השופט י' דנציגר:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת ר' רונן) בעת"מ 11163-12-11 מיום 3.12.2012, שבו קיבל בית המשפט את עתירת המשיב וביטל את חיוב הארנונה שנשלח לו על-ידי המערערת 1 (להלן: העירייה).
רקע
1. המשיב הוא בעליו של נכס המצוי בקרית קריניצי ברמת גן, בשטח של 1,693 מ"ר (להלן: הנכס). המשיב החזיק בנכס במשך עשרות שנים ולא נדרש לשלם ארנונה בגינו. ביום 15.3.2011 בוצעה לראשונה מדידה של הנכס מטעם העירייה.
2. ביום 15.5.2011 או בסמוך לאחריו פינה המשיב את הנכס וחדל להפעילו ולהחזיק בו, כחלק מפינוי כולל של השטח במסגרת תכנית לשינוי ייעוד הקרקע מחקלאות למגורים. רק לאחר הפינוי שלחה העירייה אל המשיב לראשונה דרישה לתשלום ארנונה בקשר עם הנכס. הודעות החיוב נשלחו בחודשים מאי ויוני 2011 והחיוב התייחס לארנונה שעל המשיב לשלם עבור החזקתו בנכס בשנים 2011-2009, בסך כולל של כ-250,000 ש"ח.
3. על רקע זה הגיש המשיב עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. בעתירה טען המשיב, בין היתר, כי קודם למשלוח הודעות החיוב, הוא ניהל משא ומתן עם העירייה בקשר לפינויו מהנכס, אשר במהלכו לא הודיעה לו העירייה על דרישת התשלום ועל חוב הארנונה. העירייה נמנעה מלחייבו בארנונה במשך עשרות שנים, בין אם לאור מדיניותה שלא לחייב בארנונה נכסים שנמצאו בגוש בו מצוי הנכס (המכונה על-ידי המשיב "המשולש הגדול"), ובין אם לנוכח רשלנותה. המשיב הוסיף וטען כי התנהלות העירייה במהלך השנים יצרה אצלו אינטרס הסתמכות כי אינו חייב בארנונה, וכן כי רק לאחר פינוי המחזיקים מהשטח המדובר, בחרה לשנות את מדיניותה ולדרוש ארנונה כדי להגדיל את היקפי גבייתה. המשיב טען כי מדובר בחיוב רטרואקטיבי פסול ודינו להתבטל.
4. העירייה והמערערת 2, מנהלת מחלקת הארנונה בעירייה, טענו מנגד כי יש לדחות את העתירה מאחר שהמשיב עשה שימוש מסחרי בנכס ללא רישיון, בנה עליו מבנים – חלקם ללא היתר – ולא שילם ארנונה בגין השימוש בו. בסופו של דבר חויב המשיב לשלם רק עבור תקופה של שנתיים ולא בגין התקופה כולה. עוד טענו המערערות כי המשיב השתהה בהגשת עתירתו וכי היא הוגשה בחוסר ניקיון כפיים, באשר הסתיר עובדות מבית המשפט. המערערות דחו את הטענה כי פעלו מתוך מדיניות שלא לחייב בארנונה נכסים בתחום "המשולש הגדול", וגרסו כי לא יכולה להיות מדיניות כזו, שכן כל הנכסים בתחום העירייה מחויבים על-פי דין. עוד טענו כי הן רשאיות לגבות שומה רטרואקטיבית כדי למנוע מחוטא לצאת נשכר. מדובר בתיקון טעות והתאמת השומה למצב בשטח ולפיכך פעלו כדין.
עיקרי פסק דינו של בית המשפט המחוזי
5. בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים קבע כי אף אם העירייה התחייבה כלפי המשיב כי לא תגבה ממנו ארנונה בגין הנכס (טענה שלא הועלתה), הרי לאחר עשרות שנים בהן לא גבתה ארנונה כאמור, היא היתה רשאית לשוב ולשקול את עמדתה ולהתחיל לגבות ממנו ארנונה. במקרה דנן לא היה כל הסכם בין העירייה לבין המשיב ולכל היותר נמנעה העירייה מלחייב את הנכס בשל טעות. אין מקום לאפשר הנצחה של טעות זו. משהעירייה גילתה את הטעות וביקשה לחזור בה ממנה, יש מקום לאפשר לה לעשות כן.
6. לצד זאת, התייחס בית המשפט המחוזי לעובדה שמדובר בחיוב רטרואקטיבי, בציינו כי הנטל מוטל על המערערות להוכיח כי ראוי לאשר חיוב זה, כאשר "ידו של בית המשפט תהא 'קפוצה' בהתרתו". בית המשפט קבע כי אין חולק שלעירייה סמכות לגבות ארנונה באורח רטרואקטיבי במקרים מסוימים, והשאלה המרכזית מתמקדת בסבירותו של החיוב הרטרואקטיבי. במקרה דנא מדובר בחיוב ראשוני של ארנונה, דהיינו הקרקע לא חויבה כלל בארנונה קודם לכן. נקבע כי אין צורך להכריע אם השימוש שעשה המשיב בנכס הוא חקלאי כדין כטענתו או מסחרי כטענת העירייה משום שגם לגישת העירייה, המשיב החזיק בנכס שנים רבות ועשה בו שימוש גלוי. אף אם העירייה לא היתה מודעת למכלול המבנים שנבנו בנכס או להיקף השימוש ה"אסור" בו לשיטתה, לא היתה כל מניעה כי תדע על כך שהמשיב מחזיק בנכס ותחייבו בארנונה. בהקשר זה ייחס בית המשפט משמעות רבה למשך ההחזקה בנכס – עשרות שנים בהן נעשה בו כאמור שימוש גלוי וכן לעובדה שמדובר בנכס גדול באופן יחסי. המצב היה אולי שונה אם העירייה היתה דורשת מהמשיב לשלם ארנונה בגין שימוש חקלאי ולא מסחרי או רק על חלק מהשטח. אולם המשיב לא נדרש מעולם לשלם כל תשלום בגין הנכס כולו ובכך נוצר אצלו אינטרס הסתמכות כי אינו חייב בארנונה כלל.
בית המשפט העיר כי המקרה דנן אינו פוגע באינטרס ההסתמכות של העירייה או גורם לה נזק משמעותי מאחר שכל השנים לא כללה בתקציבה את הארנונה שניתן לגבות מהנכס. אשר לטענתה כי יש לייחס למשיב אשם היות שבנה בנכס באופן בלתי חוקי, סבר בית המשפט כי אין בכך כדי להשליך על המקרה. הבניה הבלתי חוקית היתה יכולה לכל היותר להשליך על שיעור הארנונה, לו היתה נגבית מהמשיב, אך הואיל והעירייה לא גבתה ממנו כל תשלום, הרי ההשלכה של תוספות הבניה או סוג השימוש שעשה בנכס היא שולית.
בית המשפט קיבל אפוא את עמדת המשיב וקבע כי המערערות לא הוכיחו שמדובר במקרה חריג המצדיק הטלת חיוב רטרואקטיבי.
7. בשולי פסק הדין, דחה בית המשפט המחוזי את טענת השיהוי שהעלו המערערות. נקבע כי לכאורה הגיש המשיב את העתירה בשיהוי, כחצי שנה לאחר שקיבל את הודעות החיוב. ואולם נוכח התנהלותו, לא ניתן לקבוע כי מתקיים בעניינו שיהוי סובייקטיבי, קרי כי המשיב ויתר על האפשרות לתקוף את דרישת הארנונה שנשלחה אליו. באשר לשיהוי אובייקטיבי, נקבע כי העירייה לא ציינה באיזה אופן גרם לה האיחור בהגשת העתירה לנזק, שהיה נמנע לו הוגשה העתירה במועד. כאמור, העירייה לא הסתמכה על התשלומים הנדרשים בתכנון התקציב שלה לאותן שנים. מכל מקום, נקבע כי אין לדחות את העתירה רק לאור השיהוי בהגשתה, בין היתר, נוכח התנהלותה הבעייתית של העירייה, אשר ניהלה עם המשיב משא ומתן על פינויו מהנכס, ללא שהבהירה לו את העובדה כי היא עומדת לדרוש ממנו תשלום ארנונה. כמו כן, העירייה לא הבהירה מדוע לא שלחה את דרישת התשלום במועד מוקדם יותר.
