- אלמוני ז"ל (להלן: "המנוח") הוכר ביום 8.3.1993 כזכאי לפיצוי לפי סעיף 2 לחוק לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס), התשנ"ג- 1992 (להלן: "החוק"). בנוסף לפיצוי חד פעמי, השתלמה למנוח, בהתאם לחוק, קצבה חודשית. משנודע למשיב כי המנוח נפטר, ולאחר שווידא זאת, הפסיק את תשלום הקצבה (להלן: "הקצבה").
2. המערערים, פנו למשיב בבקשה להמשיך לשלם להם את הקצבה כשאיריו של המנוח, לאחר פטירתו, בהתאם לאמור בסעיף 7(א) לחוק ולפיו:
"בנוסף לאמור בסעיף 6 תשלם המדינה לחולה, ולאחר פטירתו - לשאיריו, קצבה חודשית בשיעורים, לפי כללים, תנאים ומבחנים ולתקופה שיקבע השר בתקנות...". סעיף 3 לתקנות לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס) (קצבה חודשית), התשנ"ג-1993 (להן: "התקנות לקצבה חודשית") דן ב"שיעור הקצבה לשאירים".
3. המשיב דחה את בקשת המערערים במכתבים מיום 15.8.2012 ומיום 18.10.2012. טענת המשיב היתה כי בהתאם לסעיף 8א לחוק, תשלומים לפי החוק, "ישולמו למי שהוא תושב ישראל לעניין חוק הביטוח הלאומי וכל עוד הוא תושב כאמור" (להלן: "דרישת התושבות בישראל"). לטענת המשיב, כיוון שהמערערים אינם תושבי ישראל, הם אינם זכאים לקצבה. בכתב ההגנה הוסיף המשיב וטען כי תנאי לזכאות השאירים לתשלום הקצבה הינו אף "ישיבה פיזית מוכחת במדינת ישראל", כאמור בסעיף 4(ה) לתקנות לקצבה חודשית ולפיה, "זכאי לקצבה לפי תקנה 3, שיצא את ישראל לתקופה העולה על 6 חודשים רצופים, לא יהיה זכאי לקצבה בעד התקופה ששהה מחוץ לישראל לאחר תום ששת החודשים האמורים". לטענתו, המערערים, כמי שאינם תושבי ישראל, אינם עומדים אף בתנאי זה.
4. יצוין כבר עתה, כי סעיף 8א הנזכר לעיל, הוסף לחוק במסגרת תיקון שתחילתו ביום 24.3.1994. החוק בנוסחו טרם התיקון ובמועד שבו הוכרה זכאות המנוח לפיצוי לפי החוק ובמועד שבו החלה להשתלם לו הקצבה החודשית - לא כלל את דרישת התושבות בישראל. מכל מקום, הוראה זו לא הוחלה על המנוח, שכאמור המשיך לקבל את הקצבה החודשית גם לאחר תיקון החוק.
עוד נציין, כי התקנות לקצבה חודשית אשר פורסמו ביום 6.7.1993 מכוחן החלה להשתלם למנוח הקצבה החודשית, כללו הוראה בנוסח סעיף 4(ה) הנזכר לעיל (המתייחסת לקצבה חודשית לשאירים, בלבד).
5. גדר המחלוקת בין הצדדים, הנה, אם כן: האם בנסיבות אלו, תנאי לזכאות שאיריו של המנוח לקבלת הקצבה, הינו היותם "תושבי ישראל" וכן ישיבה פיזית בישראל, לצורך המשך תשלום הקצבה החודשית.
6. בהעדר מחלוקות עובדתיות, נקבע על בסיס הסכמת הצדדים, כי פסק הדין יינתן על יסוד טיעוניהם והחומר המצוי בתיק (ראו דיון מיום 8.7.2014 והחלטה ממועד זה).
העובדות הנתונות לפנינו:
7. המנוח נשא בגופו את נגיף האיידס, החל משנת 1983 לערך, עקב עירוי דם שקיבל בבית החולים רמב"ם כטיפול במחלת ההמופיליה. המנוח הגיש תביעה למשרד הבריאות לפיצוי לפי החוק, ביום 8.3.1993. ועדת המומחים של משרד הבריאות אשר הוקמה על פי החוק, קבעה קיומו של קשר סיבתי בין קבלת עירוי הדם ובין נשיאת הנגיף וכן כי התקיימו התנאים לקבלת פיצוי לפי הוראות החוק.
(ראו: תביעת המנוח למשרד הבריאות מיום 8.3.1993, חוות דעת ד"ר א. מרטינוביץ', אשר היה מנהל המרכז הארצי להמופליה בבי"ח שיבא תל השומר והחלטת ועדת המומחים מיום 4.5.1993. המסמכים צורפו לכתב ההגנה).
8. משרד הבריאות שילם לתובע על פי החוק - פיצוי חד פעמי וקצבה חודשית. לטענת המשיב, התשלומים השתלמו מיום הגשת התביעה אולם כפי שיפורט בהמשך, תשלום הקצבאות לפי החוק החל רק משהותקנו תקנות לשם כך. מכל מקום, החל מיום 1.1.1995 החל תשלום הקצבה החודשית להתבצע על ידי המשיב וזאת בעקבות תיקון לחוק, אשר גם לגביו יורחב בהמשך.
9. המנוח נפטר ביום 19.6.2006. למשיב נודע על כך ממכתב מיום 28.7.2009 ששלח אליו סניף הבנק שבו התנהל חשבון המנוח ושאליו הועברה הקצבה החודשית. אף על פי כן, המשיב המשיך להעביר לחשבון הבנק של המנוח את הקצבה החודשית, עד לחודש מאי 2010. לטענת המשיב, התשלום הופסק רק לאחר שאומתה על ידו עובדת פטירת המנוח.
10. המנוח היה תושב השטחים ולא נשא תעודת זהות ישראלית. המערערים הינם אלמנת המנוח, הוריו וילדיו הקטינים. אף הם, אינם תושבי ישראל.
עיקר טענות הצדדים
11. לטענת המערערים, זכאותם לקבלת הקצבה אינה זכאות "חדשה" או "אוטונומית" אשר תנאיה נבחנים מחדש לאחר פטירת המנוח, אלא, היא נגזרת מזכאות המנוח לקבלה. לטענתם, התנאים היחידים להמשך תשלום הקצבה החודשית לידיהם, הינם: זכאות המנוח בחייו לפיצוי והיותם "יורשיו".
על כך נלמד לטענתם גם מהעובדה כי המשיב המשיך ושילם את הקצבה החודשית עד חודש 5/2010, על אף שנודע לו על פטירת המנוח קודם לכן. כן הם למדים על כך, לטענתם, מלשון הוראות החוק והתקנות שהותקנו לביצועו ומפרוטוקול דיוני ועדת העבודה והרווחה של הכנסת (להלן: "הוועדה") בהצעות החוק והתיקון לו (שלושה פרוטוקולים צורפו לסיכומים). מדיוני הוועדה עולה לטענתם, כי מטרת החוק היתה לפצות "כל אדם" וכי מדובר בהמשך פיצוי נזיקי לשאיריו של ראש משפחה, לאחר שנפטר.
