האם תואר "רב" שקול לתואר אקדמי?

רקע כללי

1. במכרז שפורסם על ידי הנתבעת לתפקיד מפקח (להלן: "מפקח") בחינוך המוכר שאינו רשמי (במגזר החרדי), נקבע תנאי סף – תואר אקדמי (להלן: "ההחלטה" ו/או "המכרז"). האם יש להכיר בתואר רב - סמיכה לרבנות - יורה יורה - כשקול לתואר אקדמי? האם ההחלטה של משרד החינוך, לקבוע תנאי סף - של תואר אקדמי - ולא להסתפק בתואר רב, פגומה ויש לבטלה? אלה הן השאלות שלהן נדרשנו בתובענה זו.

2. במשך שנים רבות, לא היה החינוך המוכר שאינו רשמי מפוקח במתכון ובהיקף שמקובל בחינוך הממלכתי. בעקבות עתירה לבג"צ, חויב משרד החינוך להקצות מפקחים נוספים. כדי לסבר את האוזן, נציין שעד שנת 2007, היו שני מפקחים שהופקדו על כלל מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי ומוסדות הפטור, שיועדו למגזר החרדי (להלן: "החינוך החרדי"). הוחלט להגדיל אפוא את מספר המפקחים בשלוש פעימות, בכל פעימה חמישה עשר תקנים. מדובר בהגדלה של מספר המפקחים בעשרות מונים לעומת מה שהיה לפנים.

3.הנתבעים פרסמו מכרז לתפקיד מפקח וקבעו בו כתנאי סף: תואר ראשון. קביעה זו שונה מהקביעה בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי שבו נדרש כתנאי סף תואר שני לתפקיד מפקח. כן צוין במכרז כי מי שלו תואר ראשון, יידרש להשלים לימודים לתואר שני וכי השכלה תורנית תקנה עדיפות. לא די אפוא בסמיכה לרבנות. יצוין כי בעבר בהסדר פנימי שנעשה, סוכם שיראו סמיכה לרבנות כשקולה לתואר אקדמי. לא זו אף זו, סמיכה לרבנות מוכרת כשקולה לתואר אקדמי לעניין שכר בתחומים מסוימים.

4. התובעים 1 ו-3 הינם בעלי סמיכה לרבנות השייכים למגזר החרדי שהשלימו תואר אקדמי במשפטים, בקמפוס החרדי של הקריה האקדמית אונו. נתבעת מספר 2 הינה קליניקה שפועלת בקריה האקדמית אונו ועוסקת בזכויות אדם.

הנתבע 1 הינו שר החינוך, הנתבע 2 הינו נציב שירות המדינה.

במהלך הדיונים ביקש המרכז הרפורמי לדת ומדינה להצטרף ולהביע עמדתו כידיד בית המשפט, וניתנה לו רשות להגיש את עמדתו.

טענות הצדדים

5. לטענת התובעים, ההחלטה לקבוע כתנאי סף השכלה של תואר אקדמי, מפלה לרעה את המגזר החרדי, שחלק נכבד ממנו נמנע מלימודים אקדמיים משיקולים אידיאולוגיים. בכל אופן, לטענתם אי קבלת סמיכה לרבנות כשקולה לתואר אקדמי, יש בה פגיעה והשפלה. תואר רב שקול בחשיבותו לפחות לתואר אקדמי ונדרשים כישורים אינטלקטואליים העולים על אלה הנדרשים לצורך השגת תואר אקדמי. תואר רב הינו רלוונטי לצורך התפקיד ובוודאי יש להעדיפו על פני תואר כללי, כאשר התובעים ציינו לימודים כלליים כמו תואר בלימודי סין וכיוצא בזה. עוד טענו, כי ההחלטה לקבוע כתנאי סף תואר אקדמי שינתה את המצב שהיה קודם לכן, בו הוכר תואר רב כשקול לתואר אקדמי וניתן היה להתקבל לתפקיד מפקח עם תואר רב בלבד. ההחלטה לשנות ולא להסתפק בתואר רב, נתקבלה בלי שהייתה לה תשתית עובדתית מספקת ולא נאספו נתונים נדרשים לקבלתה וכן לא נערך ונבחן משקלם של הנתונים השונים. בהעדר תשתית עובדתית ומשפטית מספקת, ההחלטה פגומה ובטלה. עוד טענו כי לא התקיימה היוועצות כנדרש ואף נפל פגם בהפעלת שיקול הדעת. בכל אופן, ההחלטה לוקה בחוסר מידתיות, בין היתר, בשל כך שלא נבחנו חלופות שפגיעתם פחותה. ההחלטה פוגעת במגזר החרדי כקבוצה. בהחלטה יש פגיעה בחופש העיסוק ובשוויון.