עיקר הטענות בערעור
8. המערערות – באמצעות ב"כ עו"ד טל שטיין אלבר – טוענות כי בית המשפט המחוזי נמנע מלדון בטענת הסף שהעלו, לפיה עתירתו של המשיב הוגשה בחוסר ניקיון כפיים. לגישתן, המשיב פעל בחוסר תום לב וחוסר ניקיון כפיים עת הסתיר מבית המשפט עובדות רבות ומהותיות, ובכלל זה קיומה של בניה ללא היתר בנכס, הפעלת עסק ללא רישיון ובניגוד לתב"ע, תוך שהוא נמנע מלדווח למחלקת הארנונה בעירייה על דבר החזקתו בנכסים. חרף התנהלות זאת, נמנע בית המשפט מלייחס לו כל אשמה באי תשלום ארנונה בגין נכס, שאין מחלוקת כי הוא בר חיוב משך עשרות שנים.
9. עוד טוענות המערערות כי בית המשפט המחוזי טעה בדחותו את טענת השיהוי שהעלו, אף שאין חולק כי הגיש עתירתו באיחור של למעלה מארבעה חודשים מעבר למועד הקבוע בתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000. בית המשפט נקלע לכלל טעות בהתייחס להתנהלותן של המערערות. הליך המשא ומתן התקיים בין המשיב לבין הוועדה המקומית לתכנון ובניה וזאת למעלה משנה לפני שנודע למערערת 2 כי המשיב אינו מחויב בארנונה בגין הנכס. לא היה מקום אפוא לקביעה כי היה על המערערות להבהיר למשיב במהלך המשא ומתן כי בכוונתן לחייבו בארנונה. בית המשפט טעה גם בקביעה כי הודעות החיוב נשלחו למשיב לאחר פינויו מהנכס.
10. אשר לחיוב הרטרואקטיבי; נטען כי לנוכח התנהלות המשיב והאשם הרובץ לפתחו, היה על בית המשפט המחוזי לקבוע כי ההחלטה לחייבו בארנונה משנת 2009 (לתקופה מוגבלת בלבד ובלי לחייבו בהפרשי ריבית) היתה סבירה. איזון בין אינטרס הפרט לסופיות ההחלטה ומידת ההסתמכות שלו, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק ובגביית מס אמת היה צריך להביא להעדפת האחרון. בעניין זה נטען גם כי שאלת הסתמכותו של הפרט אינה תלויה בשאלה אם הנכס חויב בארנונה בעבר (היינו, אם מדובר בחיוב ראשוני). לעניין אשמו של המשיב, נטען כי זה לא פנה מעולם אל העירייה לקבלת היתר בניה עבור איזה מהמבנים שבנכס; הפעיל במקום משתלה מסחרית, מבנה מגורים ומועדון בניגוד מוחלט לתב"ע החקלאית ומבלי שהיה בידו רישיון עסק. התנהלות זו מתיישבת עם התנהלותו בנושא הארנונה, בגדרה עצם עיניו מתוך תקווה כי לא תתגלה הטעות שבאי חיובו. המשיב מתחמק באופן קבוע מלמלא אחר הוראות הדין. לבסוף טוענות המערערות כי מפסק הדין משתמע כי ככל שמדובר בשטח גדול ובשימוש גלוי, אזי לא ניתן לחייבו בארנונה רטרואקטיבית לעומת נכסים קטנים ו"נסתרים", שלא יחויבו. לטענתן, קביעה זו מנוגדת להיגיון ולפסיקה.
11. עוד מתייחסות המערערות לקביעת בית המשפט המחוזי כי המשיב "אינו מוחזק כמי שיודע את כללי הארנונה" וכי הוא "אדם פרטי שאין מקום להניח כי מכיר את חוקי הארנונה על כל דקדוקיהם". לשיטתן, לא ניתן לקבוע כי אדם פרטי לא צריך לדעת כי עליו לשלם ארנונה על נכסים המוחזקים על-ידו. מכל מקום, בית המשפט התעלם מהעובדה שהמשיב היה מיוצג בשנים הרלוונטיות על-ידי עורכי דין המתמחים במיסוי מוניציפאלי.
12. לסיכום, טוענות המערערות כי בית המשפט המחוזי הכשיר בפסק דינו התנהלות חסרת תום לב וניקיון כפיים מצד המשיב, ונתן לגיטימציה לאי תשלום ארנונה כדין בגין הנכס אותו החזיק ואשר ממנו השיא הכנסות במשך שנים רבות תוך שהוא מקבל שירותים מהעירייה.
תגובת המשיב
13. המשיב – באמצעות ב"כ עו"ד טל קדש – סומך ידיו על קביעותיו של בית המשפט המחוזי. לדבריו, הוא היה רשאי להסתמך על כך שהעירייה אינה גובה ארנונה בשל מדיניותה הברורה שלא לגבות ארנונה בגוש שבו מצוי הנכס. הוא מעלה טענות שונות המלמדות, לגישתו, על כך שלא מדובר בטעות טכנית מצד העירייה אלא במדיניות מכוונת שננקטה במשך שנים רבות – עד לאחר הפינוי – ויושמה כלפי מחזיקים נוספים בגוש המדובר. המשיב מוסיף וטוען כי התנהלות העירייה יצרה אצלו אינטרס הסתמכות ממשי ובהתאם לכך כלכל את צעדיו. לו היה יודע כי יחויב בארנונה עבור השנים האלה, היה שוקל את צעדיו באופן שונה במסגרת המשא ומתן על פינוי השטח.
14. המשיב טוען כי הטלת חיוב רטרואקטיבי במקרה דנן הוא מהלך פסול על-פי ההלכה הפסוקה ומפנה לפסקי דין שבהם בוטלו חיובים דומים בשל פגיעה באינטרס ההסתמכות של הנישום והיעדר אשם מצדו. הוא מטעים כי נסיבותיו של המקרה הנוכחי הן קיצוניות – הן נוכח אינטרס ההסתמכות המשמעותי שלו לנוכח פרק הזמן בו החזיק בנכס בלי שחויב בארנונה, הן נוכח שיקולים של יעילות וצדק. הוא חוזר על קביעת בית המשפט המחוזי כי לעירייה לא נגרם כל חיסרון כיס או פגיעה כתוצאה מביטול החיוב.
15. עוד טוען המשיב כי מאחר שהעירייה שלחה את הודעות החיוב לאחר שהנכס פונה, שוב לא ניתן לבחון את השימוש שנעשה בו (לצרכי שומת הארנונה), שכן הנכס פונה כאמור והמבנים שעליו נהרסו. בכך גרמה לו העירייה נזק ראייתי שאינו ניתן לתיקון.
16. אשר לטענה בדבר התנהלות חסרת תום לב ואי-ניקיון כפיים מצדו כביכול, טוען המשיב כי בדין נדחו טענות אלה. הוא מדגיש כי לא פעל "במחשכים" אלא החזיק והשתמש בנכס בגלוי במשך עשרות שנים, שעה שהעירייה ידעה על קיומו ועל הימצאות מחזיקים אחרים רבים בגוש הנדון. המשיב לא הסתיר דבר בעתירתו, אלא להיפך – פירט את דבר היותו בקשר רציף עם העירייה לאורך שנים וכן מסר נתונים על השטח שבו החזיק והשימוש שעשה בו בפועל. המשיב מכחיש כי הפעיל פאב או מועדון בנכס, כטענת המערערות. לדבריו, בשטח הארי של הנכס "גודלו גידולים חקלאיים".
17. לעניין השיהוי, חוזר המשיב על קביעות בית המשפט המחוזי ומוסיף כי דווקא התנהלות העירייה לוקה בשיהוי, באשר היא זו שקפאה על השמרים שנים רבות ומבקשת כעת לגבות חובות שנויים במחלוקת ובניגוד לדין. עוד הוא מוסיף כי הימנעותה מלדרוש ארנונה עבור התקופה כולה, כולל הפרשי ריבית, מעידה "כאלף עדים" כי היא מודעת לאופי הבלתי תקין שבבסיס התנהלותה.
דיון והכרעה
18. לאחר שעיינתי בכתובים ושמעתי את טענות הצדדים בדיון שהתקיים לפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי אין עילה להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי ולכן אציע לחבריי לדחות את הערעור.