12. מטעם זה, טוענים המערערים, הם אינם נדרשים לעמוד בתנאי סעיף 8א לחוק וגם לא בתנאי תקנה 4(ה) לתקנות לקצבה חודשית. לטענתם, סעיף 8א אינו קובע את ה"זכאות" לקבלת הקצבה החודשית אלא למי ישולמו התשלומים על פי החוק. כך עולה מלשון החוק ומדברים שנאמרו בדיוני הוועדה. תיקון החוק ממילא לא חל על זכאות המנוח וכיוצא בזה על זכאותם לפיצוי כשאיריו, הן כיוון שמלכתחילה לא היתה כוונה להוציא את המנוח מתחולת החוק, אלא דווקא תיירים שקיבלו עירוי דם בישראל תוך שימוש במוצר דם שהביאו עמם, והן כיוון שהתיקון התקבל מאוחר להכרה בזכאות המנוח מבלי שהוחל רטרואקטיבית.
13. באשר לתקנה 4(ה) לתקנות לקצבה חודשית, נטען כי היא אינה יכולה לגבור על הוראות החוק. כן נטען כי יש לראותה כמבוטלת הלכה למעשה, בהיותה סותרת את תקנה (4)ב לתקנות לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס)(הגשת תביעה לקצבה ותשלומה), התשנ"ה - 1995 (להלן: "התקנות להגשת תביעה"), המאוחרת לה, הקובעת להיכן תשולם הקצבה במקרה ששוהה התובע בחוץ לארץ. בנוסף נטען כי תקנה 4(ה) ממילא אינה רלוונטית לתושבי יהודה ושומרון ושטחי הרשות הפלסטינית, שכן שטחים אלו אינם נחשבים "חוץ לארץ" וכן כי המערערים מאז ומעולם לא היו "תושבי ישראל" ועל כן הם גם לא "יצאו ממנה" כנדרש בתקנה.
14. לסיכום נטען, כי תכליתו הברורה של החוק הינה לסייע בידי מי שנפגע מקבלת עירוי דם במוסד רפואי ציבורי בישראל וכן לסייע לשאיריו ואין לאפשר למשיב להתחמק מקיום חובה זו באמצעות "פרשנויות בכח" של החוק.
15. לטענת המשיב, תביעת המערערים לקצבה, אינה המשך ישיר של זכאות המנוח לקצבה בחייו ומדובר בשתי תביעות נפרדות אשר בגין כל אחת מהן יש להגיש תביעה בנפרד. לטענת המשיב, עילת התביעה קמה למערערים ביום שבו נפטר המנוח, בתאריך 19.6.2006. במועד זה ועל פי נוסחו המתוקן של החוק, היה על המערערים לעמוד בדרישת התושבות בישראל לפי סעיף 8א. לטענת המשיב, תחילה אכן התכוון המחוקק לפצות "כל אדם" בגין הטיפול בחוק אולם בתיקון לחוק משנת 1992 "דייק" המחוקק את כוונתו (כך בסיכומים) והעמיד את הזכאות לתשלום רק למי שהוא תושב ישראל, מתוך הבנה, כי פריצת המסגרת לכל אדם, תאפשר פיצוי לכל תייר אשר הגיע לארץ וקיבל עירוי דם, אם מטעם בית החולים ואם באמצעות תרומת דם אשר הביא עמו. לטענת המשיב, בנסיבות אלו, משאין חולק כי המשיבים אינם תושבי ישראל, לא קמה להם הזכאות לקבלת הקצבה החודשית.
16. עוד טוען המשיב, כי בסעיף 7 לחוק, קבע המחוקק את הזכאות העקרונית של השאירים לקצבה חודשית, אך הותיר לשר לקבוע בתקנות את השיעורים, הכללים, התנאים והמבחנים המזכים בקצבה, כמו גם את תקופת התשלום. "ואכן, בתקנה (2) לתקנות להגשת תביעה, נקבע כי על השאירים להגיש תביעה לקצבת שאירים שהינה תביעה נפרדת מתביעת החולה לקבלת הקצבה..." וכי על המשיב לבחון את התביעה לגופה, לקבוע את זכאות המערערים, גובה התשלום, התקופה ועוד. עוד נטען במענה לטענת המערערים כי תקנה אינה יכולה לגבור על זכאות אשר נקבעה בחוק - כי מדיוני הוועדה שצורפו לסיכומי המערערים, עולה, כי החוק הינו "שלד" ואילו התקנות יקבעו את ביצועו.
17. עוד מפנה המשיב לתקנות לקצבה חודשית בנוסחן המקורי, טרם התיקון והוספת דרישת התושבות בישראל. לטענתו, כבר אז כללו התקנות הוראה בדבר דרישה לזיקה ישירה בין זכאות השאירים (אז התלויים) לתשלום הקצבה, בתושבות ומגורים בפועל בישראל (תקנה 4(ה) לתקנות לקצבה חודשית בנוסחן היום). כן נטען, כי תקנה 4(ב) לתקנות להגשת תביעה, עוסקות בתשלום הקצבה לחשבון לישראל של תושב אשר עזב את הארץ לתקופה קצרה יותר משישה חודשים וכי משום כך היא אינה מבטלת את תקנה 4(ה) לתקנות קצבה חודשית, אלא משלימה אותה.
18. באשר לטענות המערערים כי אין לראותם כמי שיצאו את הארץ, נטען כי אין להסתמך על החוקים המצוינים על ידי המערערים וההגדרות שבהן לענייננו. נטען כי חוק הביטוח הלאומי צמצם בתיקון מס' 60 את זכאות מי שאינם תושבי ישראל, לגמלאות המשיב, נוכח הקשחת הגדרת "תושב ישראל באזור" בסעיף 378(א). המשיב הפנה בעניין זה לעב"ל (ארצי) 344/09 אכלאס חלאק - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 31.1.2013) אשר קבע כי אלמנה וילדיה אינם זכאים לקצבת שאירים בנסיבות בהן הופסקה תושבות המנוח עובר למועד פטירתו, בעקבות תיקון סעיף 378(א). צוין כי פסק הדין ציין את עיקרון הסולידריות והעזרה ההדדית ואת עיקרון הטריטוריאליות הגלומים שניהם בחוק.
19. באשר לטענת המערערים כי המשיב המשיך ושילם את הקצבה החודשית גם לאחר מות המנוח, טען המשיב כי התשלום בוצע עד לבחינת המידע העובדתי אודות פטירת המנוח. לשם זהירות טען המשיב, כי אין להקנות זכות מעצם תשלום אשר נעשה שלא לפי החוק.
20. המערערים הגישו סיכומי תשובה וככל שיעלה הצורך, יפורטו הטענות במסגרת הדיון.
דיון והכרעה
השאלות הדרושות בירור הינן כדלקמן -
21. מבחינת טענות הצדדים, עולה, כי על מנת להכריע בשאלה האם יש להחיל את סעיף 8א לחוק ואת תקנה 4(ה) לתקנות הקצבה החודשית על תביעת המערערים לקצבה חודשית, מכח היותם שאיריו של המנוח, יש להכריע תחילה בשאלה העקרונית הבאה:
האם, כטענת המשיב, יש להבחין בין זכאות ה"חולה" לפי החוק לקצבה חודשית ובין זכאות השאירים לקצבה זו. במובן זה, שיש לראות במועד ההכרה במנוח כזכאי לפיצוי לפי החוק (הוא מועד החלטת "ועדת המומחים", כפי שיוסבר בהמשך), כמועד שבו נולדו עילת התביעה של המנוח בלבד, ואת מועד פטירתו - כמועד שבו נולדה עילת התביעה של שאיריו. או, שיש לראות במועד שבו הוכרה זכאות המנוח לפיצוי לפי החוק, כמועד שבו נולדה גם עילת התביעה של שאיריו לקצבה חודשית על פי החוק.
