תא"מ 29907-12-12 צ.ג. ו-ח.ל. נגד מדינת ישראל המשרד לשירותי דת

השאלה העומדת ביסוד תביעות אלה היא האם זכאים בני משפחתם של אנשים שהלכו לבית עולמם ונקברו קבורה חילונית בתשלום, לפיצוי מאת המדינה נוכח מחדלה להסדיר את הקבורה האזרחית בישראל, בהתאם לחוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 (להלן – "חוק הזכות לקבורה אזרחית").

רקע

1. מר צ.ג., התובע בתא"מ 29907-02-12 (להלן – "התובע"), ואשתו נ.ג. ז"ל (להלן – "המנוחה"), הביעו עניין להיקבר קבורה אזרחית בבוא יום פקודה. לאחר שהבינו כי בעיר מגוריהם, רעננה, אין אפשרות לקבורה אזרחית, נרשמו כחברים בעמותת "מנוחה נכונה" כפר סבא. המנוחה נפטרה ביום 10.1.2011. התובע ביקש לתאם את קבורתה בבית העלמין האזרחי בכפר סבא. הוסבר לו כי בבית עלמין זה יכול להיקבר במימון הביטוח הלאומי רק מי שהיה רשום כתושב כפר סבא במרשם התושבים. התובע נדרש לשלם סך של 18,000 ₪ עבור קבורת המנוחה בבית העלמין.

    

2. ביום 18.9.2010 נפטר מר ה.ל. ז"ל (להלן – "המנוח"), בעלה של גב' ח.ל., התובעת בתא"מ 29187-05-12 (להלן – "התובעת"). על ערש דווי ביקש המנוח מן התובעת לדאוג לכך שייקבר קבורה אזרחית. התובעת בקשה לברר את אפשרויות הקבורה האזרחיות בקרבת מקום מגוריה – כפר הגמלאים בני דרור. בית העלמין הקרוב ביותר והיחידי בו מתאפשרת קבורה אזרחית במימון המדינה היה בית העלמין בכפר סבא. התובעת מלאה אחר משאלת הלב האחרונה של בעלה המנוח וקברה אותו קבורה אזרחית בבית העלמין בכפר סבא. היא נאלצה לשלם עבור זאת סך של 15,000 ₪. נציג עמותת "מנוחה נכונה" הסביר לה שעליה לשאת בתשלום משום שהיא ובעלה המנוח לא היו תושבי כפר סבא ביום הפטירה.

    

3. שתי התביעות הוגשו תחילה כתביעות קטנות. תביעת התובע הוגשה לבית משפט זה ואילו תביעת התובעת הוגשה לבית משפט השלום בפתח תקווה. התביעות הועברו לבתי משפט השלום, ובהמשך הורתה נשיאת בתי משפט השלום במחוז המרכז להעביר את הדיון בתביעת התובעת לבית משפט זה. התביעות נדונו בסדר דין מהיר.

    

    

   המחלוקת העובדתית בין הצדדים

4. הלכה למעשה לא נתעוררה מחלוקת עובדתית ממשית בין הצדדים להליך זה, והאמור למעלה אינו שנוי במחלוקת.

    

   בעניינים שבכל זאת נותרו שנויים במחלוקת אכריע להלן.

    

5. מעדות התובע עלה כי התובע הניח שההצטרפות לעמותת "מנוחה נכונה" תקנה לו ולאשתו את הזכות להיקבר קבורה אזרחית בבית העלמין בכפר סבא. התובע העיד כי ראה באתר האינטרנט של המשרד לשירותי דת כי באזורו שלושה בתי עלמין אזרחיים: בהרצליה, ביד חנה ובכפר סבא. על בית העלמין בהרצליה נכתב שהוא "עירוני", והתובע הניח שמשרת רק את תושבי העיר. קיבוץ יד חנה מרוחק 35 ק"מ ממקום מגוריו. לכן בחר את בית העלמין בכפר סבא, לאחר שראה באתר האינטרנט של עמותת "מנוח נכונה" כי יש לה רישיון קבורה מטעם המשרד לשירותי דת והסכם עם המוסד לביטוח לאומי. התובע הכיר על פי עדותו את חוק הקבורה האזרחית והניח שיוכל לממש את זכותו בבית עלמין זה בחינם.

    

   התובע לא פנה בזמן אמת למשרד הדתות על מנת לברר זכותו שלו ואת זכותה של אשתו להיקבר קבורה אזרחית בחינם בבית העלמין בכפר סבא.

    

   המנוחה נפטרה באישון לילה. הגם שהתובע והמנוחה התגוררו ברעננה הוציא התובע רישיון קבורה לבית העלמין בכפר סבא משום שסבר כי חברותו בעמותה תקנה לו את הזכות לקבור את המנוחה בחינם בבית העלמין שם. בבוקר נפגש התובע עם אנשי העמותה "מנוחה נכונה", והוסבר לו שהם רשאים לקבור את מי שאינו תושב כפר סבא רק בחלקה חריגה, בתשלום. אנשי העמותה אמרו לו כי המקום היחיד בו ניתן לקבור קבורה אזרחית ללא תשלום הוא בבאר שבע – שם מקבלים נפטרים מכל הארץ. התובע חתם על נוסח ההצהרה נ/1 מבלי להתייחס לפרטים, וזאת נוכח מצבו הנפשי הקשה מיד לאחר פטירת רעייתו.

    

   התובע לא הגיש תביעה נגד עמותת "מנוחה נכונה" בנוגע לתשלום שנדרש לשלם עבור קבורת המנוחה, משום שלהבנתו לא מסרו לו מידע לא נכון.

    

6. מעדות התובעת עלה כי המנוח אמר לה טרם מותו שאינו מעוניין בקבורה דתית. לפני הפטירה לא ערכו השניים בירורים בנוגע לקבורה אזרחית. ההחלטה לקבור את המנוח קבורה אזרחית בבית העלמין בכפר סבא התקבלה לאחר שילדי התובעת שאלו את נהג האמבולנס אם יש קבורה אזרחית בסביבה. כאשר הגיעה למקום אמרו לה אנשי העמותה כי הקבורה בתשלום. התובעת לא הייתה מגישה תביעה לולא התוודעה לסיפורו של התובע, באמצעות קריאת כתבה בעיתון.

    

7. מעדות מנהל אגף קבורה במשרד לשירותי דת, מר יצחק ישי, עלה כי בחודש ינואר 2013 היו בישראל 11 בתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית (בסוף שנה זו כבר היו 12), והמשרד לשירותי דת (להלן – "המשרד") פועל לאיתור מקומות נוספים לקבורה אזרחית ברחבי הארץ. לדברי מר ישי, לוּ פנו התובעים למשרד היה האחרון מסייע בידם למצוא בית עלמין אזרחי באזור המרכז בו ניתן היה לקבור את יקיריהם במימון המדינה – בית העלמין "המסילה" אשר בעמק חפר המצויד ברישיון קבורה אזרחי החל מיום 24.1.2007. עוד טען מר ישי בתצהיריו כי במועדים הרלוונטיים פורסמה באתר המשרד רשימת בתי העלמין לקבורה אזרחית ובצדם טלפון זמין כל שעות היממה.