6. לטענת הנתבעים נתונה להם הפררוגטיבה לקבוע את תנאי הסף במכרז. בית הדין אינו מחליף את שיקול הדעת של הרשות המוסמכת – הנתבעים – בשיקול דעתו. בית הדין יתערב בהחלטה רק בנסיבות חריגות ומיוחדות – כאשר יש עילת התערבות על פי המשפט המנהלי. במקרה זה לא נפל פגם המצדיק התערבות בית הדין. באשר לטענות לפיהן לא היו נתונים מספיקים בפני הרשות המוסמכת הרי שאין לטענה בסיס עובדתי. ענין זה נשקל ונבחן על ידי הגורמים המוסמכים. בכל אופן אין חובת היוועצות סטטוטורית ומנכ"ל משרד החינוך שקיבל את ההחלטה, מוסמך היה לקבלה על יסוד החומר שהיה בפניו וכך עשה. דווקא בשל המיוחדות של המגזר החרדי, הסתפקו בתנאי סף של תואר ראשון חלף תואר שני, שנקבע למפקחים בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי. כך נעשה בשים לב למיוחדותו וצרכיו השל המגזר החרדי.

לגופו של ענין קביעת תואר אקדמי כתנאי סף הינה חלק מהמגמה לאקדמיזציה בשירות הציבורי. לא זו אף זו ההחלטה מצויה בתוך מתחם הסבירות. ההחלטה הינה מידתית ומתבקשת מדרישות תפקיד הפיקוח ומתכלית החקיקה הקובעת את הפיקוח על החינוך. לימודי התואר הראשון כוללים עידוד לחשיבה ביקורתית וחשיפה למגוון של גישות ודעות שונות וכן פיתוח כתיבה ומחקר ברמה גבוהה. מה שאין כן במבחני סמיכה לרבנות שאינם דורשים דווקא יכולות כתיבה או הבעת ביקורת. מדובר בכלים שרלוונטיים לתפקיד המפקח כמי שבוחן את איכויות הלמידה בבית הספר. ההחלטה אינה פוגעת בשוויון והלכה למעשה נגשו למכרזים שפורסמו מועמדים רבים מאוד שעונים על תנאי הסף. העניין האחרון מצביע על כי יש רבים במגזר החרדי העונים על תנאי הסף וכי אין הפלייה קבוצתית של המגזר החרדי.

ההליך

7.בפנינו העידו התובע מס' 1 ומנגד מנכ"ל משרד החינוך (כתוארו אז) ד"ר שמשון שושני ומנהל אגף א' שאחראי על החינוך המוכר שאינו רשמי, מר יהודה פינסקי. לאחר הדיון הגישו הצדדים סיכומים.

פסק דין

8.אקדים ואומר כי העניין שבפנינו אינו שאלת חשיבותו וערכו של תואר רב לעומת תואר אקדמי. אף אין מקום לבחון מהי היכולת האינטלקטואלית הנדרשת לצורך השגת כל אחד מהתארים. אומנם חלק מהצדדים כיוונו טענותיהם לעניין זה, אך עניין זה אינו עיקר ולא בו נעסוק. תואר רב נכבד ויקר בעינינו ומי שנושא בו בוודאי נדרש ליכולת אינטלקטואלית מצוינת. אין גם חולק כי לתפקיד הרב תרומה משמעותית ומרכזית לשימורו וייחודו של העם היהודי, אך כאמור אין אנו עוסקים בחשיבות תפקידו של הרב.