מענה לשאלה זו הינו המפתח להכרעה בשאלה לגביה שנויים הצדדים במחלוקת בנסיבות העניין והיא, האם יש מקום להחיל על המערערים את דרישת סעיף 8א לחוק, על אף שזו לא הוחלה על תביעת המנוח והאם בכל מקרה יש לדרוש מהם לצורך קבלת הקצבה, "ישיבה פיזית מוכחת במדינת ישראל" מכח תקנה 4(ה) לתקנות קצבה חודשית.
המסגרת הנורמטיבית בה אנו מצויים:
22. להלן סעיפי החוק הרלוונטיים לענייננו:
סעיף 2 לחוק קובע כי: "המדינה תפצה כל אדם שנושא בגופו את הנגיף עקב קבלת עירוי דם שסופק וניתן לחולה משירות רפואי ציבורי, וכן את בן זוגו או ילדו של מי שקיבל את עירוי הדם כאמור, והנושא את הנגיף עקב המגע עמו, ולרבות ילדו שנולד כשהוא נושא את הנגיף (להלן – החולה)".
סעיף 3 לחוק קובע כי ועדת מומחים תדון ותקבע אם קיים קשר סיבתי בין קבלת עירוי הדם לבין נשיאת הנגיף, וכן "תקבע אם נתקיימו התנאים לקבלת פיצוי לפי הוראות חוק זה". ערעורים על קביעות הוועדה מתבררים, בהתאם לסעיף 5 לחוק, בפני בית המשפט המחוזי.
סעיף 6 קובע כי המדינה תשלם לחולה פיצוי חד-פעמי בסך של מאתיים וחמישים אלף שקלים חדשים (צמודים למדד מיום תחילת החוק). במידה ונפטר החולה לפני שקיבל פיצוי זה, ישולם הפיצוי לבן זוגו של החולה, לילדו ולהוריו, בכפוף לתנאים המצויינים בסעיף.
סעיף 7 לחוק, קובע כך:
"(א) בנוסף לאמור בסעיף 6 תשלם המדינה לחולה, ולאחר פטירתו – לשאיריו, קיצבה חודשית בשיעורים, לפי כללים, תנאים ומבחנים ולתקופה שיקבע השר בתקנות, לאחר התייעצות בשר האוצר ובשר העבודה והרווחה ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת.
(ב) קיצבה חודשית לפי סעיף קטן (א) תשולם באמצעות המוסד לביטוח לאומי הפועל מכוח חוק הביטוח הלאומי (להלן – המוסד)...
(ג) אוצר המדינה יעביר למוסד, מדי חודש בחודשו, את כל הכספים הדרושים לו כדי לבצע את התשלומים לפי חוק זה לרבות ההוצאות המינהליות הנובעות מביצוע החוק.
(ד) שר העבודה והרווחה, לאחר התייעצות בשר, יקבע בתקנות הוראות בכל הנוגע לביצוע התפקידים המוטלים על המוסד לפי חוק זה, לא יאוחר מתום שישים ימים מיום תחילתו של חוק זה".
סעיף 8 שכותרתו "ברירת תביעה", קובע כך: "הגיש אדם תביעה לפי חוק זה, לא יהיה רשאי להגיש תביעה לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש], בשל אותה עילה, וכן להיפך".
סעיף 8א(א) לחוק, קובע, כאמור, כי "תשלומים לפי חוק זה ישולמו למי שהוא תושב ישראל לענין חוק הביטוח הלאומי וכל עוד הוא תושב כאמור". יצוין עוד כי בין השאר, נקבע בסעיף 8א, כי תשלומים המשתלמים לפי חוק זה לא ייחשבו כהכנסה לענין פקודת מס הכנסה או לענין תשלומי חובה או היטלים אחרים, וכן לענין גימלאות לפי חוק הביטוח הלאומי.
23. להלן סעיפים מתוך התקנות לקצבה חודשית, הרלוונטיים לענייננו:
סעיף 2, עניינו: "שיעור הקצבה לחולה":
"(א) חולה זכאי לקיצבה חודשית בשיעור 50% מהשכר הממוצע;
(ב) בנוסף לקיצבה האמורה בתקנת משנה (א) תשולם לחולה תוספת לקיצבה כמפורט להלן:
(1) בעד בן זוג הגר עמו - 12.5% מהשכר הממוצע;
(2) בעד כל ילד, ולא יותר מאשר בעד שלושה ילדים ראשונים בכל עת - 5% מהשכר הממוצע;
(3) בעד הורה אחד שהכנסתו אינה עולה על השכר הממוצע ופרנסתו על החולה או בעד שני הורים שהכנסת כל אחד מהם אינה עולה על מחצית השכר הממוצע ופרנסתם על החולה - 12.5% מהשכר הממוצע.
סעיף 3 לתקנות,עניינו "שיעור הקצבה לשאירים":
"נפטר חולה, תשולם לשאיריו קיצבה חודשית כדלהלן:
(1) לבן-זוגו - 35% מהשכר הממוצע; ואם יש עמו ילדים - תוספת לקיצבה בשיעור 5% מהשכר הממוצע בעד כל ילד, ולא יותר מאשר בעד שלושה ילדים ראשונים בכל עת;
(2) לילדים, כשאין בן זוג המקבל קיצבה לפי פסקה (1) - 5% מהשכר הממוצע בעד כל ילד, ולילד יתום משני הוריו, שטרם מלאו לו 18 שנים - 40% מהשכר הממוצע;
(3) לשני הוריו, בחלקים שווים, ואם יש הורה אחד בלבד, לאותו הורה - 12.5% מהשכר הממוצע".
סעיף 4 לתקנות, קובע כך:
"(א) קיצבה לפי תקנות אלה תשולם בעד תקופה המתחילה באחד בחודש שבו קבעה ועדת המומחים את זכות התובע או החולה שמכוחו נתבעת הקיצבה לפיצוי חד פעמי.
(ב) קיצבה לפי תקנה 3(1) תשולם לתקופה של 36 חודשים מהחודש שבו הוגשה התביעה ואם יש עם בן הזוג ילד - כל עוד הילד עמו אף אם תקופה זו עולה על 36 חודשים כאמור.
(ג) קיצבה לפי תקנה 3(3) תשולם לתקופה של 24 חודשים מהחודש שבו הוגשה התביעה לקיצבה.
(ד) זכאי לקיצבה לפי תקנה 3(1) שנישא, תפקע זכותו לקיצבה ב-1 בחודש שלאחר החודש שבו נישא.
(ה) זכאי לקיצבה לפי תקנה 3, שיצא את ישראל לתקופה העולה על 6 חודשים רצופים, לא יהיה זכאי לקיצבה בעד התקופה ששהה מחוץ לישראל לאחר תום ששת החודשים האמורים".
24. להלן סעיפים מתוך התקנות להגשת תביעה, הרלוונטיים לענייננו:
"2. (א) תביעה לקיצבה חודשית (להלן - הקיצבה) תוגש על גבי טופס שקבע המוסד, יחד עם התביעה לפיצוי חד פעמי לפי החוק, המוגשת למשרד הבריאות; אושרה הזכאות של חולה שמכוחו נתבעת הקיצבה, לפיצוי חד פעמי - יעביר משרד הבריאות למוסד את התביעה לקיצבה בצירוף אישור ועדת המומחים בדבר הזכאות לפיצוי.
(ב) תביעה לקיצבת שאירים תוגש למוסד במישרין או באמצעות משרד הבריאות ויצורף לה אישור ועדת המומחים כאמור בתקנת משנה (א).