    

   בחקירתו הנגדית של מר ישי התברר, בין היתר, כי אמנם יש בנמצא מפה המחלקת את המדינה לאזורים, אך היא לא פורסמה לציבור; במפה האמורה מחולקת הארץ לארבעה אזורים בלבד, וברור שהגורמים המתאימים לא נתנו דעתם בצורה מספקת לצרכי המעוניינים בקבורה אזרחית (עמ' 11 שורה 25); בשנת 2011 הקים המשרד צוות שיבחן את הנושא בשיתוף מינהל מקרקעי ישראל ויביא לכדי כך שבעתיד יוקמו בתי עלמין אזרחיים נוספים; לשר לשירותי דת לא ניתנו סמכויות שיאפשרו לו להקים בתי עלמין אזרחיים חלופיים ללא שיתוף הפעולה של גורמים נוספים; בית העלמין בעמק חפר מקבל נפטרים לקבורה אזרחית מכל הארץ (עמ' 12); האמור בפרסום המשרד לשירותי דת באינטרנט (ת/1), כי ישנם בישראל 27 בתי עלמין בהם חלקה לקבורה אזרחית, אינו מדויק: קיימות 24 (ולא 27) חלקות, אבל רק 12 גופים שמורשים לקבור בקבורה אזרחית חלופית. החלקות הללו מיועדות גם ל"חסרי דת"; מעיון ברשימה הרלוונטית של החברות לקבורה אזרחית חלופית (ת/12) אין כל אפשרות לדעת מאילו ישובים בארץ ניתן לקבור ללא תשלום באיזה בית עלמין אלא חייבים לפנות למשרד (עמ' 14 שורות 22-13); כיום (אך לא בזמנים הרלוונטיים לתביעות) נתן המשרד הנחיה לבתי החולים לספק את חוברת המידע של המשרד למשפחות הנפטרים; הפרסום בחוברת המידע של המשרד, לפיו ישנם רק שמונה בתי עלמין לקבורה אזרחית, הוא שגוי. שגויה גם ההשמטה של בית העלמין בעמק חפר מהרשימה באותה חוברת, ואדם סביר המעיין בחוברת לא יכול לדעת שיש קבורה אזרחית בעמק חפר (עמ' 17-16).

    

   מר ישי העיד במפורש (בניגוד לאמור בתצהיריו) כי בעוד שכיום יש במשרד מוקד מאויש 24 שעות ביממה, ומספר הטלפון מופיע בחוברת ההדרכה, בזמנים הרלוונטיים לתביעות בהן עסקינן לא היה בנמצא מוקד מאויש 24 שעות במשרד הדתות (עמ' 15 שורות 27-22). נוכח בהירות השאלות והחלטיות התשובות של מר ישי בחקירה הנגדית בעניין זה, לא מצאתי לנכון לתת משקל לדבריו בחקירה החוזרת כי במועד פטירות המנוחים יכולים היו קרוביהם להתקשר למספר שהופיע באתר והיה ניתן להם מענה, ובכל שעה (עמ' 18 שורות 28-25).

    

8. מעדות יו"ר המועצה הדתית אזורית עמק חפר, מר יאיר בטיטו, עלה כי בית העלמין (המסילה) בעמק חפר מציע שירותי קבורה אזרחית במימון המדינה משנת 2007, ואולם בטיטו מגדיר "קבורה אזרחית" – רק כקבורה בתוך ארון (עמ' 19 שורה 15). יתרה מכך, הוצג לבטיטו דף עדכני מאתר האינטרנט של המועצה האזורית עמק חפר (ת/5) ממנו עולה כי בית העלמין מסילה נועד לקבורת "חסרי דת", הא ותו לא. העד טען כי מדובר בפרסום ישן; בטיטו גם אישר כי במקום אין שלט לפיו מדובר בבית עלמין אזרחי (עמ' 20 שורה 15); לדברי בטיטו עד היום נקברו במקום 15-14 אנשים בקבורה אזרחית חלופית.

    

   בשנת 2012 (שנה ויותר לאחר קבורת רעייתו ז"ל) התכתב התובע עם בטיטו בנוגע לאפשרות להיקבר בבוא היום קבורה אזרחית חלופית בבית עלמין שבתחום אחריותו. בטיטו השיב לתובע תשובה שלילית, לגרסתו משום שהתובע הטעה אותו לחשוב שמבקש להיקבר בבית העלמין "יד חנה".

    

   פנייתו של התובע לבטיטו אמנם הייתה בנוגע לקבורה אזרחית בבית העלמין "יד חנה" (משום שהפרסום באתר המשרד לשירותי דת הפנה במפורש לבית עלמין זה, ולא לבית העלמין "המסילה"), אלא שעל פי התכתובת האלקטרונית (אשר צורפה לתצהירו של בטיטו), לאחר תשובתו הראשונית של בטיטו, לפיה המועצה הדתית עמק חפר אינה מטפלת בקבורה של יד חנה, הבהיר התובע כי פנה לבטיטו בהתאם לפרסום באתר המשרד המפנה אליהם לעניין קבורה אזרחית חלופית ביד חנה. על כך השיב בטיטו כי יד חנה אינה קשורה אליו בנושא קבורה, המועצה הדתית מטפלת בבית העלמין בבחן בו קוברים תושבים שהם חסרי דת, וצריך לבדוק שוב באתר המשרד שכן כפי הנראה יש להם טעות. התובע חזר לבטיטו בדוא"ל והודיעו כי הוא יהודי, תושב רעננה, המעוניין בקבורה אזרחית חלופית בבוא יומו. התובע שאל את בטיטו האם תאפשר המועצה הדתית לקבור אותו בבחן, ללא טקס דתי, בארון, ומבלי לגבות תשלום עבור הקבורה. על כך השיב בטיטו כדלקמן: "מכיוון שאתה לא תושב עמק חפר, ומכיוון שאנו לא קוברים יהודים בבית עלמין לחסרי דת, לא אוכל לאשר את בקשתך".

    

   בחקירתו הנגדית (עמ' 22-21) טען בטיטו כי התובע הטעה אותו בכך שמשלב מסוים עבר לדבר על בחן (הגם שמהתכתובת ברור שבטיטו הוא שהזכיר בית עלמין זה לראשונה), "לא זכר" שהשיב בשלילה לשאלת התובע האם יוכל להיקבר קבורה אזרחית חלופית, "אולי לא הובן נכונה" כאשר כתב לתובע שלא יוכל לקבור יהודים בבית העלמין לחסרי דת, ולא יכול היה להסביר מדוע בשום שלב לא הפנה את התובע לבית העלמין "מסילה", המצוי באחריותו, בו יכולים יהודים שאינם תושבי עמק חפר להיקבר קבורה אזרחית חלופית.

    

9. תשובותיו של מר בטיטו בחקירה הנגדית היו בלתי משכנעות במידה כזו שמצדיקה קביעת ממצא עובדתי לפיו, בזמנים הרלוונטיים לתביעות שלפניי, לפחות מבחינה מעשית, לא קיבל בית העלמין "המסילה" בעמק חפר יהודים שאינם תושבי המקום לקבורה אזרחית חלופית. המספר הזעום של נקברים שכאלה לגרסתו של בטיטו תומך במסקנה זו, וכך גם ה"טעות" בהפניה לבית העלמין בעמק חפר בפרסומי המשרד לשירותי דת.

