הרקע לעתירה:
בפני עתירה שהוגשה על ידי ועדה מקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן: "הוועדה המקומית") המופנית כנגד החלטת ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה חיפה (להלן: "ועדת הערר") מתאריך 12/1/14 בערר 129/13. בהחלטתה קיבלה ועדת הערר ברובו ערר על אי מתן החלטה על ידי הוועדה המקומית בבקשה לאשר תוכנית לבניה לפי תמ"א 38 (תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה) ברח' כרמי 6 בחיפה וכן החליטה ועדת הערר לבטל את דרישת הוועדה המקומית לחיוב ליתן כתב שיפוי כתנאי להיתר הבניה.
המשיבים 2 – 8 (היזם ותושבי הבניין שבנדון) הגישו בקשה לאישור תכנית לבניה ותוספות לפי תמ"א 38 בבקשה 75/1296/03 המתייחסת לנכס ברח' כרמי 6 בחיפה. מהות הבקשה הייתה לאשר תכנית לתוספות בניה לבניין קיים במסגרת תמ"א 38, כולל תוספת קומת מגורים בקומת העמודים ושתי קומות לגובה, תוך עודף שטח, חריגה לגובה, תוספת 2 קומות הבולטות למרווח קדמי, בליטות למרווחים צדיים, פיתוח גבוה וכיוצ"ב. לבקשה הוגשו התנגדויות, ביניהן התנגדויות דיירי רחוב פלמ"ח 21, הגובל במקרקעין מצפון, ולפיהן הבניין בכרמי 6 נבנה נמוך יותר בהתאם לפני השטח ובהתאם לבניה המדורגת בחיפה, והפתחים והחלונות של הדירות בפלמ"ח 21 מופנים לכיוון זה. כן הוגשה התנגדות על ידי דייר בכרמי 4 לפיה מדובר ברחוב הסובל ממצוקת חניה אשר החריפה עם שיפוץ שנערך בו ובתוכנית המבוקשת "נלקחות" עוד 3-4 חניות. כן נטען כי אין סיבה למרפסות הפינתיות המוצעות בקומות ד' ו-ה' לכיוון כרמי 4.
הוועדה המקומית החליטה בישיבה מתאריך 22/4/13 להשהות את החלטתה לבדיקה נוספת על ידי מהנדס העיר ועל פי בקשתו. בהתאם להחלטה הושהה הטיפול בבקשה להיתר לצורך בדיקה נוספת ולכן הערר, שהוגש לוועדת הערר על ידי היזם ותושבי הבניין אשר הגישו את הבקשה לאישור תוכנית הבניה, נדון לפי סעיף 157 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") כערר על אי מתן החלטה.
ועדת הערר דנה בבקשה, שמעה את כל הגורמים, קיבלה הבהרות ונדרשה לשאלות אשר בבסיס המחלוקת: שאלת ההסתר הנופי וסוגיית דרישת כתב השיפוי. ועדת הערר אישרה את הבניה, בכפוף לשינוי במנח הממ"דים ותיקון הגישה לחניות, ואולם לא מצאה לנכון לאשר את דרישת הוועדה המקומית לפיה בנסיבות הבקשה, מאחר שמבדיקה שערכה עולה כי עלולה להיות הסתרה למבנים גובלים, יש מקום לדרוש מהיזם כתב שיפוי לנזקים עתידיים פוטנציאליים של הפרויקט. הוועדה המקומית טענה כי במקרה כזה יש לדרוש כתב שיפוי שכן צפויות תביעות כתוצאה מאישור הבקשה ואין להטיל את אותן תביעות על הוועדה המקומית, מה עוד שהתמ"א פוטרת את המבקשים (המשיבים 2 – 8 כאן) מהיטלי השבחה. כאמור, טענת הוועדה המקומית לא התקבלה על ידי ועדת הערר, אשר קבעה כי אינטרס הנוף, ככל אינטרס אחר, אינו עומד בחלל ריק ובענייננו לא מדובר בנוף פתוח לכיוון הים אלא בנוף אורבני ומיוער לכיוון שכונות מתפתחות אשר נבנו באזור מיוער במקורו. ועדת הערר קבעה כי עיקר ההסתרה נובע ממגדלי הממ"דים המתוכננים בשטח לא מבונה היום, במקביל לבתים ברחוב הפלמ"ח. על כן, נקבע כי יש להקטין את הממ"דים כדי שלא יסטו מקווי הבניין ויעלו על המידה המותרת בחוק וכן יש לשנות את מנח הממ"דים. עם זאת, קבעה ועדת הערר כי נוכח מיצוב הבתים והשמירה על אותה הצבה מקורית אין בגובה המבוקש כדי לבסס פגיעה יוצאת דופן שאין מאן דהוא צופה אותה בהיותו גר בעיר. לעניין עצם דרישת שיפוי קבעה ועדת הערר כי בנסיבות העניין ולאחר שינוי התכנון לא מדובר במקרה קיצוני ואין סיבה לדרישת שיפוי. נגד החלטה זו של ועדת הערר הוגשה העתירה על ידי הוועדה המקומית.
יצויין כי גם דיירי הבתים הסמוכים אשר התנגדו לתוכנית צורפו כמשיבים לעתירה וניתנה להם ההזדמנות להגיב למבוקש בעתירה.
עוד יצויין כבר עתה כי לאחר שבחנתי את טענות הצדדים והמסמכים שהוצגו לעיוני הגעתי למסקנה כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר ויש לדחות את העתירה.
טענות העותרת – הוועדה המקומית:
העותרת טוענת כי התייחסה באופן פרטני לדרישתה לכתב השיפוי והסבירה מדוע במקרה זה יש דירות גובלות החשופות לפגיעה בשל הבניה הנדונה, לרבות העובדה כי מהנדס העיר סייר במקום ונוכח בדבר הצפי לפגיעה. לפיכך, יש להבטיח כי באם תוגש תביעה לפיצויים, היזם והדיירים המתעשרים מהפרויקט הם אשר יישאו בנזק. נטען גם כי תימוכין לצורך בדרישת כתב שיפוי והפוטנציאל לפגיעה יש גם בכך כי הדיירים בדירות גובלות ברחוב הפלמ"ח התייצבו לדיון וטענו בדבר ההסתרה הצפויה לדירותיהם מהבניה.