3. ראה המוסד שפרטי התביעה או המסמכים המצורפים לה אינם מספיקים כדי לברר את זכות התובע לקיצבה או כדי לקבוע את שיעורה, יבקש המוסד מהתובע השלמת הפרטים החסרים; לא השלים התובע את הפרטים הנדרשים תוך 90 ימים מיום שביקש זאת המוסד - תידחה התביעה ואולם התובע יהיה רשאי להגיש תביעה חדשה.
4. (א) קיצבה לפי תקנות אלה תשולם לחשבון הבנק שאת פרטיו מסר התובע בכתב ויראו תשלום כאמור כתשלום לזכאי לקיצבה.
(ב) שוהה התובע בחוץ לארץ, תשולם הקיצבה המגיעה לו לחשבון בנק בישראל שאת פרטיו מסר התובע למוסד, בכתב, ויחול האמור בתקנת משנה (א)."
בחינת השאלות כאמור, בהתבסס על לשון החוק והתקנות -
25. תחילה טבחן את לשון החוק והאם ניתן ללמוד על כך שהיא תומכת בעמדת אחד מהצדדים.
ובכן, לכאורה, מהתקנות אכן עולה, כטענת המשיב, כי מדובר בתביעות נפרדות, ל"חולה" ול"שאיריו". מסעיף 2 לתקנות להגשת תביעה, עולה כי התביעות מוגשות באופן שונה. תביעת החולה לקצבה חודשית מוגשת למשרד הבריאות ביחד עם התביעה לפיצוי חד פעמי. עם אישור זכאות החולה לפיצוי מעביר משרד הבריאות למשיב את התביעה לקצבה בצירוף החלטת ועדת המומחים. תביעת השאירים לקצבה, יכולה להיות מוגשת למשיב במישרין או באמצעות משרד הבריאות. כמו כן, קיימות תקנות נפרדות לחישוב שיעור הקצבה לחולה ושיעור הקצבה לשאירים. לכאורה, גם, הסמכת שר הבריאות בסעיף 7(א) לקבוע "כללים, תנאים ומבחנים" לתשלום הקצבה, מלמדת על כך שזכאות כל תובע קצבה, "חולה" או "שאירים", נבחנת בנפרד ומחדש בהתאם לאותם כללים, תנאים ומבחנים. בנוסף, סעיף 4 לתקנות אלו קובע הגבלה לפרק הזמן במהלכו תשולם הקצבה, עבור השאירים בלבד.
עם זאת, עיון בלשון סעיף 7 לחוק, תומך דווקא בעמדת המערערים על כך כי מדובר למעשה בזכאות אחת לקצבה חודשית, המשולמת לחולה בחייו, כאשר לאחר מותו - ממשיכה להשתלם לשאיריו. כך עולה מניסוח סעיף 7 לחוק (אשר במהותו דומה לסעיף 7 לחוק בנוסחו המקורי): "...תשלם המדינה לחולה, ולאחר פטירתו - לשאיריו, קצבה חודשית בשיעורים...". כמו כן, סעיף 7 לחוק מלמד על כך כי הסמכות המוקנית לשר הבריאות, לקבוע כללים, תנאים ומבחנים נוגע, לשיעור הקצבה בלבד ולא מעבר לכך. כך גם עולה מהתקנות לקצבה עצמן העוסקות על פי כותרתן בשיעורי הקצבאות בלבד, בסעיפים 2 ו-3 להן. עיון בתקנות להגשת תביעה מעלה כי לצורך הגשת תביעה לקצבת שאירים, על התובע לצרף את אישור ועדת המומחים בדבר זכאות החולה לפיצוי, נתון התומך, ביחד עם האמור לעיל, בכך כי בחינת זכאותם העקרונית של השאירים לקצבה, נעשית על בסיס ההכרה בזכאות החולה לפיצוי. מכאן, שמדובר בעילת תביעה אחת. כן יש לציין את סעיף 8 לחוק אשר אינו מאפשר הגשת תביעה, גם על פי חוק זה וגם לפי פקודת הנזיקין. על היות התשלומים אמצעי או חלק ממכלול של פיצוי נזיקי אחד, מלמדים גם סעיפים 8(ב) ו- (ג) לחוק, אשר קובעים כאמור כי תשלומים לפי החוק לא יחשבו כהכנסה בין השאר לעניין פקודת מס הכנסה ולעניין גמלאות לפי חוק הביטוח הלאומי.
בחינת השאלות כאמור, בהתבסס על מקורות נוספים -
26. כיוון שחוק זה, נחקק בנסיבות מיוחדות אשר יפורטו להלן וכיוון שניתן אולי לייחס ללשון החוק משמעויות שונות בהקשר הסוגיות שלפניי, כפי שגם עולה מטענות הצדדים עצמם, הרי שיש מקום ללמוד על כוונת המחוקק גם ממקורות אחרים. יפים לענייננו דברי כב' השופט י. עמית בפסק הדין אשר ניתן בבג"ץ 273/10 דוד אלמיזרק - בית הדין הארצי לעבודה ירושלים (ביום 2.9.2011):
"על תכליתו של החוק ניתן ללמוד הן מלשון החוק עצמו והן מההיסטוריה החקיקתית של החוק הכוללת מקורות חיצוניים לחוק, בהם הצעת החוק, הצעות חוק מוקדמות ומאוחרות לחוק, הפרוטוקולים של הוועדה, דברי הכנסת, והרקע ההיסטורי שהווה את הבסיס לחקיקת החוק. לכך אפנה עתה..".
27. אי לכך, בשלב זה תובא סקירה בדבר ההיסטוריה החקיקתית של החוק ותקנותיו, שיש בה, כך לדעתי, לסייע בידי:
א. ביום 9.3.1992, התכנסה ועדת העבודה והרווחה של הכנסת (להלן: "הוועדה"), וכן מוזמנים נוספים (מנכ"ל משרד הבריאות, מנכ"ל מד"א, נציגי האוצר ועוד), לדון בשתי הצעות חוק פרטיות, אשר אוחדו לאחת: הצעת חוק פיצויים לחולי המופליה נפגעי נגיף HIV , התשנ"ב- 1992 (ה"ח 2135, 17.3.1992). עניינה של הצעת החוק היה פיצוי כל מי שנדבק בנגיף האיידס כתוצאה מעירוי דם אשר קיבל ב"שירות רפואי ציבורי", בישראל. מדובר היה בקבוצה קטנה של אנשים, מספר מאות לכל היותר, אשר נדבקו בנגיף במהלך תקופה זמן מוגדרת.
ב. על מטרת החוק ארחיב בהמשך, אך אציין כבר עתה, כי עמד בבסיס החקיקה הרצון להכיר באחריות המדינה כלפי אותה קבוצת אנשים ספציפית, באמצעות פיצויים ופיצוי בני משפחותיהם. גם על מהות הפיצוי כפי שעולה ממקורות אלו, ארחיב בהמשך. באותה עת, מדובר היה במחלה חשוכת מרפא ותחושת העוסקים במלאכת החקיקה היתה של נשיאה באחריות כלפי מי שעל לא עוול בכפו, קיבל מרשות ממלכתית תרופה שהיתה אמורה להביא לו למזור, "אך גרמה לכך שהוא נדון למוות" (עמ' 20 לפרוטוקול דיון הוועדה מיום 9.3.21992). כן ליוותה את הליך החקיקה תחושת דוחק הזמן שכן על פי נתונים שעלו בדיוני הוועדה, מדובר היה בקבוצת אנשים קטנה אשר הלכה ופחתה למרבה הצער, בכל יום.