    

    

   תמצית טענות הצדדים

10. במוקד התביעות שלפניי עומדת הטענה כי המדינה לא מילאה חובתה ליישם כראוי את חוק הזכות לקבורה אזרחית, באופן שיאפשר לכל אדם בישראל להיקבר בבית עלמין אזרחי חלופי על פי בחירתו. המדינה לא דאגה להקמתם של בתי עלמין אזרחיים בכמות מספקת עבור תושבי המדינה, ולא העמידה מידע מספק לציבור בכל הנוגע לאפשרויות הקבורה האזרחית.

     

11. לטענת התובעים, המדינה מפרה את חוק הזכות לקבורה אזרחית ואת התקנות שהותקנו מכוחו, לא הכריזה על בתי עלמין אזוריים שישרתו את כל מי שמתגורר באזור, חילקה את הארץ לארבעה אזורים בלבד (צפון, דרום, מרכז וירושלים), לא סיפקה רשימה של ישובים שמשתייכים למי מבתי העלמין האזרחיים, ויצרה על כן בפני התובעים מצג שווא כי בית העלמין בכפר סבא – מאפשר קבורה אזרחית בחינם לכל תושבי אזור המרכז.

     

    עוד טוענים התובעים כי בעת הרלוונטית לא הייתה להם אפשרות סבירה לדעת כי באפשרותם לקבור את יקיריהם קבורה אזרחית בחינם בבית עלמין בעמק חפר.

     

12. עמדת התובעים היא כי הנתבעת חבה כלפיהם בעוולות הרשלנות וכן הפרת חובה חקוקה: רשלנות – משום שהתרשלה ביישום חוק הקבורה האזרחית ובכך שלא העמידה מידע מלא לרשות הציבור, והכול תוך הפרת חובת הזהירות כלפי התובעים וגרימת נזק להם; הפרת חובה חקוקה – ביחס לחוק הזכות לקבורה אזרחית, התקנות שהותקנו מכוחו וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. נטען כי חיקוקים אלה נועדו לטובת התובעים, המדינה הפרה חובותיה על פיהם, ההפרה גרמה לתובעים לנזק – אותו נזק שאליו נתכוונו החיקוקים.

     

13. לדעת הנתבעת עמדה לרשות התובעים אפשרות לקבור את יקיריהם קבורה אזרחית חלופית במימון המדינה, ובמרחק סביר ממקום מגוריהם. לוּ היו התובעים פונים לנציגי הנתבעת בזמן אמת – היה ניתן להם הסעד הנדרש, אך הם לא עשו כן.

     

14. עוד טוענת הנתבעת כי רק במקרים חריגים תוטל אחריות בנזיקין על המדינה בגין פעולותיה במישור השלטוני, במיוחד כאשר עסקינן בסמכות שבשיקול דעת [ע"א 915/91 מדינת ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3) 45 (1994) (להלן – "פסק דין לוי"]. עוד טוענת המדינה כי אם נגרם לתובעים נזק, התרחש הדבר לא משום מעשה או מחדל שלה, ונקיטת אמצעים כלשהם מצידה לא היו עשויים למנוע את הפגיעה.

     

    הנתבעת טוענת כי לא עומדת לתובעים עילת תביעה בעוולה של הפרת חובה חקוקה, ודאי לא ביחס לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, וזאת נוכח הדברים שנאמרו בע"א 10508/08 דוד זהב חברה לקבלנות בנין והשקעות בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב ואח' (4.2.2010).

     

    בכל מקרה טוענת הנתבעת להעדר קשר סיבתי בין ההתרשלות או הפרת החובה החקוקה הנטענות (ומוכחשות על ידה) לבין הנזק שנגרם לתובעים.

     

15. יצוין כי בכתבי הגנתה טענה הנתבעת, נוסף על האמור לעיל, כי בית משפט זה נעדר סמכות עניינית לדון בתביעות משום שאלו הן "עתירות מינהליות באצטלה נזיקית". המדינה לא חזרה על טענת חוסר הסמכות בכתב סיכומיה, וטוב שכך.

     

    דיון והכרעה

16. חוק הזכות לקבורה אזרחית נחקק בשנת 1996. מטרתו העיקרית של החוק היא פתרון בעיית קבורתם של יהודים ובני עדה דתית מוכרת אחרת, החפצים בקבורה שתיעשה על פי עקרונותיהם והשקפת עולמם, מתוך הכרה בזכותו של כל אדם שנפטר בישראל להיקבר בדרך מכובדת, באופן התואם את השקפת עולמו (ראו דברי ההסבר להצעת חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, השתנ"ו-1996, ה"ח 2525, י"ג באדר התשנ"ו, 4.3.1996).

     

    חוק הזכות לקבורה אזרחית נועד אפוא להגשים את העיקרון החשוב של החופש מדת.

     

17. בהתאם לאמור, חוק הזכות לקבורה אזרחית קובע את זכותו של אדם להיקבר על פי השקפת עולמו בבית עלמין אזרחי חלופי אם בחר בכך (סעיף 2), את חובתו של השר (בעבר השר לענייני דתות וכיום השר לשירותי דת) לקבוע מקום אשר ייועד לשמש כבית עלמין אזרחי חלופי (סעיף 4(א)), את חובתו לדאוג לכך שבתי העלמין יהיו באזורי הארץ השונים, ומרחקים סבירים ביניהם (סעיף 4(ב)), וכן את סמכותו לקבוע תקנות לביצוע החוק (סעיף 6).

     

    ראוי לציין כי בהצעת החוק הופיעה הוראה לפיה מיקומם של בתי עלמין אזרחיים חלופיים ייקבע באופן שהחפץ להיקבר בהם ייקבר במרחק שאינו עולה על חמישים קילומטרים ממקום מגוריו. הוראה זו נשמטה מנוסח החוק שאושר.

     

18. בשנת 1998 התקין השר לענייני דתות את תקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לענייני קבורה וקביעת נוהלי קבורה), התשנ"ט-1998 (להלן – "תקנות הזכות לקבורה אזרחית"). תקנות אלה הן התקנות היחידות שהותקנו מכוח חוק הזכות לקבורה אזרחית.

     

    תקנה 1 לתקנות הזכות לקבורה אזרחית קובעת כדלקמן:

     

    1.בתקנות אלה –

    "אזור" - אזור שבו נמצא בית עלמין אזרחי חלופי, מן האזורים המסומנים במפה בקנה מידה 1:250,000 שהאזורים מתוחמים בה בקו אדום, החתומה בידי השר לעניני דתות, שהעתק ממנה הונח במחלקה לעניני קבורה שבמשרד לעניני דתות;

    "בית עלמין אזרחי חלופי" - בית עלמין או חלק ממנו שמתקיימים לגביו כל אלה:

    (1)הקבורה בו נעשית על פי השקפתו של אדם;

    (2)זכאי להיקבר בו כל אדם אשר נפטר באזור שבו נמצא בית העלמין וכן כל אדם אשר התגורר באזור האמור סמוך לפני פטירתו;

    (3)הוא נמצא במקום שהכריז עליו השר בצו, לפי סעיף 4 לחוק;

    "השר" - השר לעניני דתות;

    "תאגיד" - תאגיד לעניני קבורה העוסק בקבורת נפטרים בבית עלמין אזרחי חלופי, המחזיק ברשיון תאגיד קבורה שניתן לפי תקנות אלה.

     

    הנה כי כן, תקנות הזכות לקבורה אזרחית מורות לרשות להקים בתי עלמין אזרחיים חלופיים אזוריים, אשר יאפשרו להגשים את מטרת החוק.

