עת"מ 27088-07-13 אגודת הגליל-האגודה הערבית הארצית למחקר ושירותי בריאות ואח' נ' עיריית קרית אתא

עתירה המכוונת נגד החלטת המשיבה לגבות ממי שאינם תושביה דמי כניסה לפארק הממוקם בצפון קריית אתא ("הפארק").

רקע

בשנת 2008 השלימה המשיבה את הקמתו של הפארק המשתרע על שטח של כשבעים דונמים ובו מתחם של מתקני ספורט שונים - מגרשי כדורגל, כדורעף וטניס, מתחם לגלגיליות, מתקני משחק אתגרים, מתקני כושר וסיבולת ושולחנות טניס שולחן ("הספורטק"). בנוסף, בסמיכות למתקני הספורט ממוקם אמפיתיאטרון כשבשאר שטחו של הפארק יש מדשאות, שיחים, עצים ושבילים ומסלולים להולכי רגל (נספח א' לתשובת המשיבה). הפארק הוקם בעזרת מענק בסך כ- 9 מליון ₪ שקיבלה העירייה בשנת 2005 ממפעל הפיס, ויתרת עלויות הקמתו, כמו גם עלויות תפעולו ואחזקתו השוטפות, באו מקופת המשיבה. עם הפעלת הפארק הייתה הכניסה אליו חופשית, אך לפי הטענה בעקבות גידול משמעותי במספר המבקרים חלה עלייה ניכרת בהוצאות תחזוקת הפארק והפעלתו, ובאפריל 2012 החלה המשיבה לגבות דמי כניסה לפארק ממי שאינם תושבי העיר, בסך 20 ₪ לילד ו-30 ₪ למבוגר ("דמי הכניסה").

ביום 20.4.12 פנו העותרים אל המשיבה ודרשו לחדול מגביית דמי הכניסה, בטענה כי הגבייה יוצרת אפליה, פוגעת במגזר הערבי ומנוגדת לסעיף 249(8) לפקודת העיריות ("הפקודה") האוסר על גביית תשלומים דוגמת דמי הכניסה (נספח 7 לכתב העתירה). המשיבה השיבה כי הפארק איננו גן ציבורי שגביית דמי כניסה אסורה בו, וכן כי קיימים בתחום המשיבה גנים ופארקים שהכניסה אליהם היא ללא תשלום. המשיבה ציינה גם שסכום דמי הכניסה סמלי וגבייתו נועדה לתחזוקת הפארק ומתקניו (נספח 9 לכתב העתירה).

יצוין עוד כי ביום 7.8.12 הגישו העותרים עתירה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ (בג"ץ 5955/12 אגודת הגליל – האגודה הערבית נ' עיריית קרית אתא (30.5.13)), אולם זו נמחקה בשל אפשרות להתקיימותו של סעד חלופי, ובעקבות כך הגישו העותרים את העתירה הנוכחית.

תמצית טענות הצדדים

עיקר המחלוקת בין הצדדים נסבה על השאלה אם הפארק הוא אחד מאותם "גנים וגינות ומקומות מרגוע או נופש אחרים לשימוש הציבור" (ואשר על דרך ההכללה אתייחס אליהם כאל "גן ציבורי") אשר סעיף 249 (8) לפקודה מגביל את סמכותה של עירייה לגבות דמי כניסה אליהם.

