבע כי דיני ההתיישנות יחולו גם על הליכי גבייה פסיביים. לצד זה נקבעה הוראת תחולה שלפיה דיני ההתיישנות לא יחולו על חובות קודמים, קרי חובות שנצברו קודם ליום מתן פסק הדין (5.4.2015). כפי שהבהיר חברי השופט פוגלמן, אין משמעות הדבר כי הרשויות משוחררות מכל משטר של מועדים ביחס לחובות הקודמים, ועל גבייתם בהליכים פסיביים חלים דיני השיהוי (עניין סלומון, פסקה 42 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס; וראו גם: דנ"א 1595/06 עזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ' עיריית פתח תקווה (21.3.2013) שם נדחתה תחולתה של הלכה חדשה לעניין התיישנות תביעות בגין פיצויי הפקעה, ונקבע – ברחל בתך הקטנה – כי הנתבעים בתובענות שההלכה החדשה לא תחול לגביהן כאמור, רשאים להעלות כנגד התובענות טענת שיהוי).

           לענייננו, החובות מושא הערעור נצברו קודם למתן פסק הדין בעניין סלומון, ולכן דיני ההתיישנות אינם חלים עליהם בכל הנוגע להליכי גבייה פסיביים. במובן זה, הלכת סלומון, שטרם באה לעולם עת נתן בית משפט קמא את פסק דינו, טורפת את הקלפים של המשיבות לעניין טענת ההתיישנות. עם זאת, וכפי שקבע חברי השופט פוגלמן, דחיית טענת ההתיישנות אינה משמיעה כי לא היה בענייננו שיהוי. למעשה, אף על פי שבית משפט קמא הכריע בתיק על יסוד טענת ההתיישנות, הוא דן במקרה תוך שימוש ברטוריקה של דיני השיהוי ותוך יישום מבחנים רלוונטיים לדינים אלה. כמו בית משפט קמא, וכמו חברי השופט פוגלמן, גם אני סבורה כי המערערת השתהתה בגביית חובותיה מהמשיבות, וכי נפקות השיהוי בנסיבות המקרה היא הימנעות מנקיטה בהליכי גבייה מנהליים לגביית החוב. בדרכי למסקנה זו, יש לדעתי לתת משקל גם לנזק שעלול היה להיגרם למשיבות מגביית החוב בשיהוי, בפרט לנוכח ההסכם למכירת הנכס שנכרת בינתיים עם צד שלישי.

           בכפוף לאמור, אני מצטרפת בהסכמה לחוות דעתו של חברי השופט ע' פוגלמן.        

                                                                                                                     ה נ ש י א ה

השופטת ע' ברון:

             אני מצטרפת בהסכמה לחוות דעתו המקיפה של חברי השופט ע' פוגלמן, ולהערותיה של חברתי הנשיאה מ' נאור.

                                                                                                                        ש ו פ ט ת

             הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.

             ניתן היום, ‏כ"ג באייר התשע"ו (‏31.5.2016).

ה נ ש י א ה                       ש ו פ ט                                     ש ו פ ט ת

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.  14083290_M04.doc  כב

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il