יצוין כי מדינות נוספות התמודדו באותה העת עם אותה הבעיה, בין השאר גם כן באמצעות פיצוי הנפגע ובני משפחתו בחקיקה. ראו אמנון כרמי בריאות ומשפט כרך ב' (2013), ה"ש 92 ו- 93, בעמ' 1237.
ג. הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה (17.3.1992) לדיון נוסף בוועדה, אשר נערך ביום 21.12.1992. החוק התקבל בכנסת לאחר הצבעה בקריאה שניה ושלישית, ביום 23.12.1992 והתפרסם ברשומות ביום 31.12.1993 (ס"ח 1405).
חובת הפיצוי, נקבעה בסעיף 2 לחוק בנוסחו אז: "המדינה תפצה כל אדם שנושא בגופו את הנגיף עקב קבלת עירוי דם משירות רפואי ציבורי, וכן את בן זוגו או ילדו של מי שקיבל את עירוי הדם, והנושא את הנגיף עקב המגע עמו, ולרבות ילדו שנולד כשהוא נושא את הנגיף (להלן- החולה)".
סעיפים 3 ו- 4 לחוק קבעו כי שר הבריאות ימנה ועדת מומחים שחבריה שופט (יו"ר) ושני רופאים, בעלי מומחיות הנוגעת לעניין (להלן: "ועדת המומחים"). על ועדת המומחים הוטלה מלאכת בחינת קיומו של קשר סיבתי בין קבלת עירוי הדם ונשיאת הנגיף וכן האם התקיימו התנאים לקבלת פיצוי לפי הוראות החוק. בסעיף 6 לחוק, נקבע כי המדינה תשלם פיצוי חד פעמי לחולה, סכום בסך 250,000 ₪ ובמידה שנפטר החולה- לתלויים בו. בסעיף 7 לחוק בנוסחו אז, נקבע כך:
"בנוסף לאמור בסעיף 6 תשלם המדינה לחולה, ולאחר פטירתו- לתלויים בו, קצבה חודשית בשיעורים, לפי כללים, תנאים ומבחנים ולתקופה שיקבע השר בתקנות לאחר התייעצות עם שר האוצר ובאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת".
ד. לצורך תשלום הקצבה החודשית לחולה או לתלויים בו, היה צורך בהתקנת תקנות על ידי שר הבריאות. הוועדה קיימה שתי ישיבות על מנת לדון בתקנות אלו ולאשרן, ביום 8.4.1993 וביום 24.5.1993, שכן אישורה נדרש על פי החוק. תקנות לקצבה חודשית פורסמו ביום 6.7.1993 (ק"ת 5531). בדיונים אלו בוועדה עלה כבר בשלב זה הצורך בתיקון החוק הראשי, לצורך העברת ביצוע תשלום הקצבה החודשית ממשרד הבריאות אל המשיב, כנגד שיפויו באמצעות משרד האוצר, שכן היה ברור כי המשיב הינו הגוף המתאים לכך. מהפרוטוקולים עולה כי נציגי המשיב כבר סייעו בניסוח התקנות לצורך הפעלתן בהמשך על ידו. לנוכח דוחק הזמן ועל מנת שלא לדחות את ביצוע תשלום הקצבה החודשית עד לתיקון החוק, נכנסו התקנות לתוקף כבר ביום 6.7.1993 וקצבאות מכוחן החלו להשתלם באמצעות משרד הבריאות.
תקנות לקצבה חודשית בנוסחן הראשון, כללו הוראות הנוגעות בדבר אופן הגשת התביעה לקצבה והליך ההחלטה בה (סעיפים 2-4) וכן הוראות לגבי שיעורי הקצבה החודשית לחולה ולתלויים בו, לרבות תנאים ומבחנים על בסיסם תשולם הקצבה. על פי תקנות אלו, קצבה חודשית לחולה, הכוללת קצבה בסכום קבוע וכן במקרה שבו הדבר רלוונטי- גם תוספות בעד בן זוג, ילד והורים, על פי תנאים, מבחנים ושיעורים המפורטים בתקנות. לדוגמא, תוספת עבור בן זוג, הותנתה בכך כי מדובר בבן זוג "הגר עמו".
סעיף 6 לתקנות לקצבה חודשית עניינן קצבה חודשית לתלויים. בסעיף זה, נקבעו כללים ומבחנים לגבי כל אחד מהתלויים וכן את שיעור הקצבה (אחוז מסוים משכר ממוצע) עבור כל אחד מהם. כך לדוגמא, נקבע כי הקצבה תשולם "למי שהיה בן זוגו של החולה וגר עמו שנה לפחות בתכוף לפני הפטירה" וכן שיעור התוספת לאותו בן זוג בעד כל ילד ולכל היותר עבור שלושה ילדים ראשונים. בסעיף 7 לתקנות אלו, נקבע משך התקופה בה תשתלם הקצבה לכל אחד מהתלויים. נקבע כי לבן הזוג תשולם קצבה לתקופה של 36 חודשים ובכל מקרה - כל עוד גר עמו ילד. להורה הוגבל תשלום הקצבה לתקופה של 24 חודשים.
בסעיף 7(ה) לתקנות לקצבה חודשית, נקבע, לגבי תלויי החולה בלבד, כי: "זכאי לקצבה לפי תקנה 6, שיצא את ישראל לתקופה העולה על 6 חודשים רצופים, לא יהיה זכאי לקצבה בעד תקופה ששהה מחוץ לישראל לאחר תום ששת החודשים האמורים".
ה. ביום 1.12.1993 התפרסמה הצעת חוק לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס)(תיקון)(תשלומים לזכאים), התשנ"ד - 1993 (ה"ח 2225, 1.12.1993). הצעת החוק עברה בכנסת בקריאה ראשונה, ביום 6.12.1993 ודיון בוועדה התקיים ביום 8.3.1994. חוק לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס)(תיקון), התשנ"ד- 1994 (להלן: "החוק לתיקון") התקבל בכנסת לאחר הצבעה בקריאה שניה ושלישית, ביום 14.3.1994 והוא פורסם ביום 24.3.1994 (ס"ח 1457). בין השאר, הוספו במסגרת תיקון זה הגדרות "ילד", "הורה" ו"שאירים". הגדרת "שאירים", באה תחת ההגדרה "תלויים" שבנוסח המקורי של החוק. "קצבה חודשית לתלויים" שונתה ל- "קצבה חודשית לשאירים".
כמו כן, תוקן סעיף 2 לחוק, באופן שצומצמה הזכאות על פי חוק, רק למי שנפגע עקב עירוי דם אשר קיבל בישראל ושגם סופק וניתן לו משירות רפואי ציבורי. מטרת התיקון, היתה להוציא מגדר הזכאים לפיצוי, תיירים אשר הגיעו לבית החולים עם מוצר הדם אותו הם רכשו ממקורות בלתי ידועים.
זהו ההסבר אשר מוזכר בהצעה לחוק לתיקון, ביחס לתיקון נוסף של החוק, הוא הוספת סעיף 8א: "תשלומים לפי חוק זה ישולמו למי שהוא תושב ישראל לעניין חוק הביטוח הלאומי וכל עוד הוא תושב כאמור". בסעיף 6 לדברי ההסבר נאמר כך: "מוצע לקבוע בחוק כי הזכאות על פי החוק תוקנה לתושבי ישראל בלבד. בין התביעות שהתקבלו עד כה היו תביעות של תיירים ששהו בארץ בתקופה הרלוונטית וקיבלו עירוי דם, לעיתים של מוצר שהביאו עמם (ראה דברי הסבר לסעיף 4), ולעיתים של מוצר שלא ניתן היום לאתר את תורמיו. מוצע על כן לקבוע במפורש שהזכאות לפי החוק הנה לתושבי ישראל בלבד למוצר שסופק וניתן על ידי שירות רפואי ציבורי בארץ".