לטענת העותרים, הפארק הוא גן ציבורי המיועד למטרות ספורט עממי. לטענתם, אם סיווג הפארק נקבע על פי האטרקציות והמתקנים הקיימים בו, אזי כשמשווים את המתקנים שבפארק והשימושים האפשריים בו לאלו שבפארק שנדון בבג"צ 8676/00 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' עיריית רעננה (19.10.04) ("עניין פארק רעננה") ולאלו שבפארקים ביישובים אחרים, המסקנה המתבקשת היא שבענייננו הפארק הוא גן ציבורי. אינדיקציה נוספת לסיווג הפארק כגן ציבורי מצאו העותרים במקור הכספים למימון הקמתו ותחזוקתו. הם טוענים כי 54% מעלות הקמת הפארק מומנה מכספי כלל הציבור באמצעות מענק שהתקבל ממפעל הפיס (נספח 2 ו-12 לכתב העתירה), ומכיוון שכך – הפארק הוא גן ציבורי והמשיבה אינה מוסמכת לגבות דמי כניסה. העותרים טוענים עוד כי פרשנות זו של סעיף 249(8) לפקודה, שלפיה הפארק הוא גן ציבורי, מתיישבת גם עם תכלית חקיקתו של הסעיף שהיא להפקיע מהרשויות המקומיות את הסמכות להחליט על גביית דמי כניסה לגנים צבוריים. תמיכה בטענותיהם מוצאים העותרים גם בהמלצות הוועדה הבין-משרדית שמונתה על ידי היועץ המשפטי לממשלה לקבוע אמות מידה לגביית דמי כניסה לפארקים ציבוריים ("הוועדה הבין-משרדית") ובפרוטוקולים של ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת שדנה בנוסחן של תקנות העיריות (גביית דמי כניסה לפארקים ציבוריים), התשס"ז–2007 ("תקנות דמי הכניסה"). לטענתם, האמור בהם משמש כמקור פרשני לכוונתו הברורה של המחוקק לאסור את גביית דמי הכניסה לגנים ציבוריים, זולת במקרים חריגים שבהם יינתן היתר לכך. בנוסף טענו העותרים כי החלטת המשיבה שלפיה הפארק אינו גן ציבורי פוגעת בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי. כמו כן נטען כי ההחלטה אינה מידתית, אינה סבירה, פוגעת בעקרון השוויון, וכל מטרתה להדיר משטח הפארק את המבקרים הערבים תושבי היישובים הסמוכים למשיבה ובכללם העותרים, ומשכך יש לבטלה.

מנגד, המשיבה סבורה שיש לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי רב בהגשתה, ואף לגופו של עניין. לטענתה, הפארק הוא מתחם המיועד לפעילות ספורטיבית ואינו נכלל בגדרם של המקומות שסעיף 249(8) לפקודה אוסר גביית דמי כניסה אליהם. המשיבה טוענת כי לשון הסעיף מלמדת על כוונת המחוקק שלא להחיל את איסור גביית דמי הכניסה על מתחמים שאינם מיועדים ל"נופש" ול"מרגוע", ואשר כוללים בעיקר מתקני ספורט שעלות תחזוקתם גבוהה יותר. בנוסף נטען כי השיקולים שביסוד ההחלטה לגבות דמי כניסה ממבקרים שאינם תושבי העיר היו ענייניים וקשורים במימון עלויות התחזוקה, ובשימוש ראוי במתקני הספורט אשר נמנע מהמבקרים כתוצאה מצפיפות במתחם הפארק. המשיבה דחתה את טענות העותרים שלפיהן גביית דמי הכניסה מנוגדת לעקרון השוויון ומהווה אפליה פסולה של המגזר הערבי, וציינה כי דמי הכניסה נגבים מכלל המבקרים שאינם תושביה ללא הבדלי גזע, דת ומין. לטענתה, ההבחנה בין תושביה לבין מבקרים שאינם כאלה היא הבחנה מוצדקת נוכח עלויות מימון הפארק ותחזוקתו, הממומנות ברובן מכספי המסים של תושבי העיר. בהקשר זה הוסיפה המשיבה וטענה כי הן בקריית אתא והן באזורים הסמוכים למקום מגוריהם של העותרים קיימים גנים ציבוריים רבים שבהם אין גובים דמי כניסה. עוד נטען כי החלטת המשיבה אינה חורגת ממתחם הסבירות ואין עילה להתערב בה.

דיון

לאחר ששקלתי את טענות הצדדים הגעתי למסקנה שבעיקרו של דבר יש לקבל את העתירה, ובכפוף לסייג שיוסבר, על המשיבה לחדול מגביית דמי הכניסה לפארק ממי שאינם תושביה.