נטען כי למרות עמדת הוועדה המקומית ועמדת הדיירים המתנגדים אישרה ועדת הערר את הבקשה להיתר ואת הזכויות המבוקשות מכוח התכנית באופן מרחיב יותר מהמלצת הוועדה המקומית (תוספת 2 קומות לגובה במקום קומה אחת כהמלצת הוועדה המקומית). ועדת הערר קיבלה באופן חלקי את עמדת הוועדה המקומית ביחס לצורך לשנות את מיקום עמודות הממ"דים. בד בבד, ביטלה ועדת הערר את דרישת הוועדה המקומית לקבלת כתב שיפוי מבעלי הנכסים והיזם. נטען כי שגתה ועדת הערר כאשר מצאה לנכון לאשר את הבניה אשר התבקשה בהיקף אשר התבקש וכל זאת בשעה שדחתה את דרישת העותרת להמציא כתב שיפוי בשל נזקים צפויים מהתוכנית וירידת ערך לנכסים סמוכים. נטען כי ועדת הערר נימקה את החלטתה בטיעונים הנוגעים יותר ביחס להעדר ירידת ערך ולא בנימוקים נגד הדרישה לכתב שיפוי או חוקיותה. העותרת טוענת כי במקרה זה מתחדד הצורך בקבלת כתב שיפוי במצב בו אישור הבקשה נעשה על ידי ועדת הערר במקום הוועדה המקומית וכאשר בעוד הוועדה המקומית טענה בפני ועדת הערר כי אין מקום לאשר יותר מקומה אחת בגובה הבניין, מצאה ועדת הערר לנכון לאשר את 2 הקומות המבוקשות, זאת בנוסף לסגירת קומת העמודים. נטען כי התוצאה של החלטה זו הינה כי בעוד הוועדה המקומית, ששיקול דעתה התכנוני היה אחר, היא החשופה לתביעת הפיצויים, ועדת הערר היא המאשרת את הבניה ללא כל חשיפה לתביעה כספית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.
הוועדה המקומית טוענת כי לפי חוק התכנון והבניה בגין כל תוכנית משביחה חלה חובה לשלם היטל השבחה לוועדה המקומית. עם זאת, בעוד שבמסגרת אישור בקשה להיתר לפי תמ"א 38 אין תשלום לוועדה המקומית על כל אותם סעיפים ונושאים להם נועד היטל השבחה, מאידך חשופה הוועדה המקומית לתביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. נטען כי אין מדובר בחשיפה תיאורטית או בעלת הסתברות נמוכה. הפגיעה נגרמת, בין היתר, בשל התוספות הניכרות, בפרט בעיר דוגמת חיפה בה הבדלי טופוגרפיה בין הבניינים יוצרים סיכוי להסתרות נופיות ואחרות וכן, ממילא, התוצאה של ציפוף בשכונות מגורים ותיקות ושלא בהתאם לתוכניות המפורטות המאושרות.
לטענת הוועדה המקומית אין חולק על חשיבותה של התמ"א לחיזוק בתים וכן לעידוד התחדשות עירונית. כן אין חולק על מטרת המחוקק הראשי לעודד חיזוק מבנים באמצעות תמריץ של זכויות בניה. יחד עם זאת, היזם בבקשות אלה אינו נדרש להוכחה בתחשיב כלכלי בדבר הוצאות החיזוק מול שווי הזכויות הנוספות. כלומר, היזם לא נדרש להוכיח כי תוספת השטח מממנת את החיזוק ולא גורמת להתעשרות ורווחים ליזם ולבעלי הנכסים. בנוסף, השבחת הנכסים של בעלי הדירות הקיימות אף היא ממומנת מהזכויות הנוספות (תוספות שטח, תוספות מעלית, ציפוי אבן, לובי, חניה וכו'). נטען כי במצב דברים זה אין הגיון להטיל את נטל תשלום תביעות פיצויים, באם יוגשו ויתקבלו, על הוועדה המקומית, אלא על המתעשרים מאותן זכויות או ממימוש אותה תוכנית. כן נטען כי בעוד היזמים או בעלי הדירות יכולים לצאת ברווח כלכלי מהתוכנית, ערך נכסיהם של בעלי נכסים סמוכים יכול להיפגע ויש סיכון לתשלום פיצויים בשל פגיעה זו. נטען כי אין מקום להטיל הוצאות ותוצאות פגיעה במקרקעין סמוכים על הוועדה המקומית ואין מקום לדרוש ממנה לשפות בעלי נכסים שערך נכסם ירד. הוועדה המקומית פירטה טיעונים אלה בפני ועדת הערר אולם אלה לא התקבלו. כך גם טענו בעלי דירות גובלות אודות הסיכון לפגיעה בנכסים אולם ועדת הערר לא מצאה לנכון לקבל את דרישת הוועדה המקומית לכתב השיפוי. נטען כי לקופת הוועדה המקומית לא מתקבלים היטלי השבחה בגין התוכנית ואין מקום לחייבה בתשלום פיצויים בגין פגיעה בתוכנית.
הוועדה המקומית טוענת כי בהתאם להוראות סעיף 197 לחוק התכנון והבניה הוועדה המקומית נותרת חשופה לכל תביעות ירידת הערך לנכסים הסמוכים בגין תוספות הבניה בבניין שבנדון, כאשר הוועדה המקומית היא לא יוזמת התוכנית ואינה מקבלת היטלי השבחה בגינה. על פי סעיף 198 לחוק התכנון והבניה, משהוגשה תביעה לפיצויים, הוועדה המקומית תודיע לכל מי שעלול לשאת בתשלומם על התביעה וזאת בין אם החיוב מכוח הדין ובין לפי הסכם עם הוועדה המקומית. נטען כי הוראות חוק התכנון והבניה בנדון הפנימו לתוכן את הנוהג לדרוש ולקבל כתב שיפוי. המחוקק הכיר בכך כי יש ויהיה צד ג' אשר יחויב בתשלום הפיצויים, בין היתר, לפי הסכם עם הוועדה המקומית או המדינה. כן נטען כי הדרישה כי יזם המבקש לממש את התוכנית ולקבל זכויות מכוחה יחתום על כתב שיפוי לוועדה המקומית, יקבל עותק מהתביעה ויישא בנזקים, אם יש כאלה, שנגרמו בגין תוכניתו, הפכה לנוהג אשר הוכר בפסיקה ובספרות.