     

19. שילוב הוראות חוק הזכות לקבורה אזרחית, תקנות הזכות לקבורה אזרחית, סעיף 268 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, ותקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו-1976, מביא למסקנה כי דמי הקבורה האזרחית החלופית בבית עלמין אזרחי חלופי אזורי צריכים להשתלם על ידי המוסד לביטוח לאומי.

     

20. כפי שציין כב' השופט (כתוארו אז) מ' חשין עוד בשנת 1999 [ע"א 6024/97 שביט נ' חברה קדישא גחש"א ראשל"צ, פ"ד נג(3) 600, 614 (1999)], רשויות המדינה לא הזדרזו בביצועו של חוק הזכות לקבורה אזרחית: תקנות הזכות לקבורה אזרחית נחקקו רק שנתיים ומחצה לאחר כניסת החוק לתוקף; בעת מתן פסק הדין טרם הוקמו בתי עלמין אזרחים חלופיים; ובסופו של דבר מסקנתו של בית המשפט הייתה זו: "(ש)חוק הקבורה החלופית – לעת הזו – אינו, בעיקרו, אלא שלט ושלד: לא ניתנו עליו גידים, לא הועלה עליו בשר, לא קרם עליו עור ולא ניתנה בו רוח" (שם, עמ' 614 מול האות ז).

     

    גם בשנת 2006, כאשר הובא היבט אחר של חוק הזכות לקבורה אזרחית לפני בית המשפט העליון (במסגרת דרישה לחייב את רשויות המדינה להעביר תקציבים מתאימים לפיתוח בתי עלמין לקבורה חלופית בהתאם להחלטת ממשלה משנת 2001), המסקנה הייתה שהמדינה מתמהמהת ביישום החוק ואינה פועלת כפי חובתה להקים בתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית ולקדם את פעילותם, ומכאן גם חיובה בהוצאות מקצת העותרות אף על פי שהעתירה בסופו של דבר נדחתה [בג"ץ 1285/02 עמותת מנוחה נכונה באר שבע והסביבה נ' השר לענייני דתות (10.7.2006)].

     

    להשלמת התמונה יצוין כי גם בשנת 2011 הביע בית המשפט העליון את דעתו כי ארבעה עניינים שהובאו לפתחו במסגרת עתירה אחרת, מעכבים את מימוש חוק הזכות לקבורה אזרחית [ראו החלטת הביניים בבג"ץ 125/08 מנוחה נכונה ישראל נ' שר האוצר רוני בר און (14.7.2011)].

     

21. במקביל, גופים נוספים אף הם נתנו דעתם לעיכוב ביישום חוק הזכות לקבורה אזרחית:

     

    כך, בשנת 2007 נכתבה עבודת מחקר על ידי חוקרת במרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא יישום החוק ("יישום חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית בישראל", הכנסת מרכז המחקר והמידע, 16.12.2007). מסקנות המחקר עגומות. אף שעברו יותר מעשר שנים מיום חקיקת החוק באותו שלב היה רק בית עלמין אזורי אחד לקבורה אזרחית המיועד לכלל האוכלוסייה (בית העלמין בבאר שבע); החלטות הממשלה שהתקבלו בעקבות חקיקת החוק יושמו באופן חלקי בלבד או שלא יושמו כלל; החוסר בבתי עלמין אזרחיים על פי חוק הזכות לקבורה אזרחית הביא לפתיחתם של בתי עלמין אזרחיים פרטיים הגובים סכום גבוה בגין הקבורה; ועוד.

     

    בשנת 2009 בדק משרד מבקר המדינה את יישום חוק הזכות לקבורה אזרחית (ת/4). בין היתר, מצא מבקר המדינה כי המדינה אינה עושה די ליישום החוק ואינה מקדמת את הקבורה האזרחית בישראל. התוצאה היא "פריחתם" של גורמים פרטיים שמאפשרים קבורה אזרחית בתשלום גבוה ומנצלים את מצוקתן של משפחות הנפטרים בשעותיהן הקשות. עוד מצא מבקר המדינה כי משרדי הממשלה הרלוונטיים אינם עושים די על מנת להציג לציבור את המידע הנוגע לקבורה אזרחית ולרכישת קבר.

     

    בשנת 2013 נכתבה עבודת מחקר נוספת על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא יישום החוק ("קבורה אזרחית בישראל – מוגש לוועדת העלייה, הקליטה והתפוצות", הכנסת מרכז המחק והמידע, 31.7.2013). מסקנותיו של מחקר זה עגומות אף הן בשורה ארוכה של היבטים (תקציביים, הקצאת קרקעות, יישום החלטות הממשלה ועוד), ובין היתר נאמר בו כי מאז חקיקת חוק הקבורה האזרחית לא הוכרז שום בית עלמין לקבורה אזרחית (מבין ה-12 הקיימים) כבית עלמין אזורי, אך בפועל שלושה מהם פועלים כבתי עלמין אזוריים: מנוחה נכונה בבאר שבע, מנוחה מכובדת בגבעת ברנר ובית העלמין בעמק חפר-מסילה.

     

22. המציאות העובדתית שנגלתה לעיניי והוכחה במסגרת ההליך הנוכחי אינה שונה:

     

    • במועדים הרלוונטיים לתביעות שלפניי פעלו בישראל 11 בתי עלמין לקבורה אזרחית בלבד (ארבע שנים לאחר מכן נוסף בית עלמין אחד בלבד). מן הרשימה המופיעה באתר המשרד לשירותי דת עולה כי רק שניים מבתי עלמין אלה מצויים בגוש דן – בית העלמין בהרצליה ובית העלמין מנוחה נכונה כפר סבא. ישנם אזורים במדינה (למשל, אזור ירושלים) בהם טרם הוקם ולוּ בית עלמין אחד ויחיד לקבורה אזרחית חלופית.

       

    • משרד הדתות חילק את הארץ לארבעה אזורים בלבד: צפון, דרום, מרכז וירושלים.

       

    • המשרד לא הכריז ולוּ על בית עלמין אחד כעל בית עלמין אזורי לקבורה אזרחית חלופית.

       

    • עיון ברשימת בתי העלמין לקבורה אזרחית חלופית (ת/2) אינו מאפשר לדעת מאילו ישובים בארץ ניתן לקבור ללא תשלום באיזה מבתי העלמין. הנתבעת לא הצביעה אפילו על פרסום אחד בו נאמר איזו אוכלוסייה קולט כל בית עלמין מאלה המופיעים ברשימה. כפי שהעיד מר ישי, הדרך היחידה לגלות זאת היא באמצעות פניה למשרד לשירות דת.

       

      טענת הנתבעת (באמצעות מר ישי), כי בית העלמין "המסילה" בעמק חפר קולט היום וקלט גם בזמנים הרלוונטיים לתביעות נפטרים מכל הארץ, לא גובתה בשום פרסום רשמי שיבהיר את הדבר לציבור. יתרה מכך, בזמנים הרלוונטיים לתביעות שלפניי לא ניתן היה מבחינה מעשית להיקבר קבורה אזרחית חלופית בבית העלמין "המסילה" בעמק חפר.

       

    • הפרסומים של המשרד לשירותי דת (באתר האינטרנט ובחוברת המידע המודפסת) לא מדויקים וחסרים מאוד.

