מהם סוגי היטלי הפיתוח שרשות מקומית רשאית להטיל על בעלי נכסים בתחומי שטחה? וכיצד ניתן לתקוף דרישה להיטלי פיתוח?
בעל זכויות במקרקעין פונה לעירייה שבתחומה מצויים המקרקעין ומבקש לקבל אישור לטאבו לשם העברת הזכויות. להפתעתו, הוא מגלה שעל הנכס רובצים חיובים אסטרונומיים בגין היטלי פיתוח, שמעולם לא נדרשו ממנו ושאינם מנומקים במסגרת דרישת החיוב.
בשלב זה מתחילה סאגה של התנהלות משפטית מול העירייה בנוגע לאופן היווצרותו ומקורו של החיוב בהיטל פיתוח.
לייעוץ בענייני מיסוי עירוני:
עו"ד מיסוי עירוני
ידוע היטב כי הרשויות מנסות בכל כוחן להעשיר את קופתן ולהגדיל את היקפי הגבייה לשם מילוי תפקידן. יחד עם זאת, על הרשויות לבצע את מלאכת הגבייה תוך הקפדה על יושר והגינות, ולהימנע מלהיטות יתר בגביית ארנונה והיטלים, בייחוד כשמדובר בחיובים העלולים להיגבות בתום שנים רבות מביצוע עבודות הפיתוח.
ככלל, ישנם חמישה סוגי היטלי פיתוח עיקריים שרשות מקומית רשאית להטיל: היטל סלילה, היטל שטחים ציבוריים פתוחים, היטל ביוב, היטל תיעול והיטל צנרת מים.
באילו מקרים רשות מקומית רשאית להטיל היטלי פיתוח?
קיימים שני אירועים עיקריים, שבגינם תחייב הרשות בהיטל: האחד, כאשר רשות מניחה לראשונה תשתית, מפתחת שטח ציבורי או סוללת כבישים ומדרכות. אם הנכס הוא קרקע בלבד, ההיטל יוטל עליה הקרקע. אם מדובר בקרקע שעליה מבנה, יוטל היטל הן על הקרקע והן על המבנה.
המקרה השני שבעטיו ניתן לחייב בהיטל, הוא כשקיים פיתוח בסמוך לקרקע שעליה נבנה מבנה או תוספת בנייה (מותרת או חורגת). במקרה כזה בעל הנכס יהיה חייב בהיטל פיתוח בגין כל הפיתוח הסמוך למבנה או תוספת הבנייה שהוקמה. לשם ההמחשה, חיוב בהיטל פיתוח המוטל על ידי הרשות המקומית, בגין תכנון לסלילת כביש גישה הסמוך למקרקעין, בין אם יש גישה לנכס מהרחוב שבו מצויים המקרקעין ובין אם אין גישה כאמור, ובלבד שיש גישה טכנית למעבר שמשמעותה סוג של הנאה מביצוע עבודות הפיתוח.
דמי ההשתתפות לעומת שיטת ההיטלים
עד שנות השבעים נהגה בארץ שיטת "דמי ההשתתפות". סכומים אלה נקבעו בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות המקומית בפועל להקמת התשתית ששירתה את הנכסים הגובלים בה, כל נכס לפי חלקו היחסי בעלות קטע התשתית.
לעומת זאת, לפי שיטת ההיטלים, ההיטל מחושב כנגזרת מתחשיב מקצועי המבוסס על אומדן של כלל עלויות התשתית שאותו סוג של היטל נועד לממן. התחשיב מביא בחשבון את השטח הבנוי ואת זכויות הבנייה שטרם נוצלו לפי התכנית הקיימת.
שינוי ההלכה- עיתויי השתת היטל הפיתוח
בהלכת אל עמי (ע"א 889/01) משנת 2002, נפסק כי רשות מקומית אינה רשאית לגבות היטל פיתוח בחלוף זמן סביר, ממועד סיום הקמת התשתית בעבורה ההיטל נגבה, מאחר שההמתנה מעבר לזמן סביר מנתקת את הזיקה שבין העבודות שבוצעו לדרישת החיוב בהיטל.