נטען כי במקרים בהם נגרמים נזקי ירידת ערך או אחרים לנכסים הסמוכים כתוצאה מתוספות הבניה, נכון הוא כי יזמי החיזוק יישאו בתשלום אותם הנזקים. כך גם יגישו היזמים את תוכניותיהם באופן המצמצם ככל האפשר את הנזקים לסביבה ולזולת. נטען כי דרישה זו עולה בקנה אחד ואף משתמעת מהוראות חוק התכנון והבניה, לרבות במקרים כגון זה, כאשר תוכנית המתאר הנדונה הינה ברמה של תוכנית מפורטת ומאפשרת תוספות בניה מעבר למצב המאושר ללא צורך בתכנית מתאר נוספת. נטען כי הן הפרשנות המשפטית והן ההיגיון הכלכלי צריכים להביא לתוצאה כי הואיל ובעלי הזכויות בנכסים המושבחים או יזם התוכנית יתעשרו מתוספות הזכויות, הם יהיו אלה שיממנו את אותה פגיעה ולא הציבור בכללותו. נטען כי אף ועדת הערר קבעה בהחלטתה במספר עררים כי יש מקרים בהם נכון לדרוש מהיזם כתב שיפוי כך שאם יחול חיוב בגין נזקי התכנית שהגיש יזם לפי תמ"א 38, היזם/בעלי הנכס יחויבו בתשלום ולא הוועדה המקומית.
על כן, נטען כי קיים בסיס משפטי והגיוני מוצק לדרישה לכתב השיפוי ובמקרה זה ההחלטה לדחות דרישה זו על ידי ועדת הערר לא נומקה, לא הוצדקה ולא פורטה. נטען כי סוגיה זו נדונה בפירוט בפני ועדת הערר והעותרת הבהירה עמדתה כי המקרה נבחן באופן פרטני, כי מהנדס העיר סייר במקום ואף בחן את סוגיית הנוף הנשקף מאחת הדירות ברחוב פלמ"ח ונוכח כי קיים סיכון להסתרה לבניינים גובלים. נטען כי לאחר סיור מהנדס העיר במקום וכן מהחתכים שהוגשו לבקשה, המדגימים את הבניין המבוקש מול הבניינים הגובלים, עולה כי יש היתכנות גבוהה להסתרה וכל זאת הוצג ונטען בפני ועדת הערר. בנוסף השתתפו בערר דיירים גובלים מתנגדים אשר טענו נגד הפגיעה מתוספת הבנייה והבהירו לועדת הערר כי תוספת הבניה המבוקשת תפגע בדירותיהם. הוועדה המקומית אף הבהירה לוועדת הערר כי לאור ההסתרה הצפויה מתוספת הקומות על גג המבנה, לו הייתה היא מחליטה בבקשה ולא מקבלת כמוצר מוגמר את החלטת ועדת הערר, היה מקום לאשר סגירת קומת העמודים וכן לא יותר מקומה אחת על הגג וגם זאת בכפוף להפקדת כתב שיפוי.
נטען כי ועדת הערר קיבלה אמנם, באופן חלקי, את המלצת הוועדה המקומית לעניין מגדלי הממ"דים שכן קבעה כי יש לתקן את הבקשה באופן בו עמודות הממ"דים תתוכננה בחלקו הדרומי של המגרש בצמוד לבניין הקיים מבלי להרחיב את הקונטור מזרחה או מערבה. נטען כי יתכן שיש בכך להפחית מהפגיעה הצפויה אך ברור כי אין בכך די וקיים סיכוי גדול להסתרה ופגיעה במבנים גובלים ברח' הפלמ"ח. לטענת העותרת, בתיקון זה במגדל הממ"דים אין די וסכנת ההסתרה והפגיעה בעינה עומדת.
הוועדה המקומית טוענת כי נימוקי ועדת הערר, לפיהם בענייננו לא מדובר בנוף פתוח לכיוון הים אלא בנוף אורבאני ומיוער לכיוון שכונות מתפתחות אשר נבנו באזור מיועד במקורו, יכולים להיות, אולי, בסיס לדחיית תביעה לפיצויים וירידת ערך הנכס, אך אינם מהווים בסיס לביטול הדרישה להמצאת כתב שיפוי. נטען כי העובדה שאין מדובר בנוף ים, כאשר ועדת הערר מודה ומודעת לכך שקיימת סוגיית הנוף, אינה סיבה לבטל את הדרישה לכתב שיפוי. נטען כי במקרה הנדון, בו קיימת הסתרה ופגיעה במבנים סמוכים, יש מקום לדרוש כתב שיפוי בגין נזקים צפויים וירידת ערכם של מקרקעין סמוכים. עוד נטען כי דעתה של ועדת הערר (שלא נתמכת בחוות דעת שמאי והינה בחריגה מסמכותה) כי לא מתקיימת ירידת ערך או פגיעה, אינה הנמקה לחשוף את הוועדה המקומית לתשלום פיצויים באם הגוף המוסמך, שאינו ועדת הערר, יקבע כי קיימת פגיעה שכזו.
נטען כי קיימת סתירה לוגית בשיטתה של ועדת הערר כי כאשר יש סיכון גדול לירידת ערך יש לדרוש כתב שיפוי ואילו כאשר הסיכון לירידת ערך נמוך אין הצדקה לקבלת כתב שיפוי. נטען כי המקור החוקי והנוהג לדרישה אינו פועל ישיר מ"כימות" הפגיעה בנכסים סמוכים. בנוסף, נטען כי אם בנטל כלכלי על הפרויקט עסקינן, לא ברור ההיגיון להצדיק את כתב השיפוי כשהפגיעה גדולה ולא לאפשר דרישתו כשהפגיעה הצפויה נמוכה.