טענות הסף
19. לא מצאתי ממש בטענות הסף שהעלו המערערות. איני סבור כי ראוי היה לסלק את העתירה הנוכחית על הסף מחמת השתהותו של המשיב, השתהות שאינה ארוכה באופן יחסי, בנסיבות שבהן העירייה היא זו שנמנעה מלחייבו במשך שנים ארוכות בתשלום ארנונה כנטען בשל טעות ברישומיה. יתר על כן, מקובלת עלי קביעתו של בית המשפט המחוזי כי אין לראות בהתנהלותו של המשיב משום ויתור על האפשרות להשיג על הודעות החיוב לנוכח המגעים שניהל מול העירייה, לרבות תכתובות ופגישות, בפרק הזמן עד להגשת העתירה. אף לא שוכנעתי כי בנסיבות העניין יש ממש בטענה כי נגרם לעירייה נזק כתוצאה מהשתהות בת מספר חודשים, בהתחשב בכך שהנכס לא חויב בארנונה במשך שנים כאמור. משכך, סבורני כי אין לקבל את טענת הסף שעניינה בשיהוי.
20. אשר לטענה בדבר חוסר ניקיון כפיים; טוענות המערערות כי בית המשפט המחוזי התעלם מטענת סף זו. ואולם, בית המשפט התייחס לטענות שהעלו המערערות בקשר להיעדר ניקיון כפיו של המשיב במסגרת הדיון בעתירה לגופה, שעה שהכריע בטענות הנוגעות לחיוב הרטרואקטיבי. גם לשיטתי מוטב לדון בסוגיה זו במסגרת ההכרעה לגופה ואין לרתום את העגלה לפני הסוסים בהקשר זה.
חיוב רטרואקטיבי בארנונה
21. מקובל להתייחס לחיוב בארנונה כאל תהליך דו-שלבי: בשלב הראשון, שלב "החקיקה", מחוקקת מועצת הרשות המקומית צו בדבר הטלת ארנונה. בשלב השני, שלב "השומה", מפיקה הרשות שומת ארנונה ספציפית לכל נישום על בסיס העקרונות והתעריפים שנקבעו בצו, ושולחת לנישום את השומה במתכונת של הודעת חיוב [ראו:
עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, פסקה 34 (30.11.2011) (להלן: עניין אורט); עע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, פסקה 45 (1.12.2011) (להלן: עניין עיריית גבעת שמואל); ע"א 8417/09 עיריית ירושלים נ' לוי, פסקה 13 (21.8.2012) (להלן: עניין לוי)]. בפסיקה הובהר כי אף על פי שהחבות בארנונה נוצרת בשלב הראשון, עם הטלת הארנונה בצו, עריכת השומה ושליחת הודעת החיוב לנישום היא שמוציאה את החבות במס מהכוח אל הפועל והופכת אותה לבת-ביצוע [עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקה 46; עניין לוי, בפסקה 13]. שליחת הודעת החיוב לנישום היא חלק אינטגראלי וחיוני אפוא בתהליך גבייתה של הארנונה. מכאן, שכדי להשלים את תהליך הגבייה, על הרשות המקומית לשלוח לנישום – מדי שנה בשנה – הודעה בדבר חבותו ושיעורה [עניין אורט, בפסקה 34; ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433, 450 (2000) (להלן: עניין מקורות הראשון); ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נז(4) 769, 788 (2003) (להלן: עניין מקורות השני)].
22. במקרה שלפנינו אין חולק כי חיוב הארנונה שמבקשת העירייה להשית על המשיב הוא בעל תחולה למפרע, לאמור: חיוב רטרואקטיבי [לדרך הסיווג בין חיובים רטרואקטיביים לבין חיובים שאינם רטרואקטיביים, ראו עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקאות 56-50]. בית משפט זה נדרש לא אחת לשאלה אם ובאיזה נסיבות תוכל הרשות המקומית לגבות מהאזרח תשלום ארנונה באורח רטרואקטיבי. נקבע כי "ככלל, מסתייג המשפט מנורמה בעלת תחולה למפרע בשל פגיעתה בעקרונות יסוד של צדק והגינות; ביכולת ההסתמכות וביציבות המשפטית; וכפועל יוצא גם באמון הציבור במוסדות השלטון" [עניין אורט, בפסקה 34]. לפיכך נחשד החיוב הרטרואקטיבי מלכתחילה כפסול והנטל לסתור הנחה זאת מוטל על הצד המבקש להתיר את החיוב, בשונה מחיוב אשר תחולתו היא פרוספקטיבית הנתפס כתקין [עניין אורט, בפסקה 36; עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקה 50; עניין לוי, בפסקה 10]. עוד קבע בית משפט זה בשורת פסקי דין כי ידו תהא "קפוצה" בהתרת חיובי ארנונה רטרואקטיביים [עניין אורט, בפסקה 31; עניין ט.ט טכנולוגיה, בעמ' 784; עניין מקורות הראשון, בעמ' 451; עניין מקורות השני, בעמ' 789; עע"ם 1280/10 מעונות מכבי נ' עיריית רמת גן, פסקה 7 (18.3.2012) (להלן: עניין מעונות מכבי)], ותיעשה בכפוף למבחן כפול של סמכות וסבירות [עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקה 57; עניין לוי, בפסקה 10].
במסגרתו של מבחן הסמכות נקבע כי כל אימת שאין הסמכה מפורשת בחוק להטלת חיוב רטרואקטיבי, קמה חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. חזקה זו ניתנת לסתירה בהינתן טעמים טובים. אם הצליחה הרשות לסתור את החזקה, כי אז יש לבחון את החיוב הרטרואקטיבי בראי השיקולים "הרגילים" לבחינת שיקול-הדעת המנהלי ובראשם מבחן הסבירות (עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקה 57; עניין לוי, בפסקה 10). בתוך כך, יש לאזן בין מידת הסתמכותו של הנישום ואינטרס הסופיות העומד לו, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק וגביית מס אמת. חשיבות נודעת גם לשאלה על מי רובץ האשם לכך שהחיוב נגבה למפרע, משך הזמן שלגביו מבוצעת התחולה הרטרואקטיבית וכן לשאלה אם קיימת כיום אפשרות לברר את העובדות לאשורן (ע"א 4452/00 ט.ט טכנולוגיה מתקדמת בע"מ נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2)773, 784 (2002) (להלן: עניין ט.ט טכנולוגיה); עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקה 57). מכל מקום, "רק במקרים נדירים, אשר בהם החיוב הרטרואקטיבי יעמוד במבחני הסמכות והסבירות – "תיפתח" ידו של בית המשפט ויותר החיוב" (שם).
מן הכלל אל הפרט
23. מבחן הסמכות; בכל הקשור בארנונה, מצא בית משפט זה במקרים קודמים כי אין בהוראות הדין הסמכה מפורשת לחייב בתשלום למפרע עבור שנת מס קודמת ולכן קמה החזקה נגד תחולה למפרע ואין צורך להרחיב את היריעה בעניין [ראו למשל: עניין אורט, בפסקה 30 והאסמכתאות שם]. אשר לאפשרות לסתור את החזקה, דומני כי השאלה אם במקרה הנדון קיימים "טעמים טובים לסתור" נגזרת במידה רבה מהאיזון שראוי לערוך בין השיקולים הנשקלים בגדר מבחן הסבירות, כגון שאלת האשם, מידת ההסתמכות, השיקול בדבר הקופה הציבורית וגביית מס אמת וכיוצא באלה שיקולים רלוונטיים [ראו והשוו לעניין לוי, בפסקאות 24-19, שם נערך הדיון בשאלת הסמכות על יסוד שיקולים דומים לאלו שנדונו בשאלת הסבירות]. אלו הם למעשה העקרונות הכלליים שבית המשפט לוקח בחשבון בבוחנו החלטה של הרשות לבטל או לתקן החלטה מנהלית קודמת שקיבלה. לפיכך, על מנת שלא לערוך דיון כפול שלא לצורך, סבורני כי יש להתמקד בשאלת הסבירות כמקור להכרעה אם יש להתיר את החיוב הרטרואקטיבי [וכך נעשה, אם כי לא במפורש, בעניין מקורות הראשון, בעמ' 452-451; בעניין מקורות השני, בעמ' 789-788; בעניין עיריית גבעת שמואל, פסקאות 59-58; בעניין מעונות מכבי, בפסקאות 10-7; ובעניין ט.ט טכנולוגיה, בעמ' 785-783].