הוראות סעיף 249 לפקודה הן מקור הסמכות לפעולות עירייה בתחומה, והרלוונטית לענייננו היא הוראת סעיף 249(8) הקובעת כי העירייה מוסמכת

"לספק, להתקין, להתוות, לתכנן, לשפר, לקיים, להסדיר גנים וגינות ומקומות מרגוע או נופש אחרים לשימוש הציבור, ולפקח עליהם, ולהשתתף בהוצאות קיומם של מקומות כאמור שהתקינם אדם לשימוש הציבור, ובלבד שלא ייגבו דמי כניסה לאותם מקומות, בחוק עזר או בכל דרך אחרת, לרבות באמצעות הטלת אגרה, מס, היטל או תשלום כלשהו (בפסקה זו – דמי כניסה), ואולם רשאי השר להתיר לעיריה לגבות דמי כניסה למקומות כאמור במקרים חריגים, ולפי כללים שקבע באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת" (ההדגשה הוספה, א"ק).

ההוראה המגבילה את כוחה של עירייה לגבות דמי כניסה הוספה בשנת 2007 (תיקון 109 לפקודה) בעקבות פסק הדין בעניין פארק רעננה, שבו התיר בית המשפט גביית תשלום עבור הכניסה לפארק ממבקרים שאינם תושבי העיר, וקבע כי לפי סעיף 249(8) לפקודה (בנוסחו לפני התיקון) רשות מקומית רשאית לעשות כן מכוח סמכותה להסדיר גנים וגינות, וכי באין כל מקור נורמטיבי האוסר על רשות מקומית לגבות את דמי הכניסה לגנים בתחומה, אין מניעה חוקית שהיא תעשה כן. בית המשפט גם קבע שהחלטת עיריית רעננה אינה בלתי סבירה במידה המצדיקה התערבות בה, בין השאר נוכח העובדה שהיא תואמת את מסקנותיה של הוועדה הבין-משרדית לגבי קביעת העקרונות המנחים למתן היתר לרשויות המקומיות לגבות דמי כניסה.

אם כן, הכלל הקבוע בסעיף 249(8) הוא איסור גביית דמי כניסה ל"גנים וגינות ומקומות מרגוע או נופש אחרים לשימוש הציבור" אלא אם התיר זאת שר הפנים. משאין חולק שהמשיבה לא ביקשה, וממילא גם לא קיבלה, אישור משר הפנים לגבות אותם, נותרת השאלה אם, כטענת המשיבה, הפארק יוצא מגדר תחולת סעיף 249(8) משום שאינו ממין המקומות שאליו מתייחס הסעיף, ולדעתי התשובה היא שלילית.

כאמור, טענת המשיבה היא שמתקני הספורט שבמתחם הספורטק, התופסים חלק ניכר משטחו כולל של הפארק, מוציאים את הפארק מתחולת ההגדרה שבסעיף 249(8) לפקודה, שכן הוא אינו אחד מן ה"גנים וגינות ומקומות מרגוע או נופש אחרים לשימוש הציבור" שאליהם מתייחסת הוראת הסעיף. לשיטת המשיבה, המשמעות הלשונית של המונחים "גנים", "גינות", "מרגוע" ו"נופש" אינה תואמת את ייעודו של הפארק, שעל פי המתקנים שבו ייעודו העיקרי הוא פעילות ספורטיבית מסוגים שונים, ואילו שטחי מדשאות, המאפיינים בדרך כלל גנים ציבוריים, מהווים חלק קטן מאוד של שטח הפארק. טענות אלה לא אוכל לקבל.