       

      כך, למשל, שמו של בית העלמין לקבורה אזרחית חלופית בעמק חפר (המסילה) לא הופיע במועדים הרלוונטיים ברשימה שבאתר המשרד, אלא בטעות נכלל בה שמו של בית העלמין האחר בעמק חפר (יד חנה), ובכל מקרה נפקד מקומו של בית עלמין אזרחי כלשהו בעמק חפר מחוברת ההסברה של המשרד.

       

    • לצד רשימת החברות לקבורה אזרחית חלופית ובתי העלמין הרלוונטיים (ת/2) לא פורסם מספר טלפון זמין בכל שעות היממה, ובכל מקרה - בזמנים הרלוונטיים לתביעות בהן עסקינן לא היה בנמצא מוקד מאויש 24 שעות במשרד הדתות.

       

    • המשרד לשירותי דת לא עשה די, לפחות בתקופה הרלוונטית בה עסקינן, על מנת ליידע את משפחות הנפטרים בזכויותיהן בעניין זה: חוברת המידע של המשרד (שכשלעצמה אינה מדויקת) לא חולקה למשפחות הנפטרים בבתי החולים; מפת האזורים בהם נמצאים בתי עלמין אזרחיים חלופיים (תקנה 1 לתקנות הזכות לקבורה אזרחית) לא פורסמה לציבור, ועוד.

       

    • הגם, שעל פי המבחנים שנקבעו ברע"פ 1127/93 מדינת ישראל נ' קליין, פ"ד מח(3) 485, 511 (1994), במובהק עסקינן בתקנה בת פועל תחיקתי, לא פורסמה מפת האזורים (ככל שאי פעם נוצרה) ברשומות – וזאת בניגוד גמור לחובה לעשות כן כאמור בסעיף 17 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש).

       

23. כדי כך הגיעו הדברים עד כי גם העד המרכזי מטעם הנתבעת הסכים כי הגורמים המתאימים לא נתנו דעתם בצורה מספקת לצרכי המעוניינים בקבורה האזרחית.

     

24. הנני סבור כי התובעים הוכיחו שהנתבעת, המדינה, גרמה להם נזק והיא חבה להם פיצויים בשתי העילות הרלוונטיות: מכוח עוולת הרשלנות ומכוח העוולה של הפרת הוראה חקוקה.

     

    א. רשלנות

25. כדי לבסס קיומה של עוולת רשלנות יש להוכיח כי נתקיימו יסודותיה: חובת זהירות, התרשלות ונזק. כמו כן יש להוכיח קשר סיבתי, עובדתי ומשפטי, בין ההתרשלות לבין הנזק.

     

26. עוולת הרשלנות חלה הן על הפרט הן על הרשות הציבורית. על הרשות הציבורית (והמדינה בכלל זה), ככל מזיק אחר, החובה לנקוט באמצעי זהירות סבירים כדי למנוע נזק [ע"א 243/88 עיריית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט(1) 113, 132 (1985); ע"א 2906/01 עיריית חיפה נ' מנורה חברה לביטוח בע"מ (25.6.2006) (להלן – "פסק דין עיריית חיפה), פסקה 18 לפסק דינה של כב' השופטת א' חיות; ע"א 2303/11 מדינת ישראל – משרד הביטחון נ' עואודה (24.6.2014), פסקה 9 לפסק דינו של כב' השופט צ' זילברטל].

     

27. החובה לקיים קבורה אזרחית חלופית בישראל, אשר הוטלה על המדינה בחוק הזכות לקבורה אזרחית, ודאי יצרה חובת זהירות של הנתבעת כלפי התובעים. למשרד לשירותי דת, העוסק בין היתר בקבורה בישראל ואחראי על יישום חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, "זיקה" מובהקת לתובעים – תושבי המדינה שאיבדו את יקיריהם וביקשו לקבור אותם בקבורה אזרחית.

     

28. הנתבעת הפנתה לפסק דין לוי כבסיס לשלילת הקביעה כי חבה חובת זהירות כלפי התובעים. לא אוכל לקבל טענה זו של הנתבעת, וזאת מכל אחד מן הטעמים הבאים.

     

    ראשית, משום שבפסק דין לוי עצמו נערכה הבחנה בנוגע לאופי הפעילות השלטונית שבה מדובר. בפסק דין לוי נקבע שראוי להבחין בין חובת זהירות שאותה חייב השלטון כגורם מפקח על צד שלישי לבין חובת הזהירות הנגזרת מפעילות שלטונית שעניינה שליטה על מהלך האירועים ועל נקיטת האמצעים הנדרשים. בית המשפט קבע בפסק דין לוי כי בסיטואציות שבהן קיימת שליטה קל יותר להכיר ב"קירבה" בין הצדדים (שם, עמ' 69). בענייננו אין עסקינן בחובות פיקוח גרידא, אלא בדיוק בחובות מן הסוג שמקים "קירבה" בין פעולות השלטון לנפגע הפוטנציאלי.

     

    שנית, עיון מקרוב בחריג "שיקול הדעת" שנקבע בפסק דין לוי, ולפיו בית המשפט לא יפעיל את כוחותיו בתחום הנזיקין כלפי מעשים או החלטות שניתנו תוך הפעלת שיקול דעת, מלמד כי אין לו תחולה אמיתית בענייננו. שיקול הדעת שהוקנה לרשות באופן המצדיק לשלול ממנה אחריות בנזיקין הוא שיקול הדעת בו מסורה האחריות לעריכת האיזון החברתי והכלכלי הנדרש על הרשות (שם, עמ' 83). בענייננו, המחוקק קבע את האיזון החברתי הנדרש כאשר חוקק את חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית והורה לרשות המבצעת להקים בתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית, במרחק סביר זה מזה, באופן שיאפשר לתושבי המדינה החפצים בכך להיקבר על פי השקפת עולמם קרוב למקום מגוריהם. לרשות המבצעת נותר אמנם שיקול דעת, אך זהו שיקול דעת מצומצם שאינו מן הסוג שמצדיק החרגת אחריותה בנזיקין.

     

    שלישית, כאשר הרשות נוהגת במחדל ואינה מפעילה כל שיקול דעת לצורך קידום מטרות החוק המסמיך, כבענייננו (כפי שנראה להלן), אין מקום להנותה מחריג שיקול הדעת (ראו פסק הדין עיריית חיפה, לעיל, פסקאות 41 ו-42 לפסק דינה של כב' השופטת א' חיות).

     

    רביעית, כפי שציינו התובעים בצדק גמור בכתב תשובתם, מאז שניתן פסק דין לוי בשנת 1994 צמצם בית המשפט העליון באופן ניכר את "חריג שיקול הדעת" שנקבע שם, ונראה כי הפסיקה אינה מוכנה עוד להכיר בכלל גורף שכזה [ראו, למשל, ע"א 10078/03 אורי שתיל נ' מדינת ישראל (19.3.2007)].

     

    אין אפוא כל מניעה לבחון את פעולות המדינה במקרה זה על פי דיני הנזיקין הרגילים.

     

29. האם התרשלה הנתבעת כלפי הנתבעים?