24. במערך השיקולים המצדיקים את התרת החיוב בענייננו, ניצבים האינטרסים הציבוריים שבהבטחת נשיאה שוויונית בנטל המס, שמירה על עיקרון שלטון החוק ושמירה על העיקרון בדבר גביית מס אמת, הלוא הוא עיקרון יסוד בדיני המס. לא ניתן להתעלם אף מהנזק שנגרם לקופה הציבורית במקרה דנא. היות שמדובר בנכס גדול יחסית שלא חויב במס במשך כשלושה עשורים, הרי ש"ההפסד" לקופה הציבורית הוא ניכר. אמנם העירייה עצמה לא הסתמכה על תקבולים אלו בשעה שערכה את תקציבהּ לשנות המס הנדונות ובמובן זה לא נגרם לה נזק ישיר, שהרי הארנונה משמשת למימון שירותים עירוניים הניתנים באופן שוטף בשנה מסוימת (ראו: עניין עיריית גבעת שמואל, בפסקה 51). ברם אין להתעלם מהאפשרות כי לתושבי העיר נגרם נזק, אשר בא לידי ביטוי בכך שקיבלו מגוון מצומצם יותר של שירותים מהעירייה או שנשאו בארנונה גבוהה יותר כתוצאה מאי גביית הארנונה בגין הנכס. שיקול נוסף שיש להביא בחשבון הוא משך הזמן שלגביו בחרה העירייה לחייב את המשיב – כשנתיים וחצי למפרע. דומה כי זהו פרק זמן מתון בהתחשב בכך שהרשות יכולה היתה לנסות ולגבות עבור שבע שנים לאחור ובשים לב לכך שהנכס לא חויב בארנונה כשלושים שנה. כמו כן, גם בהחלטתה של העירייה שלא לחייב את המשיב בהפרשי ריבית והצמדה יש כדי למתן ו"לרכך" את הפסול שבחיוב הרטרואקטיבי.
25. לצד האמור, במקרה שלפנינו ישנם שיקולים כבדי משקל המתווספים לחזקה נגד תחולה למפרע, שחלה בכל מקרה בענייננו, ואשר לדעתי מטים את הכף לטובת מניעת החיוב הרטרואקטיבי. בראשם האשם הרובץ לפתחה של העירייה, אשר בשל רשלנותה נמנעה מלחייב את המשיב בארנונה כל השנים. המערערות לא סיפקו הסבר של ממש לשאלה כיצד ארעה התקלה אשר בעטיה לא חויב המשיב. כל שנכתב בהקשר זה הוא שלאחר שקיבלה מכתב מעוזר מהנדס העיר בנוגע להריסת הנכס, גילתה המערערת 2 "לתדהמתה" כי הנכס אינו מופיע בפנקסי העירייה ולכן מעולם לא הוצאו חיובי ארנונה בגינו. כפי שנאמר לעיל, על מנת להשלים את תהליך גביית הארנונה, לא די בהטלת הארנונה בצו ועל הרשות לערוך שומה ספציפית ולשולחה כהודעת חיוב לנישום. עצם החיוב בארנונה והוצאתו מן הכוח אל הפועל מוטל על העירייה ולא על התושב. זאת בשונה, למשל, מהחובה האקטיבית שמטיל הדין על התושב להודיע לעירייה על חילופי מחזיקים בנכס, מן הטעם שהטלתה על הרשות המקומית אינה יעילה או מעשית [ראו: סעיפים 326-325 לפקודת העיריות [ נוסח חדש]; וכן הדיון בבר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (17.4.2008) (להלן: עניין דור אנרגיה)]. לרשות המקומית משאבים ואמצעים לסקור מהם הנכסים הנמצאים בתחומה כדי שתוכל, לכל הפחות, לחייבם בחיוב ראשוני בארנונה ואין להפוך את היוצרות בהקשר זה. למעלה מכך, בעניין דור אנרגיה הבעתי את עמדתי כי אף שהחוק מטיל על האזרח חובה אקטיבית בנושא זה, ייתכנו נסיבות שבהן תקום לרשות חובה לברר בכוחות עצמה את מצב ההחזקה בנכס וזאת מכוח חובת ההגינות הכללית המוטלת עליה כנאמן הציבור [ראו: עניין דור אנרגיה, בפסקאות 40-32].
בענייננו, כשלה העירייה בתהליך הגבייה במשך שנים ארוכות. לא רק שמעולם לא שלחה למשיב הודעות חיוב, מתברר כי הנכס מעולם לא נמדד לצרכי ארנונה עד לחודש מרץ 2011. העובדה שבין המשיב לבין מחלקות שונות בעירייה נוהלו מגעים כאלה ואחרים בנוגע לנכס (הבקשה להיתר בניה; הבקשה לרישיון עסק) מגבירה לטעמי את הקושי שבהתנהלות העירייה. כיצד יכולה הרשות המקומית לטעון שלא "הכירה" או "הבחינה" בנכס, בנסיבות שבהן זרועותיה-שלה ניהלו עם המשיב שיג ושיח לגבי עניינים שונים הקשורים באותו הנכס? זאת ועוד, העובדה שמדובר בנכס רחב ממדים שהשימוש בו היה גלוי במשך שנים, אף היא מעצימה את הקושי האמור. מטבע הדברים, קשה יותר "שלא להבחין" בנכס גדול שהשימוש בו גלוי וחשוף, לעומת נכס קטן, נסתר ופחות ייחודי.
26. עוד אוסיף כי גם שליחת הודעת החיוב לאחר פינוי והריסת הנכס או בסמוך לכך מאירה את התנהלות העירייה באור שלילי. שליחת הודעת חיוב בסך של כ-250,000 ש"ח בד בבד עם פינוי והריסת הנכס, לא רק שגרמה נזק ראייתי למשיב שכיום אינו יכול להוכיח את טענותיו באשר לשימושיו בקרקע וסיווגה, אלא שיש בה מראית עין של אי-תקינות. המשיב פינה את הנכס בתיאום עם הרשויות ועל-פי הסכם שכרת עם גורמי התכנון לאחר משא ומתן ממושך ולאור ההסכמות שהושגו בגדרו. בשלב זה – כשההסכם מוצא אל הפועל ולמשיב שוב אין זיקה לקרקע –מבקשת הרשות לחייבו בסכום נוסף של מאות אלפי שקלים בגין ארנונה עברו ההחזקה בנכס בשנים 2011-2009. סכום זה לא נלקח בחשבון על-ידי המשיב במהלך המשא ומתן ויתכן שהיה נוהג אחרת לו היה מודע לכך שיחויב בו. ציפייתו כי המשא ומתן יסיים את המחלוקות הנוגעות לנכס ראויה להגנה בנסיבות שנוצרו. יצוין כי אין באמור לעיל משום הטחת אשמה ברשויות, שקשה להאמין שפעלו כפי שפעלו בכוונת מכוון. ואולם, אין בכך כדי לרפא את אי-התקינות המתבטאת בחוסר תיאום בין הגופים השונים ובפגיעה באינטרס ההסתמכות של המשיב. איני סבור כי בנסיבות העניין ניתן לפטור את העירייה מאחריות למצב שנוצר בטענה שוועדות התכנון הן גופים נפרדים ממנה ולה עצמה לא היה כל קשר לפינוי הנכס. "התנערות" זו אינה מתיישבת עם חובת ההגינות המוגברת המוטלת על הרשות. כמו כן, האזרח אינו צריך להניח כי הגופים השונים אינם מתואמים ביניהם. בנסיבות העניין, רשאי היה המשיב להניח, מנקודת מבטו, כי הגופים הם מקשה אחת ומתואמת. אשר לטענת העירייה כי המשיב ידע על הכוונה לחייבו בארנונה במועד מדידת הנכס, כחודשיים לפני הפינוי; לגישתי, אין לראות באקט מדידת הנכס בנסיבות העניין משום תחליף להודעת שומה מסודרת מטעם העיירה, המבהירה כי בכוונתה לשנות את הפרקטיקה שנהגה במשך עשורים ולחייבו בארנונה. גם התנהלות זו אינה מתיישבת עם כללי מנהל תקין (ראו והשוו: עניין אורט, בפסקה 36).