תיקון עיקרי של החוק, נועד כאמור להעביר למשיב את ביצוע תשלום הקצבה החודשית.
ו. בהתאם לכך, בוצע גם תיקון של התקנות לקצבה חודשית, זאת באמצעות תקנות לפיצוי נפגעי עירוי דם (נגיף האיידס)(קצבה חודשית)(תיקון), התשנ"ה - 1995. הוועדה קיימה דיון בתקנות אלו ביום 16.1.1995. תקנות אלו פורסמו ביום 1.2.1995 (ק"ת 5658). במסגרת התיקון, בוטלו סעיפים 2-4 לתקנות בנוסחן המקורי. תחת סעיפים אלו, הותקנו התקנות להגשת תביעה, שתחילתן אף היא ב- 1.2.1995. על פי פרוטוקול הדיון בוועדה, מדובר בתקנות הכוללות פרטים טכניים בלבד ועל כן הסמכות להתקינן ניתן בחוק לשרת העבודה והרווחה, ללא צורך באישור הוועדה. כפועל יוצא מכך, שונה מספור סעיפי התקנות לקצבה חודשית. סעיף 3 עוסק כאמור היום ב"שיעור הקצבה לשאירים". וסעיף 4(ה) עניינו יציאת זכאי לקצבה לשאירים מהארץ, לתקופה של מעל שישה חודשים.
28. על רקע האמור לעיל, יש לבחון עתה, האם ניתן ללמוד מדיוני הוועדה והכנסת, על כוונת המחוקק בשאלה - האם זכאות ה"חולה" לפי החוק לקצבה חודשית וזכאות "שאיריו" - אחת היא וככזו - משקמה זכאות המנוח לקצבה, היא תמשיך ותשתלם לשאיריו גם לאחר מותו, בכפוף אך ורק לאותן מגבלות אשר חלו על ה"חולה", בשיעורים אשר נקבעו לגביה באופן ספציפי.
29. ובכן, כפי שצוין בסקירה שלעיל, יוזמי החוק והשותפים אשר הצטרפו בהמשך למלאכת החקיקה, ביקשו להכיר באחריות המדינה כלפי ציבור מוגדר של אנשים ובני משפחותיהם אשר נדבקו בנגיף האיידס, אך ורק כתוצאה מעירוי דם אשר ניתן להם כשירות במוסד רפואי ציבורי בישראל;
30. הפיצוי על פי החוק אינו מבטא הכרה ברשלנות שיש לייחס למדינה בקרות אירועים קשים אלו (ראו דברי שר הבריאות דאז חיים רמון בישיבה לקראת קריאה ראשונה של החוק לתיקון). אולם יש לציין, כי מדיונים ראשונים בעיקר של הוועדה, ניתן ללמוד כי נשמעו גם דעות אחרות בנושא. לצד מי שטענו כי במועדים הרלוונטיים, למשרד הבריאות לא היתה הידיעה וגם לא היכולת לדעת, את הסיכון שבמתן עירוי הדם הנגוע וכי הטיפול ניתן "בתום לב ולא חלילה מתוך כוונה או ידיעה שהטיפול הזה עלול לגרום לנזק האדיר" (דברי יו"ר הוועדה בדיון בכנסת לקראת קריאה שניה ושלישית), היו מי שטענו כי נתקבלה במשרד הבריאות החלטה להשתמש בתרופה חדשה שאין בה סיכון (חומר ובו "פקטור מחומם ומעוקר"). לטענת אלו, ההחלטה לא יושמה זמן רב, עד גמר השימוש בחומר הישן (עמ' 20 לפרוטוקול הוועדה מיום 9.3.1992).
מכל מקום, מטרת המחוקק היתה להכיר ב"אחריות אבסולוטית" ולא ישירה - ללא בחינת שאלת הרשלנות, בדומה להסדרים תחיקתיים הקיימים במדינות שונות. בהתאם לכך, לצורך הכרה בזכאות לפי החוק, נדרשה רק הוכחת קיומו של קשר סיבתי בין קבלת עירוי הדם ונשיאת הנגיף, על פי קביעת "ועדת המומחים". כן דובר על חוק "מצומצם" וכן "פשוט ואלמנטרי" (עמ' 21 לפרוטוקול הוועדה מיום 9.3.1992).
31. ללא ספק, כוונת המחוקק היתה לפצות "גם את הנפגעים וגם את בני משפחותיהם" (יו"ר הוועדה, ע' פרץ, בעת הדיון בקריאה שניה ושלישית בכנסת, מיום 23.12.1993). המטרה היתה לאפשר לחולים, באמצעות הפיצוי, לקבל "טיפול רפואי מלא ולקיים אורח חיים סביר ככל האפשר בתנאים ובמגבלות של מחלתם" (ת' גוז'נסקי מיוזמי החוק, בדיון בוועדה מיום 9.3.1992, עמ' 19). במסגרת דיון זה, נאמר על ידי י' וולף, נציג עמותת חולי ההמופילה, כך (עמ' 20):
"...אני חושב שצריך להיות כלל שכל מי שנפגע זכאי לפיצוי, או תשלום חד פעמי או תשלומים לשיעורים, כמו בביטוח לאומי, או בשתי הדרכים, זאת אומרת: תשלום חד פעמי ותשלומים איטיים (צ.ל עיתיים- מ.ש). אני מדבר על פיצוי לסבל ולצער שנגרם לאנשים, פיצוי שיאפשר להם להתמודד עם הבעיות שהם נתקלים בהן. יש חולים שנפטרו והשאירו משפחות בחוסר כל, מדובר באנשים שאיבדו פרנסה, רכוש, עסקים. האנשים האלה סובלים והפיצוי הכספי ישמש להם כעזרה לעתיד ואולי גם פיצוי מה עבור העבר".
עוד ראו דברי היועץ המשפטי של משרד הבריאות בדיון זה (עמ' 23-24), אשר דווקא הביע חשש ממתן פיצוי אשר היקפו לא ידוע בנקודת הזמן בה ניתן:
"בחוק המוצע, לא מדובר על טיפול רפואי אלא על פיצויים, ולא רק לחולים אלא לבני המשפחה. זאת אומרת, מרחיבים את היריעה לממדים שלא יודעים מה הם ולא יודעים מה תהיינה ההשלכות. אני חושש מיצירת תקדים. כאן מדובר על פיצויים בהיקף שאיש אינו יודע מהו...".
בין יתר התשובות אשר ניתנו לעמדה זו באותו דיון, היתה של יו"ר הועדה רן כהן (עמ' 25):
"מדובר כאן על מקרים טרגיים ביותר. אי אפשר להאשים ברוע לב או בכוונות זדון או בהזנחה פושעת. זה לא עניין של בית משפט. קרה אסון וקרתה טרגדיה.....
...המדינה צריכה לפעול בעניין זה. יש דבר אלמנטרי - קיום בכבוד. לא יתכן שמי שהגורל פגע בו בצורה כל כך אכזרית ייפגע גם ביכולת של קיום משפחתו וילדיו. החוק המוצע הוא רק שלד והתקנות יקבעו את הביצוע...".