9.העניין שבפנינו הינו אך ההחלטה המנהלית, שקבעה כתנאי סף למכרז תואר ראשון ושנקבע בה כי לא די בסמיכה לרבנות לעניין זה. מדובר בהחלטה מנהלית של רשות מנהלית מוסמכת – הנתבעים 1 ו- 2. החלטתם תיבחן, באופן בו נבחנת החלטה מנהלית, כאשר אין זה תפקידו של בית הדין להחליף את שיקול הדעת של הרשות המוסמכת, לה הוקנתה הסמכות על פי הדין. התערבות בית הדין בהחלטה המנהלית - בתנאי הסף שנקבעו למכרז - תהא רק במקרים ברורים וקיצוניים במיוחד.

10.נקודת המוצא לדיוננו נאמרה בין היתר בע"ב (י-ם) 2637/04 שגב אריאלה – נציבות שירות המדינה (ניתן ביום 14.2.05): "קביעת תנאי הסף במכרז הינה פררוגטיבה הנתונה לנתבעת והיא פונקציה של הגדרת התפקיד ותיאורו". אכן המדינה פועלת לאקדמיזציה של השירות הציבורי והצבת תנאי סף של תואר אקדמי הינה פררוגטיבה הנתונה לה. ענין זה נקבע בין היתר בע"ע (ארצי) 382/08 ד"ר נוגה בן מנחם – מדינת ישראל וכן עס"ק (ארצי) 26/07 מדינת ישראל נ' הסתדרות ההנדסאים וראו גם ס"ק (ארצי) 1020/04 הסתדרות חדשה – ארגון הכבאים המקצועיים בישראל ובג"צ 6977/98 השכלה ותואר בע"מ נגד שר החינוך התרבות והספורט.

תשתית ראייתית וחובת ההיוועצות

11.באשר לטענה של התובעים לפיה מחויב היה מנכ"ל משרד החינוך להקים ועדה ולהיוועץ בה, כפי שסברה המנכ"לית שקדמה לו גב' שלומית עמיחי, הרי שטענה זו אין אנו מקבלים. ד"ר שושני היה זה ששימש בתפקיד מנכ"ל משרד החינוך בעת שנתקבלה ההחלטה והוא היה מוסמך לקבל את ההחלטה, יחד עם נציב שירות המדינה. ואכן ביום 24.6.09, נפגש מר שושני, עם נציב שירות המדינה ובאותה פגישה הוחלט כי יש צורך בתואר אקדמי וכי השכלה תורנית מתאימה, תיתן יתרון לבעליה לתפקיד מפקח בחינוך המוכר שאינו רשמי, אך אין להסתפק בה חלף תואר אקדמי. ד"ר שושני בעדותו הדגיש כי היתה זו עמדתו המקצועית – לפיה מפקח בחינוך חייב להיות בעל תואר אקדמי – ואין מדובר לטעמו בעניין אידיאולוגי (פרוט' עמ' 7 ש' 22, עמ' 8 ש' 7). נדגיש כי לא קיימת במקרה זה חובת היוועצות על פי דין. מדובר בהחלטה שנדונה במשך תקופה ארוכה ובפורומים שונים. כבר בשנת 2004 הוגשו המלצות ועדות היגוי לתפקיד מפקח ואז הומלץ לדרוש תואר אקדמי A.M והשכלה פדגוגית (כמפורט בסעיף 13 לסיכומי הנתבעת). שלושה מנכ"לים של משרד החינוך נדרשו לסוגיה עד שנת 2008, כאשר בתקופת הביניים הסתפקו בתואר רב, כחלופה הולמת. כשנכנס ד"ר שושני לתפקידו היה בפניו, כעולה מהתצהיר ומהעדויות, חומר רב שנאסף בסוגיה. אותה שעה נדרש משרד החינוך למנות מפקחים לחינוך החרדי בהיקף כאמור, שעלה עשרת מונים, על מספר המפקחים שהיו קודם לכן בחינוך המוכר שאינו רשמי. ד"ר שושני צריך היה אפוא לקבל החלטה אותה שעה. החלטתו זו היתה על יסוד החומר שנאסף בפניו. ביום 24.6.09 הגיע הוא לסיכום על ההחלטה עם נציב שירות המדינה. בהתחשב בעובדה שבמגזר החרדי חלק מהציבור נמנע מלימודים אקדמיים הוחלט להסתפק בתואר ראשון בלבד, כאשר המועמד יידרש להשלים לימודים לתואר שני. כן נקבע באותה החלטה כי לימודים תורניים – סמיכה לרבנות – יהוו יתרון, אף שלא נקבע זאת כתנאי סף.