27. לכך מצטרפת הסתמכותו של המשיב לאורך שנים רבות על הפרקטיקה שבה נהגה הרשות שלא לחייבו בארנונה. כבר נאמר כי "פרקטיקה מתמשכת של הרשות היא התנהגות המעודדת ציפייה לגיטימית" (עניין אורט, בפסקה 36, והאסמכתאות המצוינות שם). כאמור, העירייה מעולם לא שלחה למשיב הודעת חיוב או ביקשה למדוד את הנכס וכיוצא באלה פעולות המעידות על היות הנכס בר חיוב. המשיב טוען כי סבר לתומו שמדובר במדיניות של העירייה שלא לגבות ארנונה בגוש שבו מצוי הנכס והראיות אינן מלמדות במידת ההוכחה הנדרשת על אדם שפעל "במחשכים" מתוך תקווה שלא ייתפס. אזכיר כי הנטל בעניין זה מוטל על העירייה, המבקשת להתיר את החיוב הרטרואקטיבי. טענת העירייה כי המשיב פעל בחוסר תום לב בהפעילו עסק בלי רישיון, לרבות פאב ומועדון, ובבנותו מבנים בלי היתר, גם היא לא הוכחה ברמה הנדרשת וממילא קשה לבררה כיום כאשר הנכס פונה והמבנים שעליו נהרסו.
28. ודוקו, אינני שולל את קיומה של חובת הגינות המוטלת על האזרח ביחסיו עם הרשות בנסיבות מסוימות. כידוע, על היקפה של חובה זו נטושה מחלוקת בין שופטי בית משפט זה [ראו: בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, (1998) (להלן: עניין קונטרם), עמדתו של השופט י' זמיר בעמ' 322-320 מול עמדתו של הנשיא א' ברק בעמ' 350-348); עע"ם 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל – הממונה על מחוז חיפה (27.6.2012) (להלן: עניין אילנית); ראו גם: עניין דור אנרגיה, פסקה 11 לחוות דעתה של השופטת א' פרוקצ'יה]. מקובלת עלי בעניין זה עמדתו של הנשיא ברק, שלפיה בשונה מחובת ההגינות הכללית המוטלת על הרשות, האזרח כפוף לחובות "נקודתיות" בלבד ביחסיו עם השלטון, הצומחות על רקע נסיבות העניין. ובמילותיו של הנשיא ברק:
"... היחסים המורכבים בין פרט לשלטון אינם מבוססים על חובה כללית אחת של הפרט כלפי השלטון. חובות הפרט הן חובות ספורדיות, בעלות תכנים משתנים, כפי שמתבקש מתוך הנסיבות. אין חובה כללית של הפרט כלפי השלטון – מעבר לחובה לקיים את החוק – ובוודאי לא חובת הגינות כללית. חובותיו של הפרט הן "נקודתיות". בעניינים מסוימים חובות הפרט כלפי השלטון נופלות מחובות תום-הלב של הפרט כלפי פרט אחר במשפט הפרטי, ומצטמצמות לחובה שלא להטעות. בעניינים אחרים חובות הפרט זהות בהיקפן לחובות תום-הלב של הפרט כלפי רעהו הפרט..." [עניין קונטרם, בעמ' 350].
כאן המקום להדגיש כי הכל מסכימים שהיקפה של חובת ההגינות המוטלת על הפרט מצומצמת במידותיה מחובת ההגינות המוגברת החלה על הרשות [ראו, למשל: דבריו של השופט א' רובינשטיין בעניין אילנית, בפסקה ג' והאסמכתאות שם; וכן ראו בג"ץ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 12 (12.8.1993)]. גם השופט זמיר, המחזיק בעמדה מרחיבה על-פיה לרשות ולאזרח חובות הדדיות, סבור כי לא מדובר בחובות סימטריות:
"הדעת נותנת כי חובת ההגינות של האזרח כלפי הרשות שונה מחובת ההגינות של הרשות כלפי האזרח, משום שהמעמד של האזרח שונה מן המעמד של הרשות.הרשות נמצאת במעמד של נאמן כלפי הציבור, לרבות האזרח, ולפיכך החובות הנגזרות ממעמד זה שונות מן החובות של האזרח" [עניין קונטרם, בעמ' 322].
אכן, חובתן המוגברת של הרשויות לנהוג בהגינות ברורה "כשמש בצהרי היום" [מילות השופט רובינשטיין ברע"א 470/08 כרמל התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל – משרד האוצר, פסקה ט' (4.3.2010)]. "ההגינות המינהלית אמורה למנוע שרירות ועוול, להגן על זכויות אדם, לטפח יחסי אמון בין המינהל הציבורי לבין האזרח, ובחשבון אמיתי גם לשפר את ההליך המינהלי ולקדם את המינהל הציבורי" [יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב' 998 (מהדורה שניה, 2011)]. כפועל יוצא של סטנדרט ההתנהגות המצופה מן הרשות, קבעתי במקום אחר כי יהיו מקרים שבהם על הרשות "להפנים" טעות שאירעה ולא "לגלגל" אותה לכתפי האזרח, שלא ידע על אודותיה. באותו מקרה דנתי בנסיבות שבהן יוּתר לנציב מס הכנסה להורות על ביטולן של שומות שבהסכם עם הנישום, וכך כתבתי:
"... חובת ההגינות המוטלת על הרשות הציבורית צריכה להיות טבועה ב"צופן הגנטי שלה" [כדברי חברי השופט א' רובינשטיין בעניין תשתיות נפט בפסקה י"ח] ומחייבת אותה בנסיבות כאלה לשקול היטב האם לא ראוי שהרשות תישא באחריות לטעות שלא הייתה ידועה לפרט ולא תטיל אותה על הפרט מטעמים של אינטרס ציבורי. ודוק, ללא הגינות מצד הרשות הציבורית לא ייוותר אמון של הציבור ברשות הציבורית. "אמון הציבור" אינו רק מטבע לשון שחוק אלא שיקול חשוב בפני עצמו, ולשיטתי השיקול של אמון הציבור ברשות הציבורית אינו נופל בחשיבותו משיקולים ואינטרסים ציבוריים אחרים, בהם עיקרון גביית מס אמת..." [ע"א 7726/10 מדינת ישראל נ' מחלב, פסקה 35 לחוות דעתי (16.10.2012)].
סבורני כי כוחם של דברים אלו יפה גם לענייננו. בשים לב למערך החובות בין הרשות לבין הפרט כמפורט מעלה, אין זה ראוי לטעמי להתיר חיוב רטרואקטיבי בארנונה "בשם" או "על יסוד" חובת הגינות כללית של האזרח. לשיטתי גם אין מקום לקבוע כי בנסיבות שלפנינו, כמתואר מעלה, הפר המשיב חובת הגינות נקודתית המוטלת עליו. אדגיש בהקשר זה כי במרבית המקרים בפסיקה שבהם הותר לרשות לחייב באורח רטרואקטיבי, הוכחה ידיעה ברורה מצד הנישום כי היה עליו לשלם ארנונה בעוד שלא היה כל אשם מצד הרשות, בשונה מהמקרה שלפנינו (ראו למשל: עניין לוי; עת"מ (מחוזי ת"א) 1603/06 אולמי דולפין בע"מ נ' עיריית רמלה (17.1.2007); עמ"נ (מחוזי ת"א) 101/05 חוה נ' מנהלת הארנונה במועצה המקומית אזור (8.1.2007). מנגד ראו: רע"א 2987/91 ריינר נ' עיריית ירושלים, פ"ד מו(3) 661 (1992); עע"ם 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (21.8.2011) – במקרה זה לא היה אשם ברור מצד הרשות או הנישומה ואולם החיוב הרטרואקטיבי הותר ביחס לחצי שנה בלבד].
29. סוף דבר, אציע לחבריי לדחות את הערעור ולחייב את המערערות בהוצאות ושכר טרחת עורך דין לטובת המשיב בסך של 20,000 ש"ח.
ש ו פ ט
השופטת ד' ברק-ארז:
1. קראתי את פסק דינו של חברי השופט י' דנציגר הסבור שיש לדחות את הערעור. דעתי שונה.