כן יפים לענייננו הדברים אשר נאמרו בדיון הכנסת לקראת הצבעה בקריאה שניה ושלישית בחוק לתיקון, ביום 14.3.1994, על ידי יו"ר הוועדה עמיר פרץ. בהתייחסו לאותם חולים "אשר אנחנו יודעים שחולים הם ויבוא יום והם יצטרכו להיפרד מאתנו", אמר כך: "אבל אם הם יפרדו מאתנו, לפחות הם ידעו שהם הולכים כאשר מדינת ישראל הבטיחה שבני משפחותיהם ימשיכו לחיות בכבוד ולא יגזר עליהם גזר דין של רעב, של מצוקה, של עוני, בגלל אותה מחלה ארורה...".
(ההדגשות אינן במקור).
32. בדיון הוועדה מיום 21.12.1992, לקראת הבאת הצעת החוק בנוסחו המקורי לכנסת להצבעה בקריאה שניה ושלישית, התקיים דיון מקיף בשאלה את מי לפצות ובאיזה אופן. ההצעה היתה לפצות את החולה בפיצוי חד פעמי וכן באמצעות "קצבה חודשית שיקבע שר הבריאות בתקנות...מוצע שאת הקצבה החודשית יקבל החולה עצמו נוסף לפיצוי החד פעמי. אם החולה נפטר, תשולם הקצבה החודשית לתלויים בו, זאת אומרת הם ימשיכו לקבל אותה" (ראו דברי היועץ המשפטי, מ' בוטון, עמ' 3, ההדגשה אינה במקור). בדיון אודות סעיף 7 "הקצבה החודשית", הן לחולה והן לתלוייו, ציין נציג האוצר אשר הוזמן לדיון כי "למעשה זו קצבת שאירים". בהקשר זה העיר, כי אינו מבין מדוע מוגדרים גם הורי החולה כ"שאירים" באופן היוצר "שאירים חדשים" בהשוואה לביטוח הלאומי. על כך השיב לו היועץ המשפטי של הוועדה (בעמ' 10): "...הקצבה הזאת לא דומה לקצבת שאירים. העיקרון שהנחה אותנו זה לפי פקודת הנזיקין (נוסח חדש), כי מדובר על פיצוי בגין נזק. התשלומים נגזרים מכך שהשאירים סבלו בגלל פטירת ראש המשפחה. הסכומים יקבעו בתקנות...יכול להיות שייכתב שם שלהורים ישלמו רק אם הם נתמכו" (ההדגשה אינה במקור). עוד צוין במסגרת הוועדה, כי אם אדם קיבל פיצוי לפי חוק זה, הוא לא יוכל להגיש תביעה לפי פקודת הנזיקין (עמ' 13). בדיון הוועדה באישור התקנות, ביום 8.4.1993, אף צוין כי קצבאות השאירים אינן באות לפגוע "בשום צורה שהיא בקצבאות אחרות".
33. עולה מן האמור כי על בסיס המפורט לעיל עד כה, יש לראות בזכאות "חולה" לפי החוק, לפיצוי, ככוללת, בנוסף למענק חד פעמי, גם את זכאותו וזכאות שאיריו לקצבה חודשית, כ"חבילת פיצוי אחת". בשעה שנפטר "חולה" ובענייננו, המנוח, וככל שלמנוח בני משפחה העומדים בתנאי התקנות לקצבה חודשית, תמשיך הקצבה החודשית להשתלם לידיהם, כלשון החוק.
34. אין ללמוד על כך שזכאות השאירים בתביעתם לקצבה חודשית הינה נפרדת מזכאות המנוח לקצבה זו, מכך ששר הבריאות הוסמך בחוק לקבוע בתקנות "כללים תנאים ומבחנים", כטענת המשיב. מעבר לאמור בנושא זה באשר ל"לשון החוק", ניתן ללמוד כי מדובר ב"כללים תנאים ומבחנים" ביחס לקרבת בני המשפחה אל המנוח, ולשיעורי הקצבאות ומשך תשלומן, בלבד, גם מהמקורות הבאים:
בדיון מיום 9.3.1992 ציינה תמר גוז'נסקי כי כיוון שמציעי החוק לא ידעו על איזה סכום להחליט, הוצע כי "למדינה תהיה שליטה כדי שלא יפרצו את קופתה הדלה".
על אופי הבחינה שעל פקיד התביעות לבצע בבואו לאשר או לדחות את תביעות השאירים לקצבה חודשית, ניתן ללמוד גם מההיסטוריה החקיקתית של התקנות לקצבה חודשית. על פי התקנות בנוסחן הראשון. משקבעה ועדת המומחים כי התקיימו התנאים לקבלת פיצוי חד פעמי, רשאים היו החולה או התלויים בו, לפי העניין, להגיש תביעה לקבלת קצבה. את התביעה היה להגיש לוועדת תביעות. בסעיף 4 נקבע כך: "הוכיח תובע, להנחת דעתה של ועדת התביעות, כי הוא זכאי לקצבה לפי תקנות אלה, תורה הוועדה על תשלום הקצבה". שאלת היקף שיקול דעת של ועדת התביעות, עלתה כנושא בדיוני הוועדה. מהפרוטוקולים עולה כי מדובר היה בשיקול דעת מצומצם של בחינת התאמת מסמכים והתנאים המנויים בתקנות המצוינים עבור התלויים. כך צוין על ידי סגן היועץ המשפטי של משרד הבריאות:
"קיימת ועדה שקובעת את הזכאות, אם אמנם החולה נדבק ממנת דם, אבל אחר כך מגיעות אלינו התביעות לתשלום. לאחר שאותה ועדה קובעת שהוא זכאי, אנחנו צריכים לבדוק מסמכים מסוימים ובעיקר אמור הדבר לגבי התלויים".
משהעלה נציג עמותת חולי ההמופיליה שאלה בדבר היקף שיקול דעת ועדת התביעות, לאור העובדה כי הזכאות הבסיסית כבר נקבעה על ידי ועדת המומחים, השיב סגן היועץ המשפטי של משרד הבריאות (עמ' 15):
"קירבת התלויים. אלו בעיות שנתקלנו בהן עכשיו, כשהתלויים החלו לתבוע". ובהמשך השיב היועץ המשפטי של הוועדה (עמ' 15): "...אנו מדברים על פקיד אדמיניסטרטיבי שצריך לשלם קצבה חודשית לפי התקנות. כאשר אדם מגיש לפקיד את התביעה, הוא צריך להראות שהוא נשוי, למי הוא נשוי, האם יש לו ילדים וכמה. הוא צריך להראות לפקיד התביעות שהתמלאו כל התנאים הנדרשים על פי התקנות". גם בדיון המשך של הוועדה לאישור התקנות, מיום 24.5.1993, הוסבר על ידי סגן היועץ המשפטי של משרד הבריאות באשר לוועדת התביעות לפי סעיף 4 (עמ' 12): "הועדה הזאת, שמדובר עליה בסעיף 4, בודקת מסמכים, זה מה שהוועדה בודקת, לא משהו אחר. אם מישהו חושב שהוועדה טעתה, הוא יכול להפנות את תשומת הלב לכך...".
(ההדגשות אינן במקור).
באשר להוראות התקנות להגשת תביעה, אשר גם מהן מבקש הנתבע להיבנות, הרי שבאמצעות תיקון התקנות לקצבה חודשית, בוטלו הוראות אופרטיביות שהיו בהן (סעיף 4 הנ"ל, ביחד עם סעיפים 2 ו- 3), ותחתן הותקנו התקנות להגשת תביעה. כך צוין בדיון הוועדה בביטול הסעיפים (עמ' 14):
"יהיו תקנות אשר יסדירו את תשלום הקצבה על ידי המוסד לביטוח לאומי. התקנות הן בסמכות שרת העבודה והרווחה". צוין כי מדובר בתקנות "טכניות לביצוע", "דברים מאוד טכניים". בשל כך, הוסבר בוועדה, אף לא נדרש בחוק אישורן על ידי הוועדה. מכאן גם, שאין ללמוד מעצם הצורך בהגשת תביעה בתקנות אלו ובדרישה להגשת פרטים ומסמכים אודות השאלה העקרונית שלפנינו. מה גם, שעיון בתקנות לקצבה חודשית מלמד על כך שהבחינה מי מבין מגישי התביעה עומדים בתנאים אשר נקבעו בתקנות אלו ומה יהיו שיעורי הקצבה, מצריכים פרטים ומסמכים לצורך כך.