עוד נטען כי אם תוכח ירידת ערך נכסים סמוכים הרי שיהיה מי שיהיה חייב בפיצוי ואם אין ירידת ערך ואין נוף המשפיע על ערך הדירה הרי ממילא לא תוכח קיומה של פגיעה בערך המקרקעין ולא תוטל חובת תשלום כלל. נטען כי לכך יש להוסיף כי ירידה בערך נכסים סמוכים אינה נגרמת בשל חסימתו של נוף לים, אלא בשל חסימת נוף אף אם אינו נוף ים, הצללה, פגיעה באור, אוויר וכיוצ"ב.
נטען כי השאלה האם בסופו של הפרויקט תהיה פגיעה במקרקעין סמוכים או תהיה עילת תביעה שמקורה בפרויקט תתברר בפני הגוף המוסמך – ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה, בתי המשפט וכיוצ"ב. ועדת הערר אינה מוסמכת לקבוע בכל מקרה בו נדונה בפניה בקשה להיתר קביעות שהינן בסמכותה של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה, דהיינו, האם קיים צפי לירידת ערך בפרויקט.
נטען כי הדרישה לכתב השיפוי הינה חוקית והכרחית ולא היה מקום לבטלה. על כן, נטען כי יש לקבל את העתירה ולבטל את החלטת ועדת הערר כי אין מקום ליתן כתב שיפוי במקרה זה.
טענות המשיבה 1 – ועדת הערר:
ועדת הערר טוענת כי יש לדחות את העתירה בהיות החלטת ועדת הערר החלטה נכונה וראויה המאזנת כהלכה בין השיקולים והאינטרסים השונים, החלטה שהתקבלה לאחר שנשמעו הצדדים השונים ושאינה לוקה בפגם מהותי כלשהו. נטען כי ההחלטה מצויה היטב במתחם הסבירות ואין מקום להתערבות בית המשפט בהחלטה.
נטען כי החלטת ועדת הערר היא החלטה תכנונית מפורטת המדברת בעד עצמה, אשר נסמכת על שיקולים תכנוניים ועל טעמים ענייניים ורלוונטיים בלבד. נטען גם כי החלטת ועדת הערר נכונה בכל הנוגע להיקף הבניה שאושר. ועדת הערר בחנה את הערר ושמעה את טענות המתנגדים. לשם הכרעה בערר קיבלה לידיה חתכים אשר ישקפו את מיקומם היחסי של המבנים ואת הפרשי הגבהים. רק לאחר שקיבלה לידיה את החתכים, המלמדים על מיקום התוספות המבוקשות והתרשמה ממידת ההשפעה שתהיה לתוספת זו על דיירי הבניינים השכנים, קיבלה ועדת הערר את החלטתה.
ועדת הערר טוענת כי בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה בהחלטה זו באה ועדת הערר בנעלי הוועדה המקומית. נטען כי בהיותה גוף תכנון מקצועי שקלה ועדת הערר את טענות הצדדים וקיבלה את ההחלטה – החלטה תכנונית מובהקת. נטען כי החלטת ועדת הערר באשר להיקף הבניה המותר היא החלטה מקצועית אשר התקבלה על ידי מי שהוסמך לכך, על פי מיטב הכישורים המקצועיים ובהתבסס על מידע תכנוני ומקצועי מלא, כפי שהובא בפניה.
נטען כי ועדת הערר קיבלה את הערר ברובו, תוך שהיא מתנה את אישור הבקשה בהכנסת תיקונים לבקשה. נטען כי התנאים שנקבעו, ובפרט ההוראה המחייבת את שינוי מיקום הממ"דים, מלמדים על שיקול הדעת הפרטני שהפעילה ועדת הערר ועל האיזון שנערך בין האינטרסים השונים, במטרה לצמצם ככל הניתן את הפגיעה בדיירי הבניינים השכנים. נטען כי גם העותרת בעתירתה מאשרת כי שינוי מיקום מגדלי הממ"דים, עליו הורתה ועדת הערר, צפוי להפחית את הפגיעה במתנגדים. נטען כי גם אם נקבל את טענת המתנגדים כי יישום הוראות תמ"א 38, ובענייננו אישור הזכויות הנוספות ושינוי כללי המרווחים עליהם החליטה ועדת הערר בהתאם לסמכותה, מביאים להגדלה משמעותית בממדי המבנה, הן לגובה והן בצדדים, וגם אם נסכים כי הגדלה זו עלולה להביא לפגיעה מסוימת בדיירי הבניינים הסמוכים, בין אם בשל הסתר נופי ובין אם בשל צמצום המרווחים בין הבניינים, הרי שאין בכל אלה כדי לגרוע מסבירות החלטת ועדת הערר.
ועדת הערר טוענת כי בנסיבות העניין אין מקום לדרוש כתב שיפוי. נטען כי ועדת הערר שמעה את טענות הצדדים גם באשר לדרישת כתב השיפוי, שמעה את הגורמים הרלוונטיים השונים ובחנה בשים לב את טענותיהם. בסופו של יום, ולאחר ששקלה את נסיבות בקשת ההיתר של המשיבים 2 – 8, קבעה ועדת הערר כי אין מקום לדרוש כתב שיפוי באשר בפנינו מקרה "רגיל" של בקשת היתר בניה בהתאם לתמ"א 38.
נטען כי קבלת טענות העותרת באשר לפגמים הנטענים במנגנוני התמ"א תאיין את תוקפה של התוכנית ובאופן גורף לא תאפשר את יישומה. נטען כי לא זו הדרך לתקוף הוראות תוכנית מתאר ארצית ואין זו הדרך להביא לביטולה.
עוד נטען כי ועדת הערר לא התעלמה מהצורך למזער, ככל הניתן, את הפגיעה בדיירי הבניינים הסמוכים ואת החלטתה לאשר את תוספת הבניה נתנה לאחר שהפעילה שיקול דעת פרטני האם ובאיזו מידה לאפשר יישומה של התמ"א. כך התירה ועדת הערר את תוספת הבניה רק לאחר שהורתה על תיקון הבקשה ושינוי מיקום מגדלי הממ"דים באופן בו תצומצם ההסתרה הנופית.