2. לאמיתו של דבר, לאחר ש"מקלפים" את השתלשלות הדברים שבפנינו משלל הפרטים הנלווים, עיקריו של סיפור המעשה העומד ביסוד הערעור ניתנים לתיאור פשוט. המשיב החזיק בנכס בתחומי העיר רמת-גן ולא שילם בגינו ארנונה במשך עשרות שנים, למרות שלאמיתו של דבר לא הציג טעם לכך שהיה זכאי לפטור מתשלום ארנונה, מלבד הטענה שזו הייתה "המדיניות". בחלק נכבד מאותה תקופה הוא ניהל במקום עסק מסחרי. מסיבות שלא הובהרו, דבר קיומו של הנכס והחובה לשלם ארנונה בגינו לא היו נגד עיניהם של הגורמים בעירייה המופקדים על תחום הארנונה. על כן, במהלך השנים לא נשלחו למשיב דרישות לשלם ארנונה. לימים, בשנת 2011 התגלה המחדל לגורמים המופקדים על גביית הארנונה בעירייה, והמשיב חויב לשלם ארנונה בגין השנתיים שקדמו לכך. הצדדים חלוקים באשר לחיוב זה, אשר לטענת המשיב פוגע בהסתמכותו, ולכן אין לו מקום.
3. חברי השופט דנציגר סבור כי במקרה זה הכף נוטה לעברו של המשיב, תוך שהוא מדגיש את הסתמכותו הנטענת של המשיב על הפרקטיקה רבת השנים שלא לגבות ממנו ארנונה ואתרשלנותה המובהקת של העירייה, אשר במשך שנים ארוכות חדלה לחובתה לגבות ארנונה בגין הנכס. חברי סבור כי רשלנות זו היא חמורה במיוחד בשים לב לכך שמדובר בנכס גדול שאינו נסתר מן העין בקלות, וכן בשים לב לכך שהמשיב היה בקשר עם גורמים אחרים בעירייה בכל הנוגע להיבטים אחרים של טיפול בנכס (בהגשת בקשות להיתר בנייה ולרישיון עסק). חברי מוסיף ומדגיש את העובדה שהוצאת החיוב בארנונה מן הכוח אל הפועל מוטלת על העירייה. לבסוף, חברי תמה על כך שהחיוב נשלח למשיב לאחר פינוי הנכס והריסתו, מבלי שעניין זה נזכר במשא ומתן שנערך לגבי פינוי הנכס, ותוך שנגרם למשיב נזק ראייתי בכל הנוגע להוכחת השימושים בעסק. דעתי, כאמור שונה. אבהיר את טעמי לכך בהתייחס לעיקרי השיקולים שנזכרו בפסק דינו של חברי.
4. רשלנותה של העירייה – אף אני סבורה שרשלנותה של העירייה מלגבות ארנונה בגין הנכס היא מטרידה ובעייתית. אולם, בניגוד לחברי, אני סבורה שברשלנותה זו חדלה העירייה כלפי הציבור, ולא כלפי המשיב. המשיב נהנה במשך שנים רבות מ"פטור" דה-פקטו מתשלום ארנונה, אשר העירייה לא הייתה מוסמכת לתת. בכך, העבירה למעשה העיריה מיליוני שקלים מכספי הציבור אל כיסו של המשיב (די אם נזכיר כי חיוב הארנונה בו עסקינן, שנגע לשנתיים בלבד, עמד על סך של 252,061 שקל). מדובר במעשה שחומרתו הציבורית רבה, שכן כלל תושבי העיר נאלצו שלא בטובתם "לסבסד" את העסק המסחרי אותו הפעיל המשיב. כפי שכבר נפסק בידי בית משפט זה, כאשר רשות מקומית מגלה כי ניתנה הנחה בארנונה המבוססת על טעות והיא אינה עושה דבר לתקנה היא מועלת בתפקידה כנאמנת הציבור (ראו: עע"ם 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, פסקה ל"א (21.8.2011)). אם כן, אין ספק שמדובר ברשלנות, אך המשיב הוא שנהנה ממנה ובוודאי שאינו יכול לטעון כי נפגע בגינה.
5. הסתמכות מול ציפייה – המשיב טען במקרה זה להסתמכות על אי-הגבייה. אולם, כדי להוכיח הסתמכות עליו להראות לא רק שנכזבה ציפייתו שלא לשלם ארנונה, אלא כי היה מכלכל צעדיו באופן שונה. באיזה מובן הוא "סמך" על אי-תשלום הארנונה? האם היה מנהל את עסקו במקום אחר שבו לא חלה חובה כזו? מקום שכזה אינו בנמצא עבור המשיב במדינת ישראל כולה.
6. הסתמכות והפרה ברורה של החוק – טענת ההסתמכות של המשיב בעייתית גם מבחינה נוספת. לשיטתי, וזה העיקר, לא ניתן להכיר בהסתמכות לגיטימית על אי-גבייתו של תשלום חובה, אשר על-פי דין קיימת חובה ברורה לגבותו. במילים אחרות, נישום לא רשאי להסתמך על אי גבייתו של מס או תשלום חובה אחר, כאשר ברור כי היא נעשית בניגוד להוראות הדין. אכן, דיני הארנונה נחשבים למורכבים בפרטיהם. אולם, העיקרון המונח ביסודם הוא פשוט: מחזיק בנכס חייב בתשלום ארנונה. עיקרון זה הוא ברור, ומכל מקום, קשה להלום מצב שבו אדם המנהל עסק אינו מודע לו או למצער חייב לדעתו. מבחינה זו, ענייננו שונה בתכלית ממקרים אחרים שנדונו בפסיקה ואף נזכרו על-ידי חברי, כדוגמת עע"ם 7749/09 אורט ישראל חברה לתועלת הציבור נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים (30.11.2011) ועע"ם 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (1.12.2011). במקרים אלה המחלוקת התעוררה על רקע אי-בהירות ששררה ביחס להוראות מסוימות בדיני הארנונה, היינו באשר לשאלה האם יש לפרשן כמקנות פטור לפרט. כאשר קיים יסוד לכאורה למחלוקת בהוראות הדין מונח הבסיס הראשוני לטענה של הסתמכות לגיטימית. לעומת זאת, כאשר אדם אינו משלם ארנונה ואינו יכול להצביע על מקור כלשהו להימנעות מלגבות ממנו טענת ההסתמכות נראית דחוקה, ואף במישור הנורמטיבי אין לקבלה.
7. שאלת סבירותה של ההסתמכות במקרה זה יכולה להיבחן, על דרך ההיקש, גם בהשוואה למצבים שבהם הועבר סכום כסף לחשבון בנק של אדם מבלי שזה יהיה זכאי לו. ככל שמדובר בטעות שהיא קטנה יותר בהיקפה או בתשלום שטיבו אינו חריג בחשבון הבנק של אדם – כך טענת הטעות היא סבירה יותר, ויש להביאה בחשבון כאשר אדם נדרש להשיב את הכספים לאחר תקופה שבה הסתמך על הדיווח באשר לחשבונו. לעומת זאת, כאשר מגיעה לחשבונו של אדם זכייה שלא ניתן לצפות לקבלה, וככל שהיא גדולה וחריגה יותר, כן נחלשת טענת ההסתמכות. על דרך ההשוואה, אדם שמקבל "מתנה" לאורך שנים של פטור מארנונה ללא כל סיבה נראית לעין – אינו אמור לסבור שהדבר "מגיע" לו אלא להעריך שמדובר בטעות, וכי אל לו לסמוך על כך. אכן, משום שדרישת התשלום בדיני הארנונה צריכה לנבוע מן הרשות, החיוב אינו מתגבש כל עוד לא הגיעה הדרישה לאדם, וממילא אף לא ניתן לחייבו בריביות פיגורים, כפי שהיה קורה אילו נשלחה אליו הדרישה במועד. אולם, תיקון הטעות במתכונת שמביאה בחשבון גם חלק קטן מן התקופה שחלפה אינה בגדר הטלת עול בלתי סביר על הפרט בנסיבות אלה.
8. חובות הגינות – חברי קובע כי יש לתת משקל עליון לחובת ההגינות המוטלת על העירייה, אשר חובת ההגינות המוטלת על הפרט אינה מגיעה לדרגתה. במישור העקרוני, אף אני מסכימה כי חובת ההגינות המוטלת על הרשות היא גבוהה יותר מזו המוטלת על הפרט. אולם, לשיטתי, יש לתת משקל גם לדרגת האשם הקונקרטית שיש לייחס לצדדים במקרה זה. הרשות התרשלה באי-גבייתה של הארנונה בכל אותן שנים והמשיב לא טען שהגורמים המופקדים על הארנונה בעירייה ידעו על הנכס וקיבלו החלטה מודעת להימנע מגביית ארנונה בגינו. לעומת זאת, המשיב ידע גם ידע כי אינו משלם ארנונה בגין הנכס, ואף לא טען שסבר כי פטור מסוים המוכר בדיני הארנונה חל עליו. גם אם נקבל שהפרט אינו מחויב "להזכיר" לרשות המקומית כי "שכחה" לגבות ממנו ארנונה, הרי שיהיה זה מרחיק לכת לומר בדיעבד כי לפרט מותר היה להסתמך על הימשכותה של הטעות.