כידוע "נקודת המוצא לקביעת "המשמעות הנכונה" של דיבור בחוק היא הלשון שנקט המחוקק. אלא שהלשון היא אך ורק נקודת המוצא של הפרשן. על הפרשן לתת ללשון החוק את המשמעות המגשימה את תכליתו. על תכלית זו למד הפרשן ממקורות נוספים על לשון החוק" (דנ"א 690/94 בנק הפועלים בע"מ נ' שמעון כהן, פ"ד מט (3) 245 (1995)) וכפי שאסביר להלן, טענת המשיבה אינה עולה בקנה אחד עם פרשנות לשונית של סעיף 249(8) לפקודה ואף, ובעיקר, לא עם פרשנות המבוססת על תכלית חקיקתו. בהיבט הלשוני, המחוקק השתמש במלים "מקומות מרגוע או נופש אחרים", ומאלה אפשר לדעתי להסיק כוונה שלא ליצור רשימה סגורה של מאפיינים או ייעודים של גנים ציבוריים שהאיסור לגבות דמי כניסה יחול רק לגביהם. לדעתי הכוונה הנלמדת מן המילים היא שמדובר במקומות המשמשים את הציבור למגוון עיסוקי פנאי, ובכללם גם פעילות ספורט, בין אם בדרך של שימוש במתקני ספורט ובין בדרך אחרת. יש לזכור שתיקון 109 לפקודה, בעקבות פסק הדין בעניין פארק רעננה, לא שינה את מילות סעיף 249(8) בנוגע לגנים ציבוריים, כי אם רק הוסיף את האיסור (המסויג) לגבות דמי כניסה אליהם. מעיון בפסק הדין בעניין פארק רעננה ניתן ללמוד שהעובדה שהפארק שעמד לדיון שם בא בגדר מילותיו של סעיף 249(8) לא הייתה שנויה במחלוקת, וגם אם אין וודאות בכך, ניתן להניח שעל פי נוסחו הנוכחי של הסעיף (לאחר שתוקן) הייתה עיריית רעננה מתקשה להגן על החלטתה לגבות דמי כניסה. המשיבה טענה אמנם כי הפארק בענייננו נבדל מפארק רעננה והשוני הוא מהותי ומשמעותי, הן בשטח הכולל של הפארק והן בגודלו של השטח המיועד למתקני ספורט ביחס לשטחו הכולל של הפארק. לא שוכנעתי שהבחנה זו מספיקה כדי להוציא את הפארק מגדר תחולת סעיף 249(8), וכפי שציינתי, הכוונה המשתקפת מלשון הסעיף היא למקום שנועד לפעילות של כלל הציבור בעיסוקי פנאי לסוגיהם השונים.

בהיבט של תכלית החקיקה ניתן למצוא תמיכה לדברים בהשתלשלות העניינים לאחר פסק הדין בעניין פארק רעננה. מעיון בדברי הכנסת עולה שדעת רבים לא הייתה נוחה מפסיקתו של בית המשפט, ולכן הוגשה בשנת 2006 הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (איסור גביית דמי כניסה לגנים ציבוריים) תשס"ו–2006, שבדברי ההסבר לה פורט מגוון של פעולות שניתן ליהנות מהן בגנים ציבוריים שלגביהם יחול איסור גביית דמי כניסה, בזו הלשון: "... פעילויות בסיסיות ..., שאינן בגדר אטרקציה תפעוליות כזו או אחרת - פקניק על מדשאות בגנים ציבורים, משחק כדור עם ילד, טיול בשבילי אופניים ועוד ...". בסופו של דבר הצעת חוק זו לא הבשילה לכדי חקיקה, ובשנת 2007 הוגשה הצעת חוק נוספת בנושא זה (הצעת החוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 109) (איסור גביית דמי כניסה לגנים ציבורים), התשס"ז–2007). בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר:

"הצעת החוק... נועדה להסדיר את הגישה לגנים ציבוריים שבתחומי הרשות הציבורית לתועלת ולהנאת כלל הציבור ולאסור גביית דמי כניסה אליהם או סוג תשלומים אחרים עבור השימוש בהם. כך יוכלו תושבי הרשות המקומית וכן אלה המבקרים בה להנות מהגנים באופן חופשי וללא קשר ליכולת כלכלית לעשות כן".