נטען כי יש לפעול ליישומן של הוראות התמ"א ולאשר לאורן בקשות להיתר בנייה. בהוראות תמ"א 38 התווה המחוקק את הדרך בה יש לילך על מנת לעודד יוזמות פרטיות של בעלי זכויות בבניינים לחיזוק מבנים ישנים, יוזמות הכרוכות בעלויות משמעותיות. לשם כך נכללו בתמ"א תמריצים כלכליים, דוגמת הוספת קומות והגדלת שטח המבנה, אשר יאפשרו את מימון עלות חיזוק המבנה. דברים ברוח זו הובאו במסגרת דברי ההסבר לתמ"א 38. נטען כי הוראות תמ"א 38 אינן כוללות הוראה לפיה היזם יתבקש להפקיד כתב שיפוי כנגד תביעות פיצויים עתידיות, וזאת בניגוד למקרים אחרים בהם נקבע מנגנון שכזה בהוראות התוכנית עצמה. בתמ"א 38 לא הוזכר המנגנון האמור, גם לא בהליכי אישורה של התוכנית. יחד עם זאת, אין בכך כדי להביא למסקנה שלפיה לא קיימת סמכות לדרוש מיזם כתב שיפוי, במקרים מתאימים, סמכות שאף הוכרה על ידי בתי המשפט וממילא איננה עניין שבמחלוקת בעתירה.
ועדת הערר מסבירה כי תמ"א 38 כוללת תקנון בלבד ואיננה כוללת תשריט. משכך היא איננה קובעת את מיקומם של הבניינים שיחוזקו, את דרך הוספת הבינוי בהם, והוראות פרטניות תכנוניות נוספות נעדרות ממנה. התייחסות להיבטים אלו נועדה להיעשות במסגרת הליך הרישוי בוועדה המקומית, שרשאית להפעיל שיקול דעת תכנוני רחב יותר מהרגיל בשלב הרישוי. משכך, מלוא ההשלכות הקנייניות, התכנוניות והכספיות של תוספת הבינוי מכוח התמ"א לא נשקלו, ולא יכלו להישקל, בעת אישור התוכנית. נטען כי בנסיבות אלה לא ניתן ללמוד גזירה שווה בכל הנוגע לסמכות לדרוש כתב שיפוי כתנאי להיתר בניה, בין מקרה בו מדובר בתוכנית הכוללת הוראות מפורטות, שהיא תוכנית "רגילה", לבין המקרה שלפנינו, בו קובעת תכנית המתאר הארצית רק הוראות כלליות, מהן לא ניתן ללמוד על מיקום והיקף הבינוי מכוחן. בנוסף, במקרה כדוגמת זה שלפנינו, מערכת האיזונים והאינטרסים המקיפה אפשר שתישקל רק בעת הוצאת ההיתר, ומכאן שיקול הדעת הרחב יותר הניתן לוועדה המקומית טרם הוצאתו (סעיפים 21 – 22 לתמ"א).
נטען כי הלכה היא כי שיקולי עלות התכנון והשלכותיו הכלכליות, הקנייניות והכספיות צריכים ככלל להילקח בחשבון במסגרת ההליך התכנוני שלפני מתן תוקף לתוכנית פלונית. במקרים המתאימים רשאי מוסד התכנון להחליט על הטלת נטל הפיצוי על כתפי היזם כשיקול וכתנאי לאישור התוכנית. במקרים בהם תוכנית המתאר היא כללית או מותירה שיקול דעת רחב מהרגיל לוועדה המקומית טרם הוצאת היתר הבניה, ראוי כי יישקלו מכלול ההיבטים במסגרת הליך הרישוי שבמקרים מיוחדים אלה יהווה הלכה למעשה הליך מעין תכנוני, שכן רק בשלב זה מקבלת התוכנית מסוימות מספקת. נטען כי גם הצורך בכתב שיפוי יישקל רק במועד קבלת ההחלטה בעניין היתר הבניה.
ועדת הערר טוענת כי קיימת סמכות לדרוש כתב שיפוי גם כאשר הוראות התוכנית או הקביעות במסגרת ההליך התכנוני הנוגע לאישורה של התוכנית לא התייחסו באופן מפורש לעניין זה, וזאת במקרים מיוחדים כדוגמת תמ"א 38 (בהם המסוימות מתגבשת רק בשלב היתר הבניה ולוועדה המקומית נותר שיקול דעת רחב מהרגיל בכל הנוגע להוצאת היתר הבניה מכוח התוכנית). נטען כי מצבים אלה נבדלים מהמקרים הרגילים, בהם בתוכנית עצמה קיימת מסוימות מספקת ושיקול הדעת בשאלה האם להוציא היתר בניה מכוח תוכנית הכוללת הוראות מפורטות הוא מינורי ביותר (שאז יש להתייחס לכתב השיפוי ודרישתו כתנאי להיתר כבר במסגרת הוראות התוכנית או הליכי אישורה).
עוד נטען כי כאשר היתר הבניה נדרש מכוחה של תמ"א 38, נוכח ייחודיותה של תמ"א 38 והאינטרסים הציבוריים עליהם היא נועדה להגן, במסגרת שיקול הדעת שיופעל אם לדרוש כתב שיפוי יש מקום להתחשב גם בהיקף הבינוי המבוקש ויחסו והשפעותיו על המקרקעין הגובלים או הסביבה. משכך, נטען כי ראוי שכתב השיפוי יידרש מהיזם רק כאשר הבינוי המבוקש במסגרת התמ"א הוא בינוי "מיוחד", במובן זה שהפגיעה שהוא עשוי להקים למקרקעין גובלים או לסביבה היא משמעותית יותר ממימוש "רגיל" של הוראות התמ"א.