9. המגעים עם העירייה – חברי סבור כי העובדה שהמשיב בא בדברים עם גורמים אחרים בעירייה מעצימה את דרגת האשם המיוחסת לעירייה. אולם, ניתן להשקיף על הדברים גם באופן שונה ולומר כי המשיב היה איש עסקים מתוחכם, שידע לכלכל את ענייניו, ולטשטש את העובדה שהנכס אשר בגינו הוא בא בדברים עם העירייה הוא דה-פקטו נכס "אקס-טריטוריאלי" מבחינת דיני הארנונה. אכן, היה ראוי שגורמי העירייה שעמם בא המשיב בדברים היו שמים לב לכך שהנכס אשר בו מדובר – לצורך רישוי עסקים או היתר בנייה – אינו רשום במחלקת הארנונה. אולם, כאמור, אף כאן הרשלנות הזיקה לציבור, ולא למשיב עצמו, כמוסבר לעיל. לכך ניתן להוסיף, כי אי-ההתייחסות לסוגית הארנונה בהסכם הפינוי שנעשה עם העירייה אינה שוקלת רק לחובתה של העירייה, אלא גם לחובתו של המשיב. המשיב ניהל משא ומתן עם העירייה לקבלת פיצוי ונמנע מלגלות כי במהלך השנים קיבל טובת הנאה ניכרת של אי-תשלום ארנונה. לכאורה ניתן היה לטעון כי מדובר בהתנהלות בחוסר תום לב במהלך ניהול משא ומתן שכן ההטבה הבלתי חוקית שקיבל המשיב למשך עשרות שנים אמורה הייתה להוות שיקול בגובה הפיצוי אותו קיבל.
10. בסיכומו של דבר, יש אמנם להצר על אי-הסדרים שהתגלו בגביית הארנונה בעיריית רמת גן. אולם, מהיבטו של המשיב התוצאה היא שהוא יצא נשכר מכך וקיבל הטבה בעלת משמעות כלכלית נכבדה. ככל שנגרם למשיב נזק ראייתי כלשהו מכך שההתדיינות בגין חיוב הארנונה הגיעה לערכאות לאחר שהנכס כבר פונה, הרי שניתן לכך מענה שלם בדרישה שהופנתה כלפיו – לשלם ארנונה רק ביחס לשנתיים שקדמו למועד הדרישה. למעשה, אני סבורה כי אף כאן הלכה העיריה כברת דרך ארוכה מאוד, ואולי ארוכה מדי, לקראת המשיב, וזאת בהתחשב בכך שלא שילם ארנונה במשך קרוב לשלושים שנה אם כן, אני סבורה כי אף שאכן ככלל הגישה כלפי חיוב למפרע אינה אוהדת, הרי שבמקרה דנן ישנה הצדקה מלאה לחיוב כזה. למעשה, ייתכן בהחלט שהיה מקום לחייב את המשיב אף בגין תקופה ארוכה משנתיים, אך עניין זה אינו בפנינו.
11. הפקת לקחים נדרשת – לא ניתן לסיים מבלי לקוות כי הלקחים הדרושים יופקו מפרשה עגומה זו. ראוי כי העירייה תקיים חקירה מקיפה של הנסיבות במסגרתן לא חויב המשיב בארנונה במשך תקופה כה ארוכה – מה היה מקור הטעות בכל הנוגע להימנעות מגבייה, והאם הייתה זו טעות תמימה – ובהמשך לכך תשלים את תיקון הליקויים שגרמו לה. במישור הכללי יותר, אני סבורה שראוי כי רשות ציבורית, כמו העירייה, המופקדת על קניין הציבור, תנהל את המידע המצוי בארגון באופן יעיל וסביר. מבלי לקבוע מסמרות דומה כי ראוי שמערכת ניהול המידע בתוך רשות מקומית תאפשר מבט כולל על הנכסים שבשטחה, כך ש"נורות אדומות" יידלקו כאשר נכס המחייב טיפול של מחלקה אחת, אשר לכאורה כלל אינה מודעת לקיומו, נמצא בטיפולה של מחלקה אחרת בעירייה.
12. סוף דבר: לו תשמע דעתי, נקבל את הערעור, נבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי, ונחייב את המשיב בהוצאות המערערות בסך של 60,000 שקל. כמו כן, נורה כי מזכירות בית המשפט תעביר עותק מפסק הדין לעיונו של היועץ המשפטי של משרד הפנים אשר ייתן את דעתו לבדיקת הנסיבות שהביאו להימנעות מגבייה, כאמור בפסקה 11 לעיל.
ש ו פ ט ת
השופט מ' מזוז:
- בין חבריי, השופט י' דנציגר והשופטת ד' ברק-ארז, נתגלעה מחלוקת. אני שותף לדעתה של השופטת ברק-ארז שיש לקבל את הערעור, מהטעמים המבוארים היטב בפסק דינה, ואוסיף אך כמה הערות קצרות.
- כבר במהלך שמיעת הערעור הבעתי את הסתייגותי מפסק דינו של בית משפט קמא, ולאחר שמיעת טיעוני הצדדים ועיון נוסף בחומר אך התחזקה בי המסקנה, כי בפנינו מקרה זועק של "חוטא יוצא נשכר", וכי אל לנו להוסיף על "שכרו" בביטול הודעת החיוב בארנונה שנשלחה אליו על ידי עיריית רמת גן (להלן: העירייה). כנזכר, הודעה זו הוגבלה לשנתיים בלבד שקדמו להודעה, מתוך כ- 30 שנים בהם החזיק בנכס ללא תשלום ארנונה כדין.
- אכן ראוי לנקוט "יד קפוצה" בהתרת חיוב ארנונה רטרואקטיבי. אולם, כפי שצוין בפסק דינו של חברי השופט דנציגר, המבחן הוא בסופו של דבר מבחן של סבירות מינהלית. בהתאם לכך, יש לבחון כל מקרה לנסיבותיו ולשיקוליו, תוך איזון בין מידת ההסתמכות ואינטרס הסופיות של האזרח מזה, לבין האינטרסים הציבוריים בקיום החוק, בגביית מס אמת, בשוויון בנשיאת בנטל המס ובשמירת הקופה הציבורית מזה. במסגרת איזון זה נבחנים, בין היתר, גם מידת אשמו של כל אחד מהצדדים לאי גביית הארנונה במועד ומשך התקופה הרטרואקטיבית בה מדובר (ע"א 975/97המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נד(2) 433 (2000), ע"א 4452/00 ט.ט טכנולוגיה נ' עיריית טירת הכרמל, פ"ד נו(2) 773 (2002), ע"א 8558/01 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נז(4) 769 (2003), עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת חשמל (1.12.2011), עע"מ 7749/09 אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים (30.11.2011), עע"מ 3081/10 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון (21.8.2011)).
- עמדתי היא, כי במקרה דנן האיזון בין האינטרסים הנ"ל מוביל למסקנה ברורה כי החיוב שהוטל על המשיב בדין יסודו. מבחן הסבירות לא יכול, לדידי, להוביל לתוצאה כה בלתי סבירה , לפיה מי שהשתמט במשך כ- 30 שנים מתשלום ארנונה יוכל לחסות תחת כנפי הסבירות ולהתגונן בטענת רטרואקטיביות מול דרישה צנועה ומוגבלת לתשלום ארנונה לשנתיים בלבד שקדמו לדרישה.
- נראה אמנם שהעירייה התרשלה במילוי תפקידה בכל הקשור לאי גביית ארנונה מהנכס הנדון, וכבר העירו על כך חבריי. ברם, אין ברשלנות העירייה כדי להועיל למשיב כל עוד רשלנות העירייה לא יצרה הסתמכות סבירה ולגיטימית אצל העותר לפטור מתשלום ארנונה עבור הנכס.