החלטה זו של המנכ"ל ונציב שירות המדינה נתקבלה כאמור כאשר היה בפניהם חומר רב אודות הסוגיה. חלק מהדיונים התקיימו קודם למינויו של ד"ר שושני לתפקיד המנכ"ל. אין חובה כי מקבלי ההחלטות יהיו נוכחים בכל הדיונים שהתקיימו בעניין זה. מטבע הדברים כיוון שהדיונים כאמור, ארכו זמן רב, התחלפו בעלי התפקידים. בכל אופן פרוטוקולי הדיונים היו לנגד עיני מקבלי ההחלטות ובפרט לנגד עיני המנכ"ל ד"ר שושני. העובדה שהחומר היה בפניו והוא שיווה אותו לנגד עיניו די בה. אכן ניתן היה אותה שעה למנות ועדה, אך רשאי היה המנכ"ל לקבל ההחלטה אף בלא ועדה. אילו מונתה ועדה קודם להחלטה, לא יכול היה המנכ"ל להתעלם מקיומה. אך הואיל ולא הוקמה ועדה והמנכ"ל ד"ר שושני סבר שיש לו תשתית ראייתית רחבה ומספקת, יכול היה לקבל אפוא את ההחלטה, שצריך היה לקבלה אותה שעה.

סבירות הדרישה להשכלה אקדמית כתנאי סף לתפקיד מפקח

12.מקובלת עלינו עמדת הנתבעים לפיה ההחלטה לדרוש תואר ראשון כתנאי סף אינה חורגת ממתחם הסבירות ולכן אינה מצדיקה התערבות בית הדין. את הסבירות - המידתיות יש ללמוד מהתכלית שלשמה נקבע תפקיד המפקח בדין. חוק פיקוח על בתי ספר תשכ"ט – 1969 מגדיר את סמכות הפיקוח של משרד החינוך על מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי. מקורות נוספים קבועים בכללי פיקוח על בתי ספר (מתן רישיונות) תשל"א – 1971, תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים) תשי"ג – 1953, תקנות פיקוח על בתי ספר (אישור להעסקת עובד חינוך) תש"ל – 1970. בתקנה 3(א) לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים) תשי"ג – 1953 נקבע כי לא יוכרז מוסד מוכר אלא אם הוא מקיים את תוכנית היסוד והשכלת המנהל והמורים הינה לפי הנהוג במוסדות חינוך רשמים. תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח) תשי"ז – 1956 מסדירות את סמכויות המפקח. תקנה 15 לאותן תקנות מפרטת את תפקידיו וסמכויותיו של המפקח. תפקידים אלה כוללים בין היתר: ייצוג המשרד כלפי המנכ"ל וקישור בין המוסד, בין המשרד ובין רשות החינוך המקומית, אישור של מדיניות החינוך ושל הוראות המשרד במוסד וכן וידוא ביצוע שלהם, לרבות הוראות המשרד ומדיניותו החינוכית לעניין התאמתם של מורים ועובדי שירות לדרישות המשרד ולתקן המקובל באותו תחום, קיום הערכה ובקרה על המוסד ומתן משוב בתחומים המפורטים, הדרכה והכוונה של מנהל המוסד בתכנון משאבים, איגומם והקצאתם לשם השגתם של יעדים חינוכיים וארגוניים, סיוע בתהליכי הפיתוח של מנהל אוטונומי במוסד ועוד.