עיון בפרוטוקולים של דיוני הכנסת בעניין זה מעלה כי בתחילה ביקשו יוזמי התיקון לקבוע קריטריונים שבהתקיימם לא תוגבל סמכותה של הרשות המקומית לגבות דמי כניסה לגנים ציבוריים, ואף הוצע להתקין את תקנות דמי הכניסה (פרוטוקול מס' 83 מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת מיום 26.12.06 עמ' 10 ו-13; פרוטוקול מס' 103 מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת מיום 24.1.07 עמ' 3 ו-11). אלא שבהמשך התקבלה ההשקפה שיש למנוע מהרשויות את הסמכות לגבות דמי כניסה, ועל רקע זה לא אושרו תקנות דמי הכניסה והוחלט כי שר הפנים הוא הגורם היחיד המוסמך לאשר את גבייתם לכל גן ציבורי ברשות המקומית.

המסקנה המתבקשת היא כי המחוקק ביקש למנוע מן הרשויות המקומיות את הסמכות להחליט איזה מן הגנים הציבוריים שבתחומיהן יהיו כאלה שאיסור הגבייה לא יחול עליהם, ועל מנת להשיג תכלית זו יש לפרש את המונח 'גן ציבורי' באופן רחב כך שבענייננו הוא יכלול גם את הפארק. בעניין זה גם מקובלת עליי טענת העותרים שאם תינתן לרשות מקומית סמכות להחליט בעניין, יהיה בכך כדי לרוקן מתוכן את סעיף 249(8) לפקודה ותסוכל המטרה שלשמה תוקן.

סיכום ביניים הוא אפוא שהוראת סעיף 249(8) חלה על הפארק, ולכן, בהעדר היתר משר הפנים, גביית דמי הכניסה על ידי המשיבה אינה חוקית ועל המשיבה לחדול ממנה. נוכח תוצאה זו מתייתר הצורך לדון בטענות העותרים בשאלת אי סבירותה של ההחלטה לגבות את דמי הכניסה. בצד זאת אני רואה לנכון לציין, שנוכח העובדה הנטענת בדבר עלויות גבוהות של אחזקת הפארק ותפעולו השוטף אין מניעה שהמשיבה תפנה לשר הפנים בבקשה לקבל היתר לגביית דמי כניסה. בנוסף, אם מצויים בשטח הפארק אטרקציות או מתקנים מיוחדים, היא יכולה לשקול אפשרות של גביית תשלום עבור השימוש במתקנים אלה שהפעלתם כרוכה בהוצאות מיוחדות, שכן נראה שסעיף 249(8) לפקודה אינו מגביל את סמכותן של הרשויות לעשות כן (פרוטוקול מדברי הכנסת בקריאה שנייה וקריאה שלישית, חוברת יד, עמ' 6200; ודברי הסבר 2007).

העותרים טענו גם שהחלטת המשיבה גורמת להפליית תושבי היישובים הסמוכים השייכים למגזר הערבי, ואני מוצא לדחות את הטענה באופן מפורש. לא זו בלבד שהטענה הועלתה באופן סתמי וללא כל ביסוס עובדתי, אלא שמתשובת המשיבה התברר גם – והדבר לא הוכחש – שהמשיבה גובה את דמי הכניסה לפארק מכל מי שאינו תושב קריית אתא, ובכלל זה גם מאוכלוסייה יהודית המתגוררת ביישובים סמוכים. במצב דברים זה, כשקבוצת ההתייחסות בשאלת ההפליה היא כל מי שאינם תושבי קריית אתא, לא עלה בידי העותרים לבסס טענה של פגיעה בשוויון בינם לבין אחרים מאותה קבוצת התייחסות (עע"מ 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקה 7 (30.11.11)), וממילא אין לטענה על מה שתסמוך.

