החלטה
בפניי בקשה לביטול החלטה בדבר צירופו של משרד התחבורה כמשיב וכנתבע בהליך. החלטה זו ניתנה בהמשך לבקשת משיבה 1 (להלן – אגד), ובהסכמת המבקשים.
עניינו של ההליך בבקשה לאישור תובענה כייצוגית, בטענה לליקויים באיסוף ובהסעת נוסעים בקווי האוטובוס שמפעילה אגד (להלן – בקשת האישור). ליקויים אלה מתבטאים, על פי הנטען בבקשת האישור, באיחור אפקטיבי סדרתי באיסוף נוסעים מתחנת האיסוף המצויה במחלף הראל במבשרת ציון (להלן – תחנת הראל); וכן באיסוף נוסעים בעמידה בקווים ישירים ובקווים ארוכים, וזאת בניגוד להתחייבויות שניתנו בעניין בפני בית המשפט העליון בבג"ץ 1527/06. בקשת האישור הופנתה נגד אגד בלבד, ועילות התביעה הנזכרות בה הן: הפרת חוזה, הטעיה לפי חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981, רשלנות, הפרת חובה חקוקה וניצול לרעה של מעמד מונופוליסטי.
לאחר הגשת תשובתה לבקשת האישור, עתרה אגד להורות על צירוף משרד התחבורה כנתבע נוסף וכבעל דין, אשר נוכחותו דרושה לניהול התיק. לטענתה, אין היא מפעילה באופן בלעדי את קווי התחבורה בישראל, והתנאים להפעלת קווי השירות השונים נקבעים על-ידי משרד התחבורה. במצב זה, כך נטען, אם יוכיחו המבקשים טענותיהם באשר לקיומם של ליקויים באיסוף ובהסעת נוסעים, מוטלת האחריות בעניין על משרד התחבורה, כגורם המכתיב את המדיניות הנוהגת. כן מציינת אגד, כי ראוי שהרשות הציבורית המעורבת בעניין תהא חלק מן השיח המשפטי, "באופן העשוי להטיל עליה אחריות להחלטות שקיבלה בעבר". בקשתה של אגד נסמכה על תקנה 18(ב) לתקנות תובענות ייצוגיות, תש"ע-2010 (להלן – התקנות), המסמיכה את בית המשפט להורות על צירוף משיב, וכן על תקנות 22-24 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, המאפשרות צירופו של צד שנוכחותו בהליך דרושה כדי להכריע ביעילות ובשלמות בכל השאלות הכרוכות בתובענה.
המבקשים נתנו הסכמתם לבקשת הצירוף ובהחלטה מיום 1.11.12 צורף משרד התחבורה כמשיב וכנתבע להליך.
בהמשך לכך, עתר משרד התחבורה לביטול ההחלטה לצרפו להליך, וזאת בהסתמך על סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן – החוק), שזו לשונו:
"לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורטת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית; על אף האמור, לא תוגש נגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד שלישי, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה של הרשות ביחס לאותו צד שלישי;...".
לטענת משרד התחבורה, לא זו בלבד שהטענות נגד משרד התחבורה אינן מגבשות עילת תביעה המנויה בתוספת השניה לחוק, אלא שהן אף נופלות באופן ברור בגדר המקרים המנויים בסעיף 3(א) לחוק ככאלה שלא ניתן להגיש בגינם תובענה נגד רשות. זאת כיוון שעניינו של ההליך דנן הוא תביעה לפיצויים על פי נזק שנטען כי נגרם בידי אגד, ואילו הטענות באשר למדינה נוגעות לסמכויות הפיקוח וההסדרה המוקנות למשרד התחבורה ביחס לשירות המסופק על-ידי אגד. בנוסף צוין, כי משרד התחבורה אינו בעל דין דרוש לצורך הכרעה בסכסוך, כיוון שהמבקשים לא עתרו לכל סעד כלפיו. משרד התחבורה הבהיר, כי אין כל מניעה שאגד תזמן לעדות גורמים מן המשרד כדי לבסס את הגנתה, אך אין מדובר במצב המצדיק את צירופו של המשרד כצד. לבסוף נטען, כי למדינה חסינות מפני התביעה האמורה לפי סעיף 3 לחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב-1952, כיוון שמשרד התחבורה פועל בתחום ההרשאה החוקית הנתונה לו בתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן – תקנות התעבורה).