13.תפקידו של המפקח כאמור הינו אפוא מרכזי בהיבט הפדגוגי – כאמצעי להבטחת מדיניות משרד החינוך וכמתווה דרך להנחלת תוכנית היסוד. למפקח תפקיד אף בהיבט המנהלי להכוונת המורים והמנהלים.

השאלה אפוא היא אם תואר ראשון עשוי לקדם תכלית זו והאם לא ניתן להסתפק בתואר רב, כתחליף לתואר אקדמי. לטעמם של הנתבעים תואר ראשון יקדם בצורה נכונה יותר את התכלית שלשמה נקבע תפקיד המפקח. זאת לדידם בשל הכלים שנקנים במהלך לימודי התואר הראשון (ביניהם החשיבה הביקורתית, יכולות המחקר והכתיבה ברמה גבוהה ועוד), ואינם בהכרח באים לידי ביטוי בלימודים לקבלת סמיכה, ואשר יסייעו למפקח בתפקיד הפיקוח. מתוך התחשבות במיוחדותו של המגזר החרדי (שכאמור חלקים ממנו מתנגדים ללימודים אקדמיים) הסתפקו הנתבעים בתואר ראשון, חלף תואר שני וכך לטעמם נוצר איזון ראוי בין האינטרסים השונים וההחלטה הינה מידתית. לדידנו עמדה זו אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן שמצדיק התערבות בה. יש לזכור כי בית הדין אינו מחליף את שיקול הדעת של הרשות המוסמכת אלא מתערב בה רק כאשר נופל בה פגם מהותי או כאשר היא חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות ולא זה המקרה .

לימודי הליבה בחינוך החרדי

14.נקבע כי תוכנית הליבה היא תנאי, לצורך מתן רישיון, למוסד חינוך וכן לצורך הכרזתו כמוסד מוכר, מה שמזכה אותו בתקצוב מתאים. משרד החינוך מחויב לפקח על קיומם של תוכניות הליבה במוסדות מוכרים שאינם רשמים. הנתבעים סברו כי מי שלו תואר אקדמי יש סיכוי רב יותר, שיכיר וייחשף לתוכנית הליבה ויוכל לפקח על הנחלתה של זו. זו היתה למעשה אחת המטרות שבשלהן הוגדל מספר המפקחים בחינוך המוכר שאינו רשמי. כדי להגשים את התכלית האמורה סברו הנתבעים שיש מקום לדרוש (לכל הפחות) תואר ראשון. לא נוכל לשלול טענה זו ולא ניתן לומר כי טענה זו חורגת ממתחם הסבירות. מתחם הסבירות כידוע נקבע לאור השיקולים הרלבנטיים והמשקל הנכון שניתן להם ביחסים הפנימים ביניהם. בהתחשב באלה אין לומר כי ההחלטה חורגת ממתחם הסבירות.