המשיבה ביקשה לדחות את העתירה מחמת שיהוי, אולם לדעתי אין לטענה בסיס מספיק ואני דוחה אותה. ראשית, מפני שכבר נפסק שבמקום שבו, כמו בענייננו, פעולת הרשות המנהלית מנוגדת לחוק, אין להחמיר עם העותר בעניין השיהוי (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (7.12.06)). שנית, נראה שגם לעצם העניין השיהוי אינו נקי מספק. בעע"מ 8412/07 חברת מלון ומלון סוויטות אפ.אס.אר. בירושלים בע"מ נ' שימי הורן (4.3.09) ציין בית המשפט את שלושת היסודות לבחינת טענת השיהוי כדלקמן:

"הראשון, האם ניתן להסיק מהתנהגותו של העותר כי לנוכח חלוף הזמן הוא החליט לוותר על זכותו לפנות לערכאות, הוא השיהוי הסובייקטיבי. השני, מהי המשמעות האופרטיבית של דחיית טענת השיהוי והאם כתוצאה מכך עלולים להיפגע אינטרסים של הרשות או של צדדים שלישיים, הוא היסוד האובייקטיבי. השלישי הינו חריג למקרים בהם מתקיימים שני היסודות הנ"ל, ובמסגרתו נבחנת השאלה האם במידה ותתקבל טענת השיהוי ובית המשפט יימנע מלדון בעתירה לגופה, עלולים להיפגע עקרונות היסוד של שלטון החוק. ... באשר לאיזון שאותו יש לערוך בין שלושת היסודות הנ"ל, נקבע כי:

"בבואו להכריע בשאלת השיהוי יפעיל אפוא בית-המשפט מערכת איזונים שעל-פיה יבחן בעיקר את היחס בין הפן האובייקטיבי של השיהוי, היינו מידת הפגיעה באינטרסים ראויים של היחיד או של הרבים, לבין מידת הפגיעה בחוק ובערכי שלטון החוק". (עע"מ 7142/01 בעמוד 679)"" (והאסמכתאות שם).

בענייננו, כבר ביום 23.3.11, בעת שהתבצעו עבודות לגידור הפארק ולהקמת מבנה לקופות, פנו העותרים למשיבה וביקשו לדעת אם בכוונתה לגבות דמי כניסה (נספח 4 לעתירה). בהעדר תשובה עניינית, פנו העותרים ביום 24.6.11 לשר הפנים אשר המליץ מצדו לפנות בעניין למבקר המדינה (נספח 5, נספח 6). מיד לאחר שנודע לעותרים על תחילת גביית התשלום, הם פנו ביום 20.4.12 פעם נוספת למשיבה בבקשה לחדול מגבייתו ואף הוסיפו ופנו בתלונה למבקר המדינה ולנציב תלונות הציבור (נספח 8), וביום 7.8.12 הגישו עתירה לבג"ץ. לפיכך, מן הפן הסובייקטיבי אין ספק כי העותרים לא ויתרו על זכותם לפנות לערכאות ולא השתהו בהגשת העתירה. מעבר לכך, גם היסוד האובייקטיבי אינו מתקיים בענייננו. אכן, העתירה הוגשה כחודש וחצי לאחר מתן ההחלטה בעניין מחיקת העתירה בבג"ץ, אולם בנסיבות הספציפיות של המקרה דנן אין מדובר בשיהוי ממושך, ויתרה מזאת – לא מצאתי כי נגרם נזק לאינטרסים של המשיבה שניתן היה למונעו אם העתירה הייתה מוגשת מוקדם יותר.

סוף דבר, העתירה מתקבלת ועל המשיבה לחדול מגביית דמי הכניסה לפארק ממי שאינם תושביה. יחד עם זאת, ועל מנת לאפשר למשיבה לשקול את המשך צעדיה, מעוכב ביצוע פסק דין זה עד יום 31.10.14.

המשיבה תשלם לעותרים שכר טרחת עורכי דין בסכום של 20,000 ₪.

ניתן היום, י"ט אלול תשע"ד, 14 ספטמבר 2014, בהעדר הצדדים.

חתימה