     

    ראינו כי לאורך השנים מאז חקיקתו, התרשלה הנתבעת באופן חמור (Gross Negligence) ביישום הוראות חוק הזכות לקבורה אזרחית: תקציבים לא הועברו; בתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית הוקמו באיחור ובכמות לא מספקת; גם היום, 18 שנים לאחר חקיקת החוק, לא קיימים בתי עלמין לקבורה אזרחית חלופית בכל אזורי הארץ, ובוודאי שלא ניתן לומר כי באחד עשר (או השנים עשר) שהוקמו עד היום ממוקמים במרחק סביר זה מזה כדרישת המחוקק (לא מן הנמנע להזכיר בהקשר זה כי בכל ישוב בישראל, קטן כגדול, ממוקם לפחות בית עלמין אחד בו מתאפשרת קבורה דתית יהודית); לא נקבעו בתי עלמין אזרחיים חלופיים אזוריים; ועוד ועוד.

     

    נוסף על האמור, המשרד לשירות דת, האמון על נושא הקבורה בישראל, נכשל לטעמי כשלון חרוץ במסירת מידע חיוני לציבור בנושא הקבורה האזרחית החלופית: חוברת ההדרכה (שתכניה אמנם שגויים להפליא) – לא הופצה לציבור הרחב, ולא נמסרה לחלוקה בבתי החולים; מפת אזורי קבורה אזרחית חלופית, גם אם קיימת, מעולם לא הועמדה לעיון הציבור; רשימת בתי העלמין לקבורה אזרחית חלופית אינה מדויקת, אינה מסבירה ואינה מפרטת לפני הציבור מי מבתי העלמין שברשימה מקבל לקבורה שאינה בתשלום נוסף נפטרים שאינם בני היישוב בו הוא ממוקם; חלק מבתי עלמין אלה אינם מקבלים לקבורה נפטרים שאינם בני היישוב בו התגוררו טרם פטירתם – וזאת בניגוד לתקנה 1 לתקנות הזכות לקבורה אזרחית; בשקידה רגילה לא ניתן לגלות באתר האינטרנט של המשרד לשירותי דת את התשובות לשאלות אלה ואחרות אלא יש לפנות טלפונית לפקידי המשרד – וזאת באמצעות מספר טלפון שאינו מאויש ואינו פעיל 24 שעות ביממה; ועוד ועוד.

     

    אלה הם בסיסי ההתרשלות של המדינה כלפי התובעים.

     

30. לא יכול להיות חולק כי לתובעים נגרם נזק. התובעים שילמו ממון לא מבוטל עבור קבורתם האזרחית של יקיריהם, מקום בו המדינה אמורה הייתה לספק שירות שכזה בחינם.

     

31. האם קיים קשר סיבתי, עובדתי ומשפטי, בין ההתרשלות לנזק?

     

    המדינה טענה בסיכומיה כי התובעים לא הוכיחו כי אם היו עורכים בירור במשרד לשירותי דת טרם קבורת יקיריהם, לא היה עולה בידה להציע להם אפשרות קבורה אזרחית חלופית במימון המדינה, ובמרחק סביר ממקום מגוריהם. עוד טענה המדינה כי התובעים לא הוכיחו כי אם הייתה ניתנת בידם חלופה כזו, היו עושים בה שימוש תחת בית העלמין "מנוחה נכונה" בכפר סבא. עוד טענה הנתבעת כי הסתמכות התובעים על גורמים שמסרו להם מידע שגוי (כך לשיטת הנתבעת) מהווה "גורם זר מתערב" המנתק את הקשר הסיבתי בין ההתרשלות לנזק.

     

    התובעים טענו מנגד כי מחדלי המדינה הם הסיבה בלעדיה אין ביחס לגרימת הנזק, שכן לוּ היו מספיק בתי עלמין אזרחיים, ולוּ המידע לגבי הזכות להיקבר בהם היה נחלת הציבור, לא היו נאלצים לשלם עבור קבירת יקיריהם. התובעים טענו כי הנזק שנגרם להם הוא בתחום הסיכון שיצרה ההתנהגות הרשלנית, ההתרשלות תרמה בפועל לתוצאה המזיקה וכן כי הרשות הסבירה יכולה הייתה לצפות שבמצב בו הציבור אינו יודע מהן אפשרויות הקבורה האזרחית הקיימות, ייאלצו התובעים לשלם כסף עבור קבורת יקיריהם. התובעים טוענים כי ככל שקיים בענייננו "גורם זר מתערב", לא נותק הקשר הסיבתי משום שעל הנתבעת מוטלת הייתה החובה לצפותו.

     

32. שקלתי את טענות הצדדים בנוגע לקשר הסיבתי ומצאתי לאמץ את עמדת התובעים.

     

33. מזה שמונה עשרה שנים מפרה המדינה את חוק הזכות לקבורה אזרחית ואינה מאפשרת לתושבי המדינה לממש את זכותם החוקית להיקבר בהתאם להשקפת עולמם. המדינה לא סיפקה לציבור בתי עלמין לקבורה אזרחית בכמות מספקת, מרוחקים זה מזה במידה סבירה כדרישת החוק. המשרד לשירותי דת פעל בניגוד לתקנות הזכות לקבורה אזרחית ולא קבע בתי עלמין אזרחיים אזוריים שיקבלו בשעריהם כל נפטר שהתגורר באזור, ולא רק מי שהוא בן היישוב בו ממוקם בית העלמין.

     

    לא פחות חשוב – המדינה לא סיפקה (ונראה שאינה מספקת גם כיום) מידע ברור אודות הזכות להיקבר קבורה אזרחית. הציבור אינו יודע, ואינו יכול בשקידה רגילה לדעת, מהן האפשרויות העומדות לפניו. הוא אינו יודע באילו מבתי העלמין האזרחיים שבכל זאת הוקמו ניתן לקבור קבורה אזרחית במימון המדינה. הוא אינו יודע מהם הקריטריונים לכך, וממילא שום בית עלמין לקבורה אזרחית לא הוכרז עד היום כבית עלמין אזורי. דרישת המדינה כי בשעת היגון הכבד, מיד לאחר פטירת יקיריהם ועוד טרם הביאו אותם לקבורה, ינסו בני משפחת הנפטר הטרי לשוחח עם משרד הדתות (בטלפון שאינו זמין 24 שעות ביממה) ויבררו מהן האפשרויות העומדות לרשותן, אינה מתקבלת על הדעת.

     

34. אין מקום לקבל את טענת הנתבעת לפיה התובעים לא הוכיחו כי אם הייתה ניתנת בידם חלופה ממומנת כזו, היו עושים בה שימוש תחת קבורת יקיריהם, התשלום, בבית העלמין "מנוחה נכונה" בכפר סבא.

     

    שני התובעים גם יחד העידו כי יקיריהם הביעו את רצונם להיקבר קבורה אזרחית. התובעת הייתה מעוניינת לקבור את המנוח קבורה אזרחית במקום קרוב למקום מגוריה – כפר הגמלאים בני דרור. התובעת שמעה שבית העלמין "מנוחה נכונה" בכפר סבא קובר קבורה אזרחית, ולכן הגיעה לשם. התובע העיד כי מלכתחילה החליטו אשתו והוא להיקבר קבורה אזרחית ביום פקודה, ולכן נרשמו כחברים בעמותת "מנוחה נכונה" בכפר סבא. רק לאחר מות אשתו התברר לו כי החברות בעמותה אינה מקנה לו זכות להיקבר בבית העלמין שלה בכפר סבא במימון המדינה. התובע נשאל בחקירה החוזרת מה היה עושה לוּ היה יודע שיש אפשרות לקבורה אזרחית במימון המדינה בבית העלמין "המסילה" בעמק חפר – האם היה קובר אותה בתשלום בכפר סבא או בחינם בעמק חפר, ותשובתו הייתה – "שאלה היפותטית, לא יודע מה הייתי עושה" (עמ' 9 שורה 22). אינני סבור כי ניתן ללמוד מתשובתו זו של התובע את שמבקשת המדינה ללמוד. כל שאמר התובע הוא שבעת מתן העדות, שנים אחר מות אשתו וקבורתה, השאלה שהוצגה לו היא היפותטית.