ועדת הערר טוענת כי לשיטת הוועדה המקומית יש להכיר בסמכותה להפוך את מנגנון כתב השיפוי לכלל ולא לחריג לכלל, עת נדונות בפניה בקשות היתר לפי תמ"א 38, זאת כדי לקדם מבעוד מועד "כל צרה שלא תבוא". נטען כי אין לקבל שיטה זו של העותרת משלא במתכונת זו נוסחה וחוקקה תמ"א 38. שיטה מעין זו עלולה לחולל ולהחיל אפקט מצנן משמעותי על יזמי תמ"א 38 ועל סיכויי השתרשותה של תמ"א 38 בחיי המעשה ובשוק יזמות חיזוקם החיוני של אינספור בתי מגורים במדינה. נטען כי ייתכן שבמקרים מתאימים תוצדק דרישתו של כתב שיפוי גם ביחס למימושה של תמ"א 38, למשל, כאשר תשוכנע הוועדה המקומית שתוחלת הנזק הנחזה לסביבה או לאינטרסים תכנוניים ציבוריים חשובים עלולה לעלות לאין שיעור על תוחלת התועלת הציבורית שתסב יוזמת החיזוק למבקשי ההיתר וממילא לציבור בכללותו, וזאת ללא הצדקה תכנונית משכנעת. מצב דברים זה משקף לטעמה של ועדת הערר את החריג לכלל ולא את הכלל.
נטען כי בנסיבות ענייננו, כפי שהובהר בהחלטת ועדת הערר, אין מדובר במקרה קיצון אלא בבקשה "שגרתית" לתוספת בניה וחיזוק המבנה בהתאם לתמ"א 38 ובהחלטה "רגילה" לאשר את הבקשה בכפוף לתיקון שיוכנס בה לגבי שינוי מיקום מגדלי הממ"דים והפחתת הפגיעה בשכנים. לכן נטען כי ועדת הערר פעלה בהתאם להוראות התמ"א, תוך מציאת פתרון תכנוני הולם, המאזן באופן ראוי בין אינטרסים תכנוניים ואחרים של הגורמים השונים. לכן נטען כי אין מקום להתנות את היתר הבניה במקרה זה בהפקדת כתב שיפוי ואין החלטת ועדת הערר חורגת ממתחם הסבירות. כן נטען כי ההחלטה נכונה וסבירה, ניתנה לאחר שנשקלו מלוא השיקולים במקצועיות ובענייניות ואין להתערב בה.
ועדת הערר טוענת עוד כי כאשר תידרש לכך ועדת הערר לפיצויים, ככל שאמנם תידרש לכך במקרה זה, בוודאי יובאו בפניה מכלול השיקולים אשר בבסיס בקשת ההיתר – האינטרס והצורך בחיזוק המבנים מחד, אל מול הפגיעה הנטענת בזכויות הקניין של הטוענים לפגיעה מכוחה של התוכנית. נטען כי לו יינתנו לשיקולים אלה ולאיזונים הראויים ביניהם משקל דומה לזה שניתן על ידי ועדת הערר, יכול שממילא יתייתר כתב שיפוי כי החשש מקביעת פיצוי יתגלה כחשש נמוך מאוד.
טענות המשיבים 2 – 12:
המשיבים 2 – 12, היזם ודיירי הבניין שבנדון, טוענים כי יש לדחות את העתירה, שכן לטענתם לא נפל בשיקול דעת ועדת הערר כל פגם המצדיק התערבות. נטען כי אין הצדקה לדרישת הוועדה המקומית להתערב בשיקול דעתה של ועדת הערר, אשר הפעילה את סמכויותיה החוקיות, בחנה את טענות הצדדים, דנה והכריעה לגופו של עניין באופן מנומק והגיוני.
נטען כי דרישת הוועדה המקומית לאפשר לה לדרוש כתב שיפוי כתנאי למתן היתר בניה לפי תמ"א 38 הינה בלתי חוקית ואיננה ראויה. נטען כי התנאי אינו קשור בסוגיות תכנון ואינו בגדר רשימת התנאים המותרת על פי חוק להצבה כתנאי למתן היתר בניה ומשכך יש לבטלו. נטען כי ביהמ"ש העליון קבע כי לרשות מנהלית אין סמכות להציב תנאים למתן היתר בניה כאשר תנאים אלו לא נדרשים על פי חוק באופן ברור וכי הרשות אינה יכולה "להמציא" סמכות תוך פרשנות יצירתית להוראות החוק. המשיבים טוענים כי הוועדה המקומית אינה רשאית לדרוש התחייבות כספית/מעין כספית מן הציבור כתנאי להיתר בניה לפי תמ"א 38 ואינה רשאית לדרוש הפקדת כתבי שיפוי אלא במקום שנקבעה לכך הוראה מפורטת ומפורשת בחוק, כאשר אין הוראה כזו בעניין תמ"א 38. נטען כי הוועדה המקומית אינה רשאית ליצור לעצמה מקורות תקציביים שאין להם עיגון בחוק על גבם וכיסם של המשיבים או של תושבים אחרים בחיפה המבקשים ליישם את תמ"א 38.
כן נטען כי יש לדחות את דרישת הוועדה המקומית להפקדת כתב השיפוי גם משיקולי צדק, מוסר ואינטרס ציבורי לאומי בקשר עם תמ"א 38. נטען כי המחוקק ובתי המשפט יצרו הקלות ומנגנוני עידוד, על מנת לשכנע יזמים ובעלי דירות לעשות שימוש בתמ"א 38, מתוך האינטרס הלאומי להגביר מוכנות ועמידות בפני נזקי רעידות אדמה לצורך הצלת חיי אדם ובאופן עקיף גם לקידום האינטרס להקמת חדרי ממ"ד להתגוננות מפני מתקפות טילים ולקידום התחדשות עירונית. נטען כי מסיבה זו קבע המחוקק כי מבקשי היתר לפי תמ"א 38 ייהנו מפטור מלא בתשלום היטל השבחה בגין הבניה המאושרת מכוח תמ"א 38, וזאת כדי להסיר מעט מן הנטל הכלכלי הכרוך ביישום תמ"א 38. לכן נטען כי אם תוטל חובת הפקדת כתב שיפוי כתנאי להיתר יוצא מצב שבו הרשות תחזיר היטל זה, תוך הגדרתו כ"כתב שיפוי". נטען כי מדובר בריקון כוונת המחוקק מתוכן.