כפי שהצביעה בצדק חברתי השופטת ברק-ארז, לא היה במקרה זה כל בסיס אובייקטיבי סביר להיווצרות הסתמכות סבירה לפטור מארנונה על הנכס. כל תושב ואזרח, ובוודאי בעל עסקים, מוחזק כמי שיודע שעל נכס מקרקעין המשמש למגורים או לעסקים מוטלת ארנונה עירונית. על כן, עצם העובדה שהרשות המקומית לא גבתה בפועל ארנונה מנכס כזה או אחר, כאשר אין כל סיבה סבירה להניח שהוא פטור מארנונה, אינה יכולה להקים אינטרס הסתמכות בר-הגנה אשר עשוי לגבור על האינטרסים הציבוריים בקיום החוק, בגביית מס אמת, בשוויון בנשיאת בנטל המס ובשמירת הקופה הציבורית.
- טענת הסתמכות המבוססת על אי-גביית ארנונה תתקבל רק בנסיבות חריגות, כגון כאשר מדובר בסוג נכס שהגישה המקובלת לגביו - להלכה ולמעשה - הייתה שאינו בר-חיוב בארנונה, ועל כן רשאי היה הנישום להניח שאי-הגביה יסודה בפטור מארנונה ולא בטעות או מחדל של הרשות. דוגמא לכך הוא המקרה של החיוב בארנונה על תעלות המוביל הארצי (ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות, פ"ד נד(2) 433 (2000), או החיוב בארנונה של עמודי חשמל והקרקע שמתחת לבסיסם (עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת חשמל (1.12.2011), וכן כל המקרים של נסיונות חיוב בארנונה של קווי תשתית (בג"ץ 630/87 חברת חשמל נ' עיריית נצרת (14.6.1992), סעיף274ב לפקודת העיריות [נוסח חדש]). ודוק: במקרים כגון אלה אינטרס ההסתמכות הלגיטימי קם לא מעצם העדר הגבייה של ארנונה במשך תקופה ממושכת, אלא מהעובדה שבאותן שנים היו אלה נורמה ופרקטיקה מקובלות על הכל שנכסים מסוג זה אינם חייבים בארנונה. רק בנסיבות כאלה העדר גביה מקים אינטרס הסתמכות ראוי להגנה.
לא זה המקרה בענייננו. לא שמענו מפי המשיב כל הסבר משכנע מדוע סבר (לטענתו) שאינו חב בארנונה משך כל אותן שנים ארוכות. כאמור, עצם הצפייה להמשך המצב של העדר גביה אינה מהווה צפייה לגיטימית, ואינה יוצרת הסתמכות בת-הגנה.
- שאלת מקורה והיקפה של חובת ההגינות של הפרט ביחסיו מול הרשות טרם הוכרעה סופית בפסיקה, והיא עדיין טעונה בירור וגיבוש. יודגש עם זאת, כי אף שבפרשת קונטרם באו לידי ביטוי גישות שונות של שופטי ההרכב באשר למקורה, מהותה והיקפה של חובת ההגינות של הפרט כלפי השלטון, נראה כי עצם התפיסה בדבר חובת הגינות של הפרט ביחסיו עם הרשות זכתה להכרה רחבה, ואף נעשה בה שימוש הלכה למעשה (בג"ץ 164/97 קונטרם נ' משרד האוצר, פ"ד נב(1) 289 (1998), בר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ,(17.4.2008), עע"מ 7217/10 אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל (27.6.2012), בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690 (1998), י' זמיר הסמכות המינהלית (מהדורה 2, 2011), ב', 1070 ואילך).
אין בכוונתי להעמיק חקר בסוגיה זו כאן. אציין רק, כי כשלעצמי אני נוטה יותר לגישתו של השופט י' זמיר, לפיה כשם שקיימת חובת הגינות כללית של הרשות כלפי הפרט, כך קיימת גם חובת הגינות כללית - שונה בהיקפה ובמקורותיה - של הפרט ביחסיו מול הרשות. אני סבור כי קיימת חשיבות במסר הערכי-חינוכי שבקביעה בדבר קיומה של חובת הגינות כללית של האזרח ביחסיו עם הרשות, גם אם בפועל היקפה ועוצמתה של חובת הגינות זו תהא שונה בהתאם לסוגי מצבים ונסיבות.
- דומני כי ראוי יהיה להביא כאן מקצת מדבריו של השופט זמיר בפרשת קונטרם, היפים גם לענייננו -
"אם אדם אינו רשאי להטעות אדם אחר, ובכלל זה אינו רשאי להעלים עובדות מהותיות, קל וחומר שאינו רשאי להטעות רשות מינהלית, שכן הרשות היא התגלמות של הציבור. מי שמטעה רשות מינהלית מטעה, ולו רק בעקיפין, את הציבור. התוצאה האפשרית היא, שהרשות המינהלית תיתן בשם הציבור, ולעתים על חשבון הציבור, טובת הנאה לאדם שהטעה אותה, שאין הוא זכאי לה. הטעיית הרשות המינהלית היא אפוא פגיעה בציבור הרחב. ואם דיני החוזים אוסרים על אדם להטעות אדם אחר, לרבות בדרך של העלמת עובדות מהותיות, האם המשפט הציבורי ירשה לאדם להטעות את הציבור? ... המערכת המשפטית צריכה למנוע אפשרות כזאת...
... היחסים בין הרשות לבין האזרח הם, הלכה למעשה, יחסים דו-סטריים. לכן, לדעתי, כנגד חובת ההגינות של הרשות, נדרשת חובת הגינות של האזרח. לדרישה זאת יש שורשים עמוקים: היא צומחת מן האמנה החברתית שביסוד המדינה. לפי אמנה זאת, כמשמעותה במדינה דמוקרטית, הרשות והאזרח אינם עומדים זה מול זה, משני הצדדים של מתרס, אלא הם, זה לצד זה, שותפים במדינה... כך הם, כפועל יוצא, גם היחסים שבין הרשות המינהלית לבין האזרח. האזרח אינו יכול, מבחינה מוסרית או מעשית, להניח כי הוא זכאי לדרוש ולקבל מן הרשות, ואין הוא חייב לתת ולא כלום. כנגד זכותו כלפי הרשות עומדת חובתו כלפי הרשות. זוהי תמצית האמנה החברתית שבין האזרחים לבין עצמם ובין האזרחים לבין המינהל הציבורי. זהו גם שורש הקיום של המדינה".
(פרשת קונטרם, בעמ' 314 ובעמ' 320, בהתאמה)
כן יודגש, כי גם הנשיא א' ברק, אשר גרס בפרשת קונטרם שלא קיימת חובת הגינות כללית של הפרט - ביחסיו עם השלטון או ביחסיו עם פרטים אחרים - אלא קיימות "חובות ספורדיות בעלות תכנים משתנים", עדיין מצא להבהיר כי -
"... אין מחלוקת בינינו בעניין קיומה של חובת הגילוי המוטלת על הפרט בנסיבות העניין. המחלוקת היא על מקורה של חובה זו... מקורה של חובת הגילוי בעניין שלפנינו הוא בתפיסה, שלפיה הפעלה ראויה של סמכות שלטונית מחייבת גילוי נאות של הפרט לשלטון בדבר נתונים עובדתיים מהותיים שעליהם סומכת ההחלטה השלטונית" (שם, בעמ' 353. ההדגשה אינה במקור - מ.מ).
- לכאורה, אף בענייננו מוטל היה על המשיב לדווח לעירייה על פעילותו בנכס. ואולם, אף אם לא הייתה מוטלת על המשיב חובה פוזיטיבית ליידע את העירייה, משך כל אותן שנים ארוכות, על פעילותו בנכס ועל כי אינו מקבל הודעות חיוב בארנונה בגין הנכס הנדון, עדיין, מעת שהמחדל נחשף, התנהגות המשיב אינה צריכה להקנות לו חסינות מפני הדרישה, המוגבלת והמידתית, של העירייה לתשלום ארנונה עבור שנתיים בלבד שקדמו לדרישה.
- סיכומם של דברים: אני מצרף כאמור את דעתי לדעתה של חברתי השופטת ברק-ארז, כי יש לקבל את הערעור ולחייב את המשיב בהוצאות המערערות, כמפורט בפסקה 12 לפסק דינה.
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז אליה הצטרף השופט מ' מזוז, כנגד דעתו החולקת של השופט י' דנציגר.
ניתן היום, ה' באדר התשע"ה (24.2.2015).
ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13000890_W03.doc חכ
מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il