     

    השאלה שנכון יותר היה להעמיד לתובעים היא מה היו עושים לוּ הייתה המדינה מעמידה לרשותם קבורה אזרחית ממומנת בקרבת מקום מגוריהם. דומני כי התשובה לשאלה כזו הייתה שהתובעים היו שוקלים ברצינות לקבור את יקיריהם באופן המוצע על ידי המדינה, ומכאן שלא נותק הקשר הסיבתי העובדתי בין ההתרשלות לנזק.

     

35. הקשר הסיבתי המשפטי מקורו בהוראת סעיף 64(2) לפקודת הנזיקין [נוסח חדש], לפיה לא תוטל אחריות על אדם אם אשמו של אחר הוא שהיה הסיבה המכרעת לנזק. הפסיקה הציעה שלושה מבחנים חלופיים לקביעת "הסיבה המכרעת לנזק", מבחן הצפיות, מבחן הסיכון ומבחן השכל הישר [ע"א 576/81 בן שמעות נ' ברדה, פ"ד לח(3) 1, 7 (1984)], ושלושתם כאחד מתקיימים במקרה הנוכחי.

     

    מבחן הצפיות שואל האם המזיק, כאדם סביר, צריך היה לצפות כי התרשלותו תביא לנזק. כאשר בהשתלשלות האירועים התערב גורם זר - בין צד שלישי ובין הניזוק עצמו - כי אז השאלה היא, אם התערבותו של אותו גורם מתערב היא בגדר הצפיות הסבירה; מבחן הסיכון שואל האם התוצאה המזיקה היא בתחום הסיכון שיצרה התנהגותו של המזיק, גם אם התוצאה המזיקה נגרמה עקב התערבותו של גורם זר; מבחן השכל הישר שואל אם כל התכונות המציינות את הרשלנות שבהתנהגות המזיק תרמו בפועל להתהוות התוצאה המזיקה. כאשר הנזק נגרם בשל התערבות גורם זר, השאלה היא אם התערבותו שוללת, במישור ההגיוני, את קיומו של הקשר.

     

    באספקלריית מבחנים אלה (שאינם אלא פנים שונות של אותו מבחן) אין מקום לקבל את טענת המדינה לפיה בענייננו קיים "גורם זר מתערב" שניתק את הקשר הסיבתי בין התרשלותה לנזק שנגרם לתובעים.

     

    התובעים אמנם הסתמכו במידה מסוימת על צדדים שלישיים, שהפנו אותם לקבור את יקיריהם בבית העלמין "מנוחה נכונה" בכפר סבא (התובעת על מידע שקיבלה כלתה לפיו קיימת אפשרות לקבורה אזרחית בבית עלמין זה והתובע על עצם הצטרפותו לעמותת "מנוחה נכונה"), אולם במציאות בה הגורם הרשמי, המשרד לשירותי דת, לא מביא לידיעת הציבור את הנתונים המינימאליים הנדרשים על מנת לקבל החלטה מושכלת בנוגע לקבורת יקיריהם, אין להתפלא על כך שהציבור שואב מידע – לעתים לא מדויק – באופן אחר, ועל כן אין זה ראוי לקבוע כי בשל התנהלות התובעים ניתק הקשר הסיבתי בין התנהגות המעוול (הלא היא המדינה) לבין הנזק.

     

36. בהקשר זה חשוב לעמוד על העובדה כי המשפחות שיקירם נפטר זה עתה, נתונות במצוקה נפשית ובשעת דחק. חרף מצבן הנפשי עליהן לקבל שורה של החלטות במהירות. בין החלטות אלה מצויה גם ההחלטה החשובה האם לקבור קבורה דתית או אזרחית. כאשר מעמידים לפני משפחתו של נפטר שהיה מעוניין בקבורה אזרחית את השאלה האם לקבור אותו קבורה דתית במימון המדינה או קבורה אזרחית במימון פרטי, ככל שהיד משגת מכבדים את רצון הנפטר וקוברים קבורה אזרחית בתשלום. כך היה בענייננו. לא הועמדה לפני התובעים האפשרות המעשית לקבור את יקיריהם קבורה אזרחית במימון המדינה במקום הקרוב למקום מגוריהם. אין להתפלא אפוא על החלטתם של התובעים לקבור את יקיריהם קבורה אזרחית בתשלום. התנהגות זו של התובעים הייתה בגדר הצפיות הסבירה מצדה של הרשות, ואין להסיק ממנה כי ניתן הקשר הסיבתי המשפטי בין מחדלי המדינה לנזק שנגרם.

     

37. נוכח מחדליה המשמעותיים של המדינה ביישום חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית והתקנות שהותקנו מכוחו ובמתן מידע נאות לציבור, וכן בשל האמור בפסקה הקודמת, אינני סבור כי בהחלטת התובעים לקבור את יקיריהם בתשלום יש משום "אשם תורם" כלשהו.

     

    הנטל להוכיח אשם תורם הוא על הנתבעת, ובנטל זה לא עמדה. התובעים נהגו כפי שאדם סביר במצבם היה נוהג, וממילא נראה כי לא היו מקבלים תשובה מספקת או מדויקת מנציגי המשרד לשירותי דת, לוּ היו התובעים מצליחים לשוחח עמם, במספר הטלפון שלא פורסם באופן הולם ולא היה פעיל במשך כל שעות היממה.

     

38. ראוי, עם זה, לציין כי ההליך הנוכחי העלה שאלות בנוגע להתנהלות עמותת "מנוחה נכונה", בעיקר כלפי התובע. שאלות אלה לא נתבררו בצורה נאותה במשפט ואין בעצם קיומן כדי לפטור את המדינה מאחריות. מכל מקום, המדינה לא בקשה להגיש הודעת צד שלישי נגד עמותה זו ושמורה לה זכותה להיפרע ממנה, במידת הצורך, בהליך נפרד.

     

    ב. הפרת חובה חקוקה

39. סעיף 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] קובע כדלקמן:

    63.(א)מפר חובה חקוקה הוא מי שאינו מקיים חובה המוטלת עליו על פי כל חיקוק — למעט פקודה זו — והחיקוק, לפי פירושו הנכון, נועד לטובתו או להגנתו של אדם אחר, וההפרה גרמה לאותו אדם נזק מסוגו או מטבעו של הנזק שאליו נתכוון החיקוק; אולם אין האדם האחר זכאי בשל ההפרה לתרופה המפורשת בפקודה זו, אם החיקוק, לפי פירושו הנכון, התכוון להוציא תרופה זו.

    (ב)לענין סעיף זה רואים חיקוק כאילו נעשה לטובתו או להגנתו של פלוני, אם לפי פירושו הנכון הוא נועד לטובתו או להגנתו של אותו פלוני או לטובתם או להגנתם של בני-אדם בכלל או של בני-אדם מסוג או הגדר שעמם נמנה אותו פלוני.