נטען כי דרישת הוועדה המקומית לאפשר לה לגבות "כתב שיפוי" כתנאי לאישור תמ"א 38 מהווה ניסיון להשגת פוליסת ביטוח על חשבון ציבור מבקשי ההיתרים ליישום תמ"א 38, למקרה שתוגש נגד הרשות המקומית תביעה לתשלום פיצויים בגין ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. נטען כי כך ייווצר מצב שבו כל מבקש היתר ליישום תמ"א 38 יעמוד בפני חוסר ודאות כלכלי משמעותי ובלתי סביר למשך כ-3 שנים מקבלת ההיתר (התקופה שנקבעה בחוק להגשת תביעה לתשלום פיצויים) ולא יידע האם הרוויח בפרויקט או שמא הפסיד את כספו. נטען כי כך דרישת כתב שיפוי כתנאי לתמ"א 38 תביא לצמצום משמעותי ביותר של יישום התמ"א.
המשיבים טוענים כי נוכח העובדה שמדובר בתוכנית ארצית אותה יצרה המדינה לתועלת והגנת הציבור נוכח צורך קיומי ולאור העדר מימון ממשלתי לביצוע חיזוק על ידי המדינה מן הדין שהדיון המימוני לכיסוי הוצאות נלוות לרשות (כגון תשלום פיצויים ככל שיידרש בעתיד) יתנהל בין הרשות המקומית לבין משרד האוצר/הממשלה על מנת למצוא פתרון ארצי מכיס המדינה ולא מכיס מבקשי ההיתר.
נטען כי טענת הוועדה המקומית לפיה קיים נוהג לפיו אם נגרמת ירידת ערך לנכסים סמוכים כתוצאה מתוספות בניה, ראוי ונכון כי יזמי התוכנית יישאו בכך, אינה טענה הגיונית. כן נטען כי אשרור החלטת ועדת הערר תוך דחיית העתירה מאפשר מימוש וקידום של כוונת המחוקק לעודד יישום תמ"א 38.
יוער כי משיבים 13 – 17 זומנו לדיון, לא התיצבו ולא הגישו כתבי טענות. ניתנה למשיבים ארכה, גם לאחר הדיון, להגיש טיעוניהם בכתב. רק המשיב 16 שלח תגובה בכתב בה ציין כי אינו רואה עצמו כמשיב דרוש לעתירה. עם זאת ציין שכאזרח וכתושב העיר סבור הוא כי יש מקום לחייב את היזם בהמצאת כתבי שיפוי, זאת כדי למנוע סיכון לקופה הציבורית.
דיון:
לאחר ששקלתי את טענות הצדדים ואת המסמכים שהוצגו לעיוני הגעתי למסקנה כי החלטת ועדת הערר מאזנת כראוי בין השיקולים הרלוונטיים השונים בנסיבות העניין, ובכללם צמצום הפגיעה באינטרסים הגלומים בכוונת המחוקק ביישום תמ"א 38. ההחלטה ניתנה לאחר שוועדת הערר בחנה לעומק את כל ההשלכות הנובעות מאישור התוכנית והגיעה למסקנה הגיונית לפיה אין מקום בנסיבות העניין לבקש כתב שיפוי מיזם התוכנית כתנאי למתן ההיתר. על כן, סבורני כי אין מקום להתערב בהחלטת ועדת הערר.
כידוע, כאשר מדובר בהחלטה תכנונית אשר ניתנה מטעמים תכנוניים, אין בית המשפט שם עצמו כרשות תכנונית נוספת על אלה הקבועות בחוק או כטריבונל תכנון עליון. תחום התכנון הופקד בידי מוסדות התכנון על פי החוק ובית המשפט אינו אמור לשים את שיקול דעתו במקום שיקול דעת הרשות התכנונית שהחלטתה עומדת למבחן, אלא אמור לבחון אם נפל פגם בהליך שהתנהל או בשיקול הדעת שהופעל על ידי הגוף המוסמך על פי המבחנים שנקבעו בפסיקה. ראו:
בג"צ 1125/91 ליטמן נ' הוועדה לבניה למגורים, מחוז המרכז (31.12.91);
בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד מ"ה(3) 678 (1991);
בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441 (1996).
הדברים נכונים אף ביתר שאת כאשר מדובר בהחלטת ועדת הערר, אשר הינה מוסד תכנוני בכיר. לכן, אם החלטתה הינה ראויה ובמסגרת מתחם הסבירות, אין מקום להתערב בה (ראו: עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת נ' ועדת הערר לתכנון ולבנייה מחוז דרום, פ"ד נ"ח(3) 199 (2004)).
החלטת ועדת הערר לאשר את התוכנית בתנאים שבהם אושרה וללא דרישת כתב שיפוי הינה החלטה תכנונית, אשר ניתנה לאחר שקילת כל השיקולים הרלוונטיים ובחינת הבקשה בכובד ראש ובאופן מקצועי. קביעת ועדת הערר כי אין לדרוש כתב שיפוי בנסיבות המקרה נובעת מהעובדה שוועדת הערר הייתה סבורה שלאור השינוי שהתבקשו יוזמי התוכנית לבצע בתוכנית לא תיגרם פגיעה לתושבי הבניינים הסמוכים, באופן המצדיק מתן כתב שיפוי. מדובר בשיקול דעת מקצועי של ועדת הערר, אשר במסגרתו נשקלו שיקולים תכנוניים, לאור מקצועיותה של ועדת הערר, ואינני רואה מקום להתערב בהחלטה, שהינה החלטה במסגרת מתחם הסבירות. ועדת הערר שקלה ואיזנה בין האינטרסים הפרטיים של הצדדים הנוגעים בדבר ובין האינטרסים הציבוריים והאינטרס הלאומי במימושה של תמ"א 38 ולא נפל בהחלטתה פגם המצדיק התערבות.