שוויון

14.תנאי הסף שנקבעו לתפקיד מפקח בחינוך הממלכתי והממלכתי דתי הינם תואר שני. אף למשרת ניהול בית ספר יסודי נדרש לפי הנחיות משרד החינוך תואר אקדמי. דרישה זו של תואר שני לתפקיד מפקח הופחתה ביחס לחינוך החרדי, בהתחשב בין היתר במיוחדות המגזר (שכאמור חלקים נכבדים ממנו הדירו רגלם מהאקדמיה בשל התנגדות אידיאולוגית). נדמה שיש בכך התאמה שנצרכת למגזר החרדי וטוב שנעשתה התאמה זו. נציין כי למכרזים שפורסמו נגשו כ- 700 מועמדים בנוגע ל- 30 משרות שהוצעו. מדובר במספר מועמדים רב ביותר העונים לכאורה על תנאי הסף. קשה לקבל אפוא את הטענה של התובעים לפיה הוצבו תנאי סף שאינם מתאימים לציבור החרדי. כן קשה לקבל את הטענה לפיה תנאי הסף מדירים את רגלי הציבור החרדי מהמכרז. ריבוי המועמדים, שמרביתם כך הבנו שייכים למגזר החרדי והדתי, מלמד על כי ישנה קבוצה גדולה שיכולה להתאים לתפקיד וכי תנאי הסף אינם מפלים. נעיר כי כיום ישנן אפשרויות רבות שנפתחו והותאמו עבור הציבור החרדי כדי שזה יוכל לרכוש השכלה אקדמית במתכון שמקובל עליו ושתאפשר לו השתלבות בשוק העבודה.

15. תנאי הסף במכרז שדרש תואר ראשון, אינו פוגע לדידנו בחופש העיסוק או בשיוויון במובן הפורמלי או במובן המהותי, הואיל וישנה שונות רלבנטית, כיוון שלטעמם של הנתבעים תואר ראשון עשוי לענות על התכלית, שלשמה מתמנה מפקח כאמור. מי שאין לו תואר ראשון, אף אם יש לו תואר רב, לא יוכל למלא את התפקיד שנקבע בדין למפקח כמו מי שיש לו תואר מעין זה. כך סברו הנתבעים ואין בכך פגם בשיוויון, המצדיק התערבות בית הדין.

16.באשר לשקילותו של תואר רב לתואר ראשון, לעניין שכר, הרי שכך נעשה בהתאם להוראה בתקש"יר 24.248 (ד), עת מדובר במשרה שלפי אישורי הנציבות והרבנות הראשית, יש צורך בתואר רב לשם מילוי המשרה, הכל כמפורט שם. מדובר אפוא בעניין מסוים והוא מתייחס בעיקר למציאות שהיתה בעבר. אין הנדון דומה לראיה ואין בכך שלאותן משרות, רואים את תואר הרב כשקול לתואר ראשון, כדי ללמדנו שתואר רב יכול להיות שקול לתואר ראשון כנדרש כתנאי סף לתפקיד המפקח.

טענה נוספת של הנתבעים הינה שנשים אינן יכולות לקבל תואר רב וממילא הצבת תואר כזה כאפשרות חילופית לתואר אקדמי (כשנשים אינן יכולות לקבלו) היא לכשעצמה פוגעת בשיוויון אף לטענה זו לא מצאנו תשובה מספקת בטענות התובעים.

סוף דבר

17.התביעה להתערב בהחלטות הנתבעים ולקבוע כי יש לשנות את תנאי הסף שנקבעו על ידי הנתבעים - נדחית. בשים לב לאופי התובענה והשאלות העקרוניות שהועלו אין צו להוצאות.

בשולי העניין נעיר כי טוב יעשו העוסקים במלאכה, אם ינסו להגיע לפתרון מוסכם, כזה שיוסכם גם על רוב הציבור החרדי, חלף כפיית הפתרון, שנראה להם נכון. רק בדרך זו יגבירו את השלום האחדות והרעות שכה נדרשים בין כל חלקי העם. יתכן שהקמת ועדה שבה תהיה נציגות רחבה, אף למגזר החרדי, תביא לתוצאה האמורה. ענין זה ראוי למחשבה ובחינה מתאימה. ולכן אנו מורים להעביר עותק מהחלטה זו אף לשר החינוך וכן למנכ"ל משרד החינוך.

זכות ערעור לבית הדין הארצי לעבודה בירושלים תוך 30 יום.

ניתן היום, ט' אלול תשע"ד, (04 ספטמבר 2014), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.

תוקן ביום, ט' אלול תשע"ד, (04 ספטמבר 2014), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.