     

40. חמישה הם יסודותיה הפוזיטיביים של עוולה זו: חובה המוטלת על המזיק מכוח חיקוק; החיקוק נועד לטובתו או להגנתו של הניזוק; המזיק הפר את החובה המוטלת עליו; ההפרה גרמה לניזוק נזק; הנזק שנגרם הוא מסוג הנזק שאליו נתכוון החיקוק. היסוד הנגטיבי הוא שהחיקוק, לפי פירושו הנכון, לא נתכוון לשלול את הסעד בנזיקין [ע"א 335/80 בריגה נ' מוסטפה, פ"ד לו(3) 32; ע"א 145/80 ועקנין נ' המועצה המקומית בית שמש, פ"ד לז(1) 113 (1982) (להלן – "הלכת ועקנין"); ע"א 7130/01 סולל בונה בנין ותשתית בע"מ נ' תנעמי, פ"ד נח(1) 1 (2003)].

     

41. חובה המוטלת על המזיק מכוח חיקוק

    חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית מטיל על המשרד לשירותי דת, וביתר דיוק על השר הממונה על משרד זה, חובה לקבוע מקומות אשר ייועדו לשמש כבית עלמין אזרחי חלופי וכן חובה להקים בתי עלמין באזורי הארץ השונים "ומרחקים סבירים ביניהם" (סעיף 4). סעיף 6 לחוק מורה כי השר יהיה ממונה על ביצועו של החוק ויתקין תקנות לביצועו. הגדרת המונח "בית עלמין אזורי חלופי" בתקנה 1 לתקנות הזכות לקבורה אזרחית, כמקום בו "זכאי להיקבר כל אדם אשר נפטר באזור שבו נמצא בית העלמין וכן כל אדם אשר התגורר באזור האמור סמוך לפני פטירתו", מחייבת את המשרד לשירותי דת להקים ולאפשר את פעילותם של בתי עלמין אזרחיים אזוריים בהם זכאים להיקבר, לא רק תושבי הרשות המקומית בה ממוקם בית העלמין, אלא כל בני האדם שנפטרו בתחומי האזור או התגוררו בו סמוך לפני פטירתם.

     

    שילוב הוראות החוק והתקנות מחייבים את המשרד לשירותי דת להקים בישראל בתי עלמין אזרחיים חלופיים בכמות מספקת ובפיזור נאות, שיאפשרו קבורה אזרחית נאותה לבני אדם המעוניינים בכך.

     

42. נוכח קביעתי כי מתקיימות הוכחו זה עוולת הרשלנות ועוולת הפרת חובה חקוקה, לא מצאתי לנכון להכריע בטענת התובעים כי הנתבעת הפרה בענייננו את עקרון השוויון וכבוד האדם המעוגנים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, באופן שיוצר לה חבות בנזיקין בעוולה של הפרת חובה חקוקה. זאת גם בהתחשב בכך שהשאלה האם ניתן לגזור מהוראות חוקי היסוד את העוולה בה עסקינן שנויה במחלוקת, ולפחות במקרה אחד פסק בית המשפט העליון כי הוראת סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, בשל כלליותה, אינה ראויה לשמש בסיס לעוולה של הפרת חובה חקוקה [ע"א 10508/08 דוד זהב חברה לקבלנות בנין והשקעות בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה הרצליה ואח', פסקה (4.2.2010)].

     

43. החיקוק נועד לטובתו של הניזוק

    ברי כי החיקוקים בהם עסקינן נועדו לטובתם של בני משפחות נפטרים המעוניינים לקבור את יקיריהם קבורה אזרחית, ותעיד תקנה 11 לתקנות הזכות לקבורה אזרחית המקנה לקרובי משפחות הנפטרים מעמד מיוחד בכל הקשור להבעת רצון הנפטר להיקבר קבורה אזרחית. אין כל מקום לקבוע שחוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, שכל כולו הקניית זכויות לפרט, לא נועד להגן על הפרט אלא רק על "האינטרסים של המדינה, של הממשלה, ושל מירקם החיים הקולקטיביים ואורחות חיי האומה" (הלכת ועקנין, עמ' 141).

     

44. המזיק הפר את החובה המוטלת עליו

    כפי שראינו לעיל (פסקה 28), המשרד לשירותי דת לא הקים בתי עלמין אזרחיים חלופיים בכמות מספקת ובפיזור נאות, שיאפשרו קבורה אזרחית נאותה לבני אדם המעוניינים בכך. המשרד אף לא קבע בתי עלמין אזרחיים חלופיים אזוריים. במחדליו המתמשכים ליישם את הוראות חוק הזכות לקבורה אזרחית ולהביא מידע חיוני הקשור בו לידיעת הציבור, הביא המשרד לשירותי דת לכדי כך שכמעט אין זה אפשרי, מבחינה מעשית, להביא לקבורה אזרחית במימון המדינה נפטר שלא התגורר סמוך לפני פטירתו ביישוב בו ממוקם אחד מאחד עשר (כיום שנים עשר) בתי העלמין האזרחיים החלופיים הקיימים.

     

45. ההפרה גרמה לניזוק נזק

    ראינו כי ההפרה גרמה לתובעים נזק, בדמות תשלום הממון עבור קבורתם האזרחית של יקיריהם, מקום בו המדינה אמורה הייתה לספק שירות שכזה בחינם. הדיון שנערך לעיל בכל הקשור לקשר סיבתי (עובדתי ומשפטי) בין ההפרה לנזק, ביחס לעוולת הרשלנות, יפה גם בעניינה של עוולת הפרת החובה החקוקה ולא לנכון לחזור על הדברים.

     

46. הנזק שנגרם הוא מסוג הנזק שאליו נתכוון החיקוק; החיקוק לא נתכוון לשלול את הסעד בנזיקין

    לטעמי הנזק שנגרם לתובעים – התשלום ששילמו לתאגיד פרטי עבור חלקת קבר חריגה מקום בו המדינה אמורה הייתה לספק עבור יקיריהם שירותי קבורה אזרחית – הוא בדיוק סוג הנזק שאליו נתכוון החיקוק. הפרת החובה המוטלת על המדינה יצרה באופן מובהק את סוג הסיכון שמלכתחילה נועדה החובה למנוע.

     

    כיוצא בזה אין כל אינדיקציה בחוק הזכות לקבורה אזרחית כי נתכוון לשלול מן התובעים את הסעד בנזיקין.

     

     

    התוצאה

47. התובעים הוכיחו את עילת תביעתם כלפי הנתבעת וראויים הם לשיפוי בגין הנזק שנגרם להם כתוצאה ממחדלי המדינה אשר פורטו לעיל.

     

48. הנתבעת תפצה את התובע בסך של 18,000 ₪ בצירוף הפרשי ריבית והצמדה מיום 11.1.2011 ועד לתשלום בפועל וכן הוצאות משפט בסך 3,000 ₪

     

49. הנתבעת תפצה את התובעת בסך של 15,000 ₪ בצירוף הפרשי ריבית והצמדה מיום 20.9.2010 ועד לתשלום בפועל וכן הוצאות משפט בסך 3,000 ₪.

     

50. הנתבעת תשלם לתובעים שכ"ט עו"ד בסך כולל של 5,000 ₪ (בגין שתי התביעות).

     

51. כל הסכומים ישתלמו תוך 30 יום מיום המצאת פסק הדין לנתבעת.

     

     

     

     

    ניתן היום, כ"ט תשרי תשע"ה, 23 אוקטובר 2014, בהעדר הצדדים.