בתשובתה לטיעונים אלה טענה אגד, כי פעולותיה נעשות בהתאם להחלטות משרד התחבורה, וכי למעשה היא גורם מיישם ומבצע בלבד. לפי הטענה, משרד התחבורה איננו בבחינת גורם מסדיר ומפקח, אלא הוא האמון לבדו על קביעת התנאים וההוראות האופרטיביות להפעלת קו שירות, ובפרט קביעת תדירות יציאת האוטובוסים מתחנות המוצא, מסלול הנסיעה, התחנות ומספר הנוסעים שמותר להסיע. לגישת אגד, אין זה סביר לנהל את ההליך נגד הגוף המבצע, ולהימנע ממיצוי הדין כלפי הגורם שמקבל את ההחלטות. בנוסף, במצב זה, כך נטען, חוסות פעולות אגד תחת סעיף 6 לפקודת הנזיקין, המקים הגנה מפני תביעה ביחס למעשה שנעשה בתחום הרשאה חוקית. אגד אף התייחסה לטענה בדבר חסינות המדינה ושללה אותה.
על רקע טיעוני ב"כ משרד התחבורה וב"כ אגד בדיון מיום 24.4.13 (פרו', ע' 5), ביקשתי לקבל את עמדת היועץ המשפטי לממשלה ביחס לאפשרות חלופית של התייצבות יועץ. עמדת פרקליטות המדינה בעניין זה הייתה, כי אין מקום להורות על התייצבות היועץ המשפטי לממשלה, אך יש לאפשר למשרד התחבורה להגיש את עמדתו לגבי חלק מן השאלות המשפטיות המתעוררות בהליך, כידיד בית המשפט, וזאת כדי לסייע לבית המשפט להגיע לחקר האמת. ב"כ אגד סבר מנגד, כי אין מקום לשנות מן ההחלטה בדבר צירוף משרד התחבורה כבעל דין. לגישתו, התייחסות המדינה לבקשת האישור מצריכה הצגת עמדה המגינה על פעולות משרד התחבורה, כגוף המקבל את ההחלטות שעל פיהן פועלת אגד. במצב זה, כך נטען, אין מקום לשמוע עמדת יועץ, שהיא לכאורה עמדה אובייקטיבית, אלא יש לבחון את הדברים ככאלה המובאים מפי גורם שיש לו עניין בתוצאת ההליך.
בין לבין, וכדי לקדם את ההליך ככל האפשר, הוריתי למדינה לפרט את עמדתה המשפטית בכל הנוגע לסוגיה שבמחלוקת בעניין הגבלת מספר הנוסעים בעמידה באוטובוסים בקוים בין-עירוניים ישירים ובקוים בין עירוניים ארוכים.
אחר ששבתי ועיינתי בטיעוני הצדדים ובחנתי את ההבטים השונים של הסוגיה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הבקשה להתקבל, וכי בנסיבות העניין אכן אין מקום לצרף את משרד התחבורה כמשיב וכנתבע בהליך.
הלכה למעשה, אין מחלוקת בין הצדדים, כי תובענה ייצוגית בתיק דנן כנגד משרד התחבורה איננה "תביעה כמפורט בתוספת השניה", ודומה כי די בכך כדי להביא לקבלת עמדת המדינה. לשלמות התמונה אתייחס גם לטענת אגד, כי לא חל הסייג הקבוע בסעיף 3(א) סיפא לחוק, המגביל הגשת תובענה ייצוגית נגד רשות בגין הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח והסדרה. זאת כיוון שמשרד התחבורה, כך נטען, הוא הנושא באחריות לקביעת ההוראות להפעלת קווי השירות ואילו אגד רק מיישמת את התנאים שנקבעו ברשיון הקו. טענה זו נסמכת על הוראת סעיף 389 לתקנות התעבורה, אשר לפיה "הרשות רשאית לכלול ברשיון הקו תנאים והוראות בקשר לשירות והפעלתו כפי שתמצא לנכון", ובכלל זאת מהלך קו השירות, התחנות ומיקומן, לוח הזמנים של קו השירות וכן מספר הנוסעים שמותר להסיע בכל אוטובוס.
