השופט ס' ג'ובראן:
עניינה של העתירה שלפנינו בבקשתו של העותר, סמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי במשרד התקשורת, כי נורה למשיב, מנכ"ל משרד התקשורת, ליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטתו מיום 23.5.2010, המורה לו לחדול משימוש בתואר עורך דין במסמכי משרד התקשורת (להלן גם: המשרד). לחלופין, מבקש הוא כי נורה למשיב לנמק את החלטתו ולאפשר לו להתייחס לנימוקים אלו בטרם יכריע בעניינו.
ואלו העובדות הדרושות לענייננו. העותר הינו בעל רישיון לעריכת דין המכהן בתפקידו כסמנכ"ל בכיר הנדסה ורישוי במשרד התקשורת החל משלהי שנת 2000. תפקיד זה איננו נמנה על המערך המשפטי של משרד התקשורת והעותר איננו נדרש לכישורים משפטיים בביצועו. הגם שכך, במהלך עשר השנים האחרונות נהג העותר לחתום על מסמכי משרד התקשורת, כמו גם על מסמכים אחרים הקשורים בתפקידו, תוך שהוא עושה שימוש בתואר "עורך דין", כתואר נלווה לתוארו המקצועי. לטענתו, עד להחלטת המשיב, הנמצאת במרכז העתירה שלפנינו, הוא מעולם לא נתבקש לחדול ממנהגו זה. אולם, על רקע חשש נציבות שירות המדינה מהתרבות מקרים מעין אלו, בהם נעשה שימוש בתואר עורך דין שלא לצורך, והחשש שמא יש בכך כדי להטעות את הציבור, פרסמה האחרונה ביום 19.12.2002 את הודעה מספר סג/12 ובה הודיעה על קביעתה של הוראה מספר 43.871 (להלן: ההוראה), בתקנון שירות המדינה (להלן: התקשי"ר), לפיה:
"עובד אשר הינו בעל תואר מקצועי ו/או רשיון על-פי דין לעסוק במקצוע, ואשר במסגרת עבודתו בשירות אינו מועסק במשרה אשר למילויה דרוש התואר המקצועי ו/או הרישיון הנ"ל, לא יחתום במסגרת עבודתו על כל מסמך ולא יציג עצמו כבעל התואר/ הרשיון המקצועי, למעט במקרים חריגים בהם אושר הדבר על-ידי המנהל הכללי של המשרד או יחידת הסמך, לאחר שהתקבלה חוות דעת היועץ המשפטי של המשרד לפיה אין בשימוש בתואר משום אפשרות להטעיה".
בית משפט זה נדרש לאותה הוראה בבג"צ 1800/07 לשכת עורכי הדין בישראל נ' נציבות המדינה (לא פורסם, 7.10.2008) (להלן: פרשת לשכת עורכי הדין), וקבע את חוקיותה. עם זאת, על פי המשיבה, ההוראה לא נאכפה בדווקנות, והחלה מגמה של פניות לנציבות שירות המדינה בנושא השימוש בתואר נוסף בכלל ובנושא השימוש בתואר עורך דין בפרט. משכך, ובהסתמך על פסיקתו של בית משפט זה בפרשת לשכת עורכי הדין, שלח היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה "הודעת רענון" ביום 23.8