1.העותר הינו בעלים של מקרקעין המצויים ממערב לתוואי המתוכנן של כביש 6 ומיועדים לחקלאות. בהתאם לתכנית המתאר המקומית החלה על המקרקעין הגיש העותר בקשה למתן היתר להקמת דיר צאן ומחסן. בקשתו נדחתה על ידי הוועדה המקומית בשל שיקולי מדיניות והרצון להימנע ממטרד נופי. ערר שהוגש על החלטת הוועדה המקומית נדחה על ידי ועדת הערר המחוזית. לביטול החלטות אלו הוגשה העתירה שבפניי, בגדרה טוען העותר כי עומדת לו זכות לקבל היתר לביצוע עבודות בנייה התואמות את תכנית המתאר החלה וכי סירובן של הוועדות לאשר את בקשתו מהווה הפליה אסורה.
רקע
2.העותר הינו בעל זכויות במקרקעין הידועים כגוש 18591 חלקה 49. לעותר זכויות ב- 15.5 דונם מהחלקה. מדובר בחלקת קרקע המצויה ממערב לכביש 70 ולתוואי של כביש 6 באזור היישוב טמרה. העותר עוסק בחקלאות והינו בעל לול עופות הבנוי באותם מקרקעין.
3.בסוף שנת 2014 הגיש העותר לוועדה המקומית לתכנון ולבניה שפלת הגליל (להלן: הוועדה המקומית) בקשה לקבלת היתר לבניית דיר צאן בשטח של 910 מ"ר, מחסן חקלאי ומחסן ציוד בחלקה האמורה (להלן: הבקשה להיתר). הבקשה להיתר נדונה בפני הוועדה המקומית בישיבתה מיום 29.1.2015.
בקשת העותר נדחתה, בין היתר, מאחר ו"לפי מדיניות הוועדה לא ניתן לאשר דיר צאן באזור זה, מתוך מחשבה לשמור על איזור זה (...) כאיזור פתוח מבחינה נופית" (נספח "ב" לעתירה).
4.על החלטת הוועדה המקומית הגיש העותר ערר לוועדת הערר לתכנון ולבניה – מחוז צפון (ערר מס' 34/15) (להלן: ועדת הערר). ביום 17.5.2015 נערך דיון בערר ובסופו של יום החליטה ועדת הערר לדחותו.
בהחלטתה קבעה הוועדה כי כל עוד פועלת הוועדה המקומית ליישום מדיניות שנקבעה לגבי השטח שממערב לתוואי כביש 6, אין מקום להתערב בהחלטותיה. ועדת הערר ציינה כי הוצעה לעותר חלופה לבנית הדיר ממזרח לתוואי כביש 6, באזור שבין כביש 70 לכביש 6.
העתירה
5.על החלטה זו של ועדת הערר הוגשה העתירה שבפניי.
בעתירתו טוען העותר כי יש להתערב בהחלטות הוועדה המקומית וועדת הערר ולקבוע כי עליהן לתת לו היתר בנייה כמבוקש. העותר מדגיש כי הבקשה הינה לקבלת היתר התואם את תכנית המתאר הרלבנטית, היא תכנית ג/6540. לטענתו, דחיית הבקשה להיתר סותרת את הוראות התכנית המקנה לבעלי הזכויות במקרקעין בייעוד חקלאי אפשרות להקמת מבנים חקלאיים, לרבות הקמת המבנים כפי שהתבקשו על ידו. לטענתו, הזכויות מכוח התכנית החלה על המקרקעין גוברות על שיקולי מדיניות של הרשות המינהלית ועל כן מחויבת הוועדה ליתן לו היתר לביצוע העבודות.
6.עוד טוען העותר כי הוועדה המקומית אישרה לבעלי זכויות אחרים להקים מבנים חקלאיים באותו אזור. על כן, כך לטענתו, סירובה של הוועדה המקומית ליתן לו היתר מהווה הפליה פסולה ופעולה בחוסר שוויון.
מכל מקום, כך לטענתו, מאחר ובאזור מבנים חקלאיים רבים, אין בהקמת המבנה כמבוקש על ידו כל פגיעה בערכי הנוף וגם מטעם זה דין עתירתו להתקבל.
7.המשיבה 1, ועדת הערר, חזרה בתשובתה על החלטתה והדגישה כי ההחלטה תואמת את ההכרעה בערר מס' 35/15 בה נקבע ביחס למקרקעין סמוכים למקרקעי העותר, כי אין להתערב בשיקולי המדיניות של הוועדה המקומית.
8.המשיבות מדגישות כי בעבר לא נקבעה מדיניות השומרת על ערכי הנוף, אולם לאחר שניתנו מספר היתרים, לרבות לעותר עצמו, הוחלט על קביעת מדיניות המסיטה את הבנייה מזרחה, תוך שמירה על נוף פתוח. עוד מבהירות המשיבות, ששמירה על ערכי נוף תואמת לא רק את מדיניות הוועדה המקומית אלא תואמת גם את תכנית המתאר הארצית תמ"א/35.
תכנית המתאר ג/6540, עליה סומך העותר, כך נטען, חלה על כל השטחים החקלאיים במחוז הצפון ואין בה די להקנות זכות לבעלי המקרקעין הכלולים בתחומה להקמת מבנים. התכנית עצמה מעניקה לוועדה המקומית סמכות לשקול שיקולים רחבים ולהימנע ממתן היתרים המהווים מטרד אקולוגי או מטרד נופי (סעיף 4.6 לתכנית). לבסוף נטען כי המדיניות תואמת תכנון עתידי ומגמות תכנון באזור החקלאי.
דיון והכרעה
9.כפי שיפורט להלן, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות. אפתח את הדיון בהתייחסות לסמכות הוועדה להימנע ממתן היתר מכוח שיקולי מדיניות ולאחר מכן אתייחס לטענת ההפליה.
10.סעיף 145(ב) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, מורה:
בקשה להיתר כאמור בסעיף קטן (א) תוגש לרשות הרישוי המקומית וזו לא תיתן את ההיתר, אלא אם כן העבודה או השימוש שבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכנית ולתקנות אחרות לפי חוק זה החלות על הקרקע או הבנין הנדונים; רשות הרישוי המקומית רשאית להעביר את הבקשה להחלטת הועדה המקומית.
מסעיף זה ניתן ללמוד כי הוועדה תסרב ליתן היתר לביצוע עבודות בנייה שאינן תואמות תכניות מתאר תקפות החלות על המקרקעין. לכאורה, ניתן היה להניח כי מקום ובו בקשה להיתר תואמת את תכניות המתאר התקפות, מחויבת הוועדה ליתן למבקש את ההיתר המבוקש, אלא שלא כך הדבר. בתי משפט פסקו לא אחת כי ועדות התכנון אינן "חותמת גומי" ובדיקתן אינה בדיקה טכנית בלבד. לוועדות התכנון והבנייה מסור שיקול דעת לסרב לתת היתר לביצוע עבודות בנייה, גם אם הבקשה תואמת תכנית מתאר (ראו בג"צ 663/85 רובינשטיין ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז תל אביב, פ"ד מב(2) 133, 138 (1988); בג"צ 3212/93 בנין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד מח(5) 309, 317 (1994)).
11.שיקול דעת זה מוגבל לנסיבות חריגות ולמצבים מיוחדים (עע"מ 3974/14 שחף נהריה (שותפות שאינה רשומה) נ' נייר חדרה בע"מ (14.6.2015); עע"מ 9311/11 יובל נ' ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז תל אביב (12.2.2013); עע"מ 6856/13 הרשות הממשלתית למים ולביוב נ' ועדת ערר לתכנון ולבניה מחוז מרכז (4.8.2014). בין השיקולים שבעטיים רשאית ועדה להימנע ממתן היתר תואם תכנית, ניתן למצוא שיקולי תחבורה, שיקולים סביבתיים, צרכים משתנים, הצורך בעדכון ושינוי תכניות, בהתחשבות במפגעים סביבתיים, בניה בלתי חוקית של המבקש ועוד (ראו עע"מ 8256/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' נאות מזרחי בע"מ (31.7.2014)).
12.השימוש בסמכות הסירוב למתן היתר תואם תכנית ייעשה רק במצבים חריגים וככל האפשר תינתן עדיפות להתניית ההיתר בתנאים במקום סירוב לבקשה. הצבת תנאים אלו מצויה בסמכותה של הוועדה על פי תקנה 16 לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל – 1970 (ראו עע"מ 9311/11 הנ"ל).
13.לעתים אין צורך להיזקק להלכות האמורות, שכן תכנית המתאר עצמה מקנה לוועדה שיקול דעת להגביל את מתן היתרי הבנייה ומתירה לוועדה לשקול שיקולים נוספים פרט להתאמת הבקשה לתכנית התקפה.
כך למשל בסעיף 4.6 לתקנון התכנית נשוא עתירה זו נאמר:
בסמכות הוועדה המקומית יהיה לא להתיר בקשות להיתרי בניה וכן לאסור שימושים חקלאיים העלולים להוות מטרד נופי או אקולוגי סביבתי – או מטרד לאזורי מגורים סמוכים, או שמיקומם איננו תואם את הצרכים התכנוניים לאזור.
ובסעיף 4.8 נאמר:
אין בתכנית זו כדי לחייב את מוסדות התכנון לאשר בקשות להיתרי בנייה או לאשר תכנית מפורטת. מוסדות התכנון יפעלו לפי האמור בסעיפים 4.6 ו- 4.7.
14.התכנית עצמה מקנה לוועדות התכנון שיקול דעת שלא להתיר ביצוע עבודות בנייה מקום שהבנייה עשויה לגרום "מטרד נופי", פגיעה אקולוגית, מטרד לאזורי מגורים וכדומה. כמובן שהחלטת ועדות התכנון בעת שימוש בסמכויות הנתונות להלן על פי התכנית לסרב ליתן היתר כפופה לכללי המשפט הציבורי. על ההחלטה להיות סבירה, להיות לתכלית ראויה ולקידום המטרות והתכלית נשוא ההוראה המסמיכה; על ההחלטה להיות מידתית; על הוועדה לפעול בהגינות, בשקיפות, תוך שמירה על זכות הטיעון; הוועדה חייבת לפעול בשוויון ולהימנע מהפליה.
15.יתרה מזו, דומה שמקום ובו חלה תכנית מתאר על שטחים נרחבים, כמו התכנית בענייננו, על הוועדה לגבש כללי מדיניות למתן היתרים ולסירוב ליתן היתרים תואמי תכנית, על מנת למנוע שיקולים זרים, למנוע חשש למשוא פנים וכדומה. קביעת כללי מדיניות ופרסומם, תצמצם פגיעה בציבור, תאפשר הסתמכות על כללי המדיניות ותאפשר לכל בעל קרקע לכלכל צעדיו בהתאם (לגבי גיבוש כללי מדיניות ופרסומם, ראו בג"צ 2920/94 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה, עמותה רשומה נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"דנ(3) 441, 462 (1996); ד' ברק- ארז משפט מינהלי, כרך א' 235( 2010)) .
16.כאשר בוחנים את המקרה הנוכחי, דומה שההחלטה שלא להתיר בנייה בשל חשש ליצירת מטרד נופי, מצויה בגדר סמכותה של הוועדה המקומית. הדבר קבוע מפורשות בסעיף 4.6 לתקנון התכנית. יתרה מזו, גם תכניות המתאר הנוספות החלות על המקרקעין מחזקות את הסמכות שלא ליתן היתר לעבודות בנייה שיש בהן פגיעה בנוף. כך למשל נכללים המקרקעין בשטח המוגדר בתמ"א/35 כשטחים "בעלי ערך נופי-סביבתי גבוה". כך גם על פי תכנית המתאר המחוזית תמ"מ/9/2 נקבע כי המקרקעין מצויים בשטחים בעלי חשיבות "לשמירת רציפות המרחב הפתוח".
17.הוועדה המקומית גם גיבשה כללי מדיניות כפי שפורטו בהחלטת ועדת הערר בערר 35/15. לא מדובר בהחלטה שרירותית שעוסקת רק בבקשת העותר אלא במדיניות כללית שנקבעה על ידי הוועדה.