מן החומר שבא בפניי לא ברור כי פרשנותה של אגד להוראת תקנה 389 לתקנות התעבורה מתארת היטב את מערכת היחסים ושיטת העבודה בינה לבין משרד התחבורה, אך מכול מקום, אף אם תתקבל גרסת אגד, הרי שהטענות העולות מן ההליך כנגד משרד התחבורה נוגעות, במהותן, להפעלת סמכויות הסדרת תחום שירות הנסיעות באוטובוס ציבורי. לפיכך, לא עומדת תובענה ייצוגית נגד משרד התחבורה בתנאי סעיף 3(א) לחוק, השול תביעות יצוגיות נגד רשות "בגין נזק שגרם צד שלישי, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה של הרשות ביחס לאותו צד שלישי". טענות אגד נגד אופן הפעלת סמכות זו בידי משרד התחבורה יכולות, אולי, להקים לה הגנה במסגרת ההליך שבפניי, למשל אם תראה אגד כי ביקשה להכניס שינויים בקווי השירות כדי להתמודד עם הקשיים המוצגים בבקשת האישור, אך אלה לא אושרו בידי משרד התחבורה. טענות מסוג זה יתכן שיכולות אף להשמע במסגרת הליך מתאים שתיזום אגד בפני ערכאה המוסמכת ליתן סעד המופנה כלפי משרד התחבורה בקשר לאופן הפעלת סמכות ההסדרה (ראו: בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת (פורסם במאגרים, 29.8.11) בפסקה 34). אך במסגרת ההליך שבפניי אין אפשרות להכריע בחזית המחלוקת שנפרשה בין אגד לבין משרד התחבורה באופן המחייב את משרד התחבורה, כך שאין מקום לצירופו של משרד התחבורה כמשיב/ נתבע.
ועוד: טענות המבקשים בבקשת האישור לא כוונו נגד משרד התחבורה; עילות התביעה שנמנו אינן כאלה המקימות עילת תביעה נגד משרד התחבורה; ולא נתבע סעד כלשהו ביחס למשרד התחבורה. יתר על כן, אופן ניסוח בקשת האישור מעיד על כי המבקשים ביקשו לבסס תובענה עצמאית נגד אגד, שאינה תלויה במעשי או מחדלי משרד התחבורה. כך, למשל, מציינים הם (בפסקה 54), כי אין בעובדה שמשרד התחבורה לא פרסם לציבור הרחב הנחייה התואמת את התחייבויותיו בבג"ץ 1527/06 כדי להפחית מאחריות אגד, שהייתה אף היא משיבה באותו הליך. גם לאחר ההחלטה בדבר הצירוף הייתה עמדת המבקשים, כי בית משפט זה אינו מוסמך ליתן סעד נגד משרד התחבורה (פרו', ע' 4, ש' 1-4), ולמעשה זו גם הייתה עמדת אגד (פרו', ע' 4, ש' 24-25).
נוכח הסכמת הצדדים כי בית משפט זה אינו מוסמך ליתן סעד נגד משרד התחבורה במסגרת הליך בקשה לאישור תובענה ייצוגית, ומשתובענה ייצוגית נגד משרד התחבורה אף אינה עוברת את משוכת סעיף 3(א) לחוק, על שני הבטיו, אין מקום להורות על צירוף משרד התחבורה כנתבע וכמשיב בהליך. עם זאת, עמדתו של משרד התחבורה נחוצה כדי להכריע ביעילות ובשלמות בבקשת האישור, הן בהיבט המשפטי הפרשני בדבר הגבלת מספר הנוסעים בעמידה באוטובוסים בקוים בין-עירוניים; והן בהיבט העובדתי הנוגע לשאלת הכנסת שינויים בקווי השירות הנזכרים בבקשת האישור.
אשר על כן, מבוטלת ההחלטה מיום 1.11.12 בדבר צירוף משרד התחבורה כמשיב וכנתבע בהליך. עמדת משרד התחבורה עשויה להתבקש בעניינים שונים הכרוכים בניהול ההליך, בהתאם להתקדמותו ולפי החלטה מתאימה, ככל שיעתרו לכך הצדדים.
ניתנה היום, כ"ו אב תשע"ג, 02 אוגוסט 2013, בהעדר הצדדים.