חשיבותה של תמ"א 38, אשר נועדה לקידום חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, אינה שנויה במחלוקת. מדובר באינטרס לאומי של היערכות כוללת של מדינת ישראל מפני רעידות אדמה ומטרת התוכנית ליצור כלים המיועדים להקל על ביצוע חיזוקם של מבנים ישנים. כדי לעודד את חיזוק המבנים ולצורך מימון עלות החיזוק הגבוהה, מאפשרת תמ"א 38 בנייה של תוספות בניה שונות לצורך חיזוק מבני מגורים מפני רעידות אדמה. לצורך עידוד חיזוק המבנים אף ניתן פטור מהיטל השבחה בשל השבחה שנגרמת למקרקעין עקב מימוש זכויות בניה שמאפשרת התוכנית. כל זאת נעשה, כאמור, לשם עידוד האינטרס הלאומי של היערכות כוללת מפני רעידות אדמה וכדי להקל על ביצוע חיזוק המבנים הישנים.
על ועדת התכנון הבוחנת בקשה לקבלת היתר בהתאם לתמ"א 38 להתחשב בדיירים הגרים מסביב, העלולים להיפגע מהחיזוק. בעוד דיירי הבניין המחוזק מרוויחים בטיחות ואף מקבלים תוספת זכויות למימוש, מגדילים את דירותיהם ומשפרים את תנאי הדיור שלהם, שכניהם אינם זכאים לפיצוי עקב הפגיעה בהם, אלא בתנאים הקבועים בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. כוונת התמ"א היא ליצור כדאיות כלכלית לחיזוק המבנה מצד בעלי הדירות, על מנת שאלה לא יירתעו מביצוע החיזוק רק בשל העלויות הכרוכות בכך. זאת מאחר שהמדינה סבורה שזהו צורך לאומי חיוני וחשוב. הפגיעה בסובבים בשל ביצוע התוכנית היא שיקול רלוונטי שעל ועדת התכנון והבניה לשקול ולעיתים יש צורך בקבלת כתב שיפוי, על מנת שבמקרה של פגיעה בנכסים הסובבים ובמקרה של הגשת תביעה לפיצויים על פי סעיף 197 וקבלת התביעה, הנטל הכספי לפיצוי לא ייפול על הרשות המקומית, אלא על היזם והדיירים שהפיקו רווח כלכלי מאישור התוכנית וביצועה.
יחד עם זאת, לא ניתן לקבל גישה לפיה הכלל יהיה קבלת כתב שיפוי, מבלי שנסיבות העניין יצביעו על חשש מוצדק לכך שהרשות המקומית עלולה לשאת בתשלום פיצויים בגלל פגיעה חריגה שנגרמה לתושבי הבניינים הסמוכים. תמ"א 38 לא קבעה חובה או כלל בדבר הגשת כתב שיפוי לוועדה המקומית כתנאי לקבלת היתר לתוכנית על פי תמ"א 38 ואף תכליתה, כפי שפורטה לעיל, אינה מצביעה על כך שהכלל צריך להיות קבלת כתב שיפוי. כמו כן, כפי שטענה ועדת הערר, החלת כלל לפיו יש לדרוש כתב שיפוי כתנאי לקבלת היתר לתוכנית על פי תמ"א 38 תגרום לפגיעה ביישום תכלית תמ"א 38 ולצמצום התוכניות המוגשות על פי תמ"א 38, בניגוד למטרת המחוקק. על כן, יש לקבל את גישת ועדת הערר כי רק במקרים בהם בנסיבות העניין קיים חשש מבוסס לכך שהרשות המקומית עלולה לשאת בתשלום פיצויים בגלל פגיעה הנגרמת כתוצאה מקבלת ההיתר על פי תמ"א 38 יידרש כתב שיפוי.
אמנם ככלל, הפסיקה הכירה בהסדרי שיפוי במקרים בהם התוכנית נושאת אופי פרטי והיזם אמור להפיק רווחים מהתוכנית. נקבע כי במקרים מעין אלה, אין הצדקה שכלל הציבור יישא בנטל החיוב בפיצוי. ראו: בג"צ 1494/05 ויינברג נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתל אביב (פסק דין מיום 15.03.05). אך לא כך כאשר מדובר בתוכנית שיש בה אינטרס לאומי כה חשוב, כפי שפורט, שאז משתנים השיקולים הרלוונטיים. גם כאשר מדובר בתוכנית שיש בה אינטרסים ציבוריים ולאומיים רשאית הוועדה המקומית לדרוש כתב שיפוי כתנאי לקבלת ההיתר ואין פסול בדרישה כזו של הוועדה המקומית, אך הדרישה צריכה להישקל לאור נסיבות העניין והפגיעה הצפויה מאישור התוכנית אל מול האינטרס הציבורי באישור התוכנית. אין מקום להחלת דרישה כללית לקבלת כתב שיפוי בבקשות לאישור היתרים על פי תמ"א 38.
סיכום:
בסיכומו של דבר ומהטעמים שפורטו אני קובע כי ועדת הערר שקלה בהחלטתה את השיקולים הרלוונטיים וביצעה את האיזונים הדרושים כאשר קבעה כי בנסיבות העניין, ולאור השינוי שהוכנס בתוכנית, אין מקום לדרוש כתב שיפוי כתנאי לאישור התוכנית.
מדובר בהחלטה ראויה וסבירה, הן בהתיחס להיבטים התכנוניים והן בהתיחס לשיקולי מדיניות ציבורית וכלכלית שבבסיס תמ"א 38, שיקולים המסורים לרשות המנהלית. לא מצאתי כי מתקיימים התנאים המצדיקים את התערבותו של בית משפט לעניינים מנהלים בהחלטה.
אוסיף עוד, בשולי האמור, כי אם סבור המחוקק או סבורים גורמי התכנון הארציים כי על רשויות התכנון להפעיל שיקול דעת שונה בדרך של חיזוק הבטוחות הכלכליות שיש לרשויות התכנון מפני תביעות אפשריות בעילה של ירידת ערך נכסים – יוכלו אלו לתת על כך את הדעת ולשנות את הוראות החוק או תכנית המתאר הארצית בהתאם.
העתירה נדחית. בנסיבות העניין יישא כל צד בהוצאותיו.
המזכירות תעביר עותק מפסק הדין לצדדים.
ניתן היום, י"ט חשוון תשע"ה, 12 נובמבר 2014, בהעדר הצדדים.