35. לאור האמור לעיל, ולאחר שנשקלו טענות הצדדים, על בסיס העובדות והחומר המצוי בתיק, יש לקבל את פרשנות המערערים כי עילת התביעה לקצבה חודשית של שאירים על פי סעיף 7 לחוק, אינה נבחנת בנפרד מזכאות "החולה" עצמו לקצבה. פרשנות זו עולה בקנה אחד עם המענה אותו ביקש המחוקק ליתן בחוק, לנוכח הנסיבות המיוחדות בעטיין נחקק.
36. כעת, אפנה לסוגיה השנייה אשר נתונה להכרעה, והיא, האם יש מקום להחיל את דרישת התושבות על תביעת שאירי המנוח. לדעתי, התשובה על כך היא שלילית.
סעיף 8א לחוק קובע כאמור כי תשלומים לפי החוק ישולמו למי שהוא תושב ישראל לעניין חוק הביטוח הלאומי וכל עוד הוא תושב כאמור. תנאי זה לא הוחל על המנוח כאמור ולפיכך, לאור המסקנה כי אין בנסיבות מיוחדות של חוק זה, להבחין, בין עילת התביעה של המנוח לקצבה, לעילת התביעה של שאיריו לקצבה - אין להחיל כיום את דרישת התושבות על המערערים בנימוק שמדובר בהגשה של תביעה חדשה המצריכה הגשת פרטים ובחינה לגופו של עניין.
37. באשר לטענת המשיב כי האמור בתקנה 4(ה) לתקנות לקצבה חודשית, חל בכל מקרה על המערערים, שכן הוראה זו היתה קיימת כבר בנוסחן המקורי של התקנות ועוד טרם הוספת סעיף 8א לחוק, הרי שגם בכך אין כל הגיון.
ראשית, יש להעמיד דברים על דיוקם. בניגוד לטענת המשיב כי יציאה מישראל לתקופה של מעל 6 חודשים "מאיינת" את הזכאות לקצבה, הרי שלשון התקנה אינה קובעת או מאיינת זכאות לקצבה. האמור בתקנה נוגע אך ורק לאי תשלום קצבה של מי שזכאי לה, אשר יצא את ישראל לתקופה העולה על 6 חודשים רצופים, בעד התקופה ששהה מחוץ לישראל לאחר תום ששת החודשים האמורים. בנוסף, מלשון התקנה עולה כי היא עוסקת במי שמלכתחילה נדרש להיות "תושב" לצורך קבלת תשלומים לפי החוק.
לטעמי, מי ש"יצא את ישראל", צריך לשבת בה תחילה. הסבר לכך שעוד טרם הוספת דרישת "התושבות בישראל" לעניין התשלומים לפי החוק הראשי, כללו התקנות לקצבה חודשית הוראה בדבר תשלום זכאי לקצבה אשר "יצא את ישראל", ניתן למצוא בהתפתחות החקיקה, כפי שפורטה בהרחבה לעיל;
כפי העולה מהדיונים בוועדה לצורך אישור התקנות, ניסוחן של התקנות עוד טרם התיקון, צפה כבר אז את פני התיקון לחוק. מדברי סגן היועץ המשפטי של משרד הבריאות בדיון ההמשך בתקנות לקצבה חודשית, מיום 24.5.1993, עולה כי נכון למועד זה כבר התקיימה ישיבה עם נציגי המשיב לצורך התיקון לחוק. כן צוין על ידי נציג המשיב בוועדה: "אנחנו מדברים על תקנות שלא יהיה צורך לשנותן לאחר התאמת החוק לטיפולו של המוסד לביטוח לאומי" (עמ' 4).
מכאן, שכל עוד לא נכנסה לתוקפה הדרישה לתושבות בישראל ושעה שנקבע כי דרישת התושבות אינה חלה על זכאות המנוח לתשלום הקצבה החודשית לפי החוק, אין בהוראה אופרטיבית זו שבתקנה 4(ה) בדבר אי תשלום קצבה למי שיצא את הארץ לתקופה המצוינת בה, כדי "לאיין" את זכאות המערערים לקצבה זו.
38. קודם סיום, אתייחס בקצרה למספר טענות אשר העלו המערערים ואשר יש להן רלוונטיות לענייננו:
אין לקבל את דרישת המערערים כי קצבת המנוח תמשיך להשתלם, לידיהם, בשיעורה כפי שהשתלמה למנוח בחייו. תשלום הקצבה יתבצע על ידי המשיב בהתאם לאמור בתקנות לקצבה חודשית וככל שהמשיב יידרש לצורך כך בפרטים ומסמכים, אלו יומצאו לו בהתאם לתקנות להגשת תביעה. בהקשר זה יצוין כי אין לראות בהמשך תשלום הקצבה לחשבון הבנק של המנוח, כתשלום הקצבה לידי המערערים. ככל שהשתלמה הקצבה, כפי שהיתה, לחשבון הבנק, יש לקבל את טענת המשיב כי המשיך להעביר את קצבת המנוח עד לבירור וודאי של עובדת פטירתו. יוער כי טענה זו כלל לא היתה אמורה להיות במחלוקת, לנוכח הסכמת הצדדים.
גם טענת המערערים כי תקנה 4(ב) לתקנות להגשת תביעה מבטלת הלכה למעשה את תקנה 4(ה), נדחית. מדובר כאמור בתקנות טכניות בלבד. כמו כן, אין בהן כל סתירה לתקנה 4(ה) לתקנות לקצבה חודשית ויצוין רק כי תקנה 4(ב) לתקנות הגשת תביעה חלה על כל "תובע" כאשר תקנה 4(ה) מתייחסת לזכאי לקצבת שאירים בלבד.
39. לסיכום, המשיב שגה משדחה את תביעת המערערים למעשה על הסף, מהסיבה שאינם תושבי ישראל לפי סעיף 8א לחוק או כיוון שיש לראותם כמי ש"יצאו את ישראל" לפי תקנה 4(ה) לתקנות קצבה חודשית.
עם זאת, אין משמעות קביעה זו כי על המשיב להמשיך ולשלם למערערים את קצבת המנוח כפי שהשתלמה לו בחייו כטענת המערערים. לפיכך, על המשיב לבחון את תביעת המערערים להמשך תשלום הקצבה החודשית, בהתאם לאמור בתקנות ועל בסיס הפרשנות בנושאים השנויים במחלוקת, כפי שנקבעה בפסק דין זה.
40. המשיב ישלם למערערים סך כולל של 3,500 ₪ בגין שכ"ט עו"ד, זאת בתוך 30 יום מקבלת פסק הדין.
41. תשומת לב הצדדים כי בהתאם להוראות סעיף 7א לחוק, פסק הדין ניתן לערעור בבית הדין הארצי לעבודה בירושלים, רק אם נתקבלה רשות לכך מאת נשיא בית הדין הארצי או סגנו.
ניתן היום, ה' שבט תשע"ה, 25 ינואר 2015, בהעדר הצדדים.