נזכיר גם כי העותר עצמו ביקש להכשיר בדיעבד בנייה שנעשתה במקרקעין סמוכים והגיש בקשה לאישור תכנית ג/20397. במסגרת הדיון הועברה הבקשה לוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים (הולקחש"פ) אשר ציינה בהחלטתה המאשרת את הבקשה כי הובאה בפניה הכוונה "לקדם הסדרה תכנונית של שטח לגידול בע"ח בשיתוף עם הוועדה המחוזית" (נספח ה/3 לתשובה). מהפרוטוקול עולה כי נציג הוועדה המקומית ציין כי מתוכנן לתחום את השטח שישמש לבניית מבנים חקלאיים כדי להותיר שטחים פתוחים.
18.הצורך בשמירה על שטחים פתוחים והגנה על ערכי נוף כחלק מהשיקולים הסביבתיים הוכר בפסיקה כשיקול רלבנטי שעל רשויות התכנון להביא בחשבון בעת מתן היתרים (ראו עע"ם343/05 ועדת ערר מחוז מרכז נ' אילות השקעות בנכסים (רחובות מערב) 1992 בע"מ פסקה 21 (29.11.2006);
עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 24 (28.1.2010); בג"צ 2683/92 מכבים - ישוב קהילתי במודיעים נ' הוועדה לבנייה למגורים במחוז המרכז, פ"ד מח(1) 535, 542 (1994); בג"צ 440/80 מ' טייג ושות' בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז חיפה, פ"ד לו(3) 85, 91 (1982); עע"מ 8193/02 ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(2) 153, 162 (2003); עע"מ (עליון) 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ, (21/09/2010)).
השמירה על הנוף והרצון למנוע מטרד נופי מצויים בסמכות הוועדה ואין כל פגם בכך שהוועדה סירבה ליתן היתר בניה כדי לשמור עליהם.
19.עוד נציין כי הוועדה הביאה בחשבון את ההצעה ולפיה יקים העותר את המבנים מזרחית לתוואי כביש 6. יתכן שהמיקום המוצע אינו שווה ערך למיקום המבוקש, אולם קיומה של חלופה סבירה, מצמצמת את הפגיעה בעותר. עוד נזכיר כי ועדת הערר הוסיפה כי לאחר שיושלם הדיון בוועדה המקומית לקביעת התנאים למתן היתרים לפי תכנית ג/6540, ניתן יהיה לשוב ולשקול את הבקשה, אם בקשתו תמלא אחר התנאים שייקבעו. כך גם אם המצב התכנוני לא יתבהר תוך זמן סביר יוכל העותר לשוב ולבקש את ההיתר.
20.החלטות אלו של הוועדה המקומית וועדת הערר אינן חורגות ממתחם הסבירות, הן עולות בקנה אחד עם סמכויות הוועדה המקומית לפי תכנית המתאר, עולות בקנה אחד עם מגמת תכנית המתאר הארצית ותכנית המתאר המחוזית, ופגיעתן בעותר הינה מידתית.
הפליה
21.העותר טוען כאמור כי לבעלי זכויות במקרקעין סמוכים ניתנו היתרים להקמת מבנים חקלאיים ומכאן שסירובה של הוועדה להיעתר לבקשתו מהווה הפליה.
טענה זו דינה להידחות. ראינו כי גם העותר, כמו בעלי זכויות אחרים, קיבל היתר לבניית מבנים חקלאיים בקרבת המקרקעין נשוא הבקשה. הוועדה רשאית הייתה לקבוע קו גבול המפריד בין השטחים המבונים לשטחים הפתוחים, ואין בהקמת מבנים בסמיכות למקרקעין כדי להעיד על הפליה.
יתרה מזו, הוועדה הבהירה כי אישרה בדיעבד ביצוע עבודות בנייה, לרבות של העותר, אולם כעת, לאחר שגובשו עקרונות המדיניות, היא פועלת לשמירה על השטח הפתוח שנותר. הסברים אלו של הוועדה הינם סבירים ואינם מלמדים על פגיעה בעיקרון השוויון.
סוף דבר
22.בשים לב לכל האמור, אני דוחה את העתירה.
העותר ישלם לכל אחת מהמשיבות הוצאות בסך של 2,500 ₪.
ניתן היום, כ"ה כסלו תשע"ו, 07 דצמבר 2015, בהעדר הצדדים.