בשנת 2012 ביטל בית המשפט העליון את הלכת אל עמי (במסגרת הלכת ראש העין, עע"ם 2314/10) וקבע כי רשות מקומית רשאית לגבות היטלי פיתוח בשני שלבים: "עילת החיוב הראשוני" על התחלת ביצוע עבודות ויצירת זיקת הנאה לנכס החייב, ו"החיוב המשלים" על תוספת בנייה.
במקרה שרשות מקומית נוקטת בשיטת "עילת חיוב ראשונית ועילת חיוב משלימה", בבואה לגבות היטל בגין "עילת חיוב משלימה", יש לבדוק מהם התעריפים של היטלי הפיתוח בחוק העזר ולקזז את הסכום שהנישום שילם בגין "עילת חיוב ראשונית". על כן, חלוף הזמן כשלעצמו לא ייבחן יותר מיום סיום הקמת התשתית ממנה נהנה הנכס.
היטל פיתוח – מס או מחיר?
כאמור, שיטת ההיטל מבוססת על הערכה של עלות הקמת התשתיות הקיימות והצפויות בתחום הרשות המקומית כולה. המשמעות היא שהתשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסוימות. לכאורה, עולה השאלה: האם ההיטל נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו? במידה שהתשובה היא שלילית והקשר ניתַק, ניתן לראות במאפייני ההיטל בבחינת מס שהעירייה אינה מוסמכת להטיל.
לטעמי, להבדיל מארנונה המסווגת כתשלום "מס" – תשלום שכפוי על כולנו מבלי לקבל תמורה ישירה בעד כספינו – היטל כשלעצמו אינו מס. מבחינה רעיונית, היטל קרוב יותר למעין "מחיר", כלומר לתשלום (לרשות או לגורם פרטי כלשהו) בתמורה לשירות או לסחורה.
לאור זאת, פותחו בפסיקה מבחני עזר שהם תנאי סף להשתת חיוב בהיטל: הראשון, שהגבייה תותנה בכך שבפועל הוקמו תשתיות ברחוב גובל באופן שמקיים זיקה של הנאה ישירה בין עלות התשתיות לבין החיוב הראשוני בהיטל.
התנאי השני דורש שכספי ההיטל ישמשו לתכלית שלשמה נגבו ולא להעשרת קופת העירייה, וכן שישקפו נאמנה את ההוצאות הצפויות, גם אם מדובר בזיקה רופפת. על מנת לעמוד בתנאי זה, על הרשות להקפיד לעדכן מפעם לפעם את תעריפי ההיטלים בהתאם לעליית המדדים הרלוונטיים ולהתפתחותן של תכניות התשתית העירונית.
סכום ריאלי והסבר הגיוני
על מנת שגביית ההיטלים לא תהפוך כלי להעשרת קופת הרשויות המקומיות, עלינו לבחון קיומה של זיקת הנאה מינימלית (נכס גובל לכביש הנסלל), התחלת עבודת סלילה ושימוש בכספים לתכלית הספציפית, קרי לשם פיתוח סביבתי הסמוך לנכס שבגינו נדרש ההיטל. כל זאת, על יסוד תחשיב ריאלי ונאמן למציאות. בהיעדר הסבר הגיוני מצד הרשויות, כדאי להגיש עתירה מנהלית לשם ביקורת שיפוטית על החלטת הרשות ובחינת שיקוליה בבואה להטיל את היטל הפיתוח.
*עו"ד טל קדש, עוסק במיסוי מוניציפאלי, היטלי פיתוח, ארנונה, ומשפט מנהלי
** המידע המוצג במאמר זה הנו מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/ או חוות דעת משפטית. המחבר ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.
אתר המשפט הישראלי "פסקדין"
www.psakdin.co.il
המידע המוצג במאמר זה הוא מידע כללי בלבד, ואין בו כדי להוות ייעוץ ו/ או חוות דעת משפטית. המחבר/ת ו/או המערכת אינם נושאים באחריות כלשהי כלפי הקוראים, ואלה נדרשים לקבל עצה מקצועית לפני כל פעולה המסתמכת על הדברים האמורים.
בהכנת הכתבה לקחו חלק צוות העורכים של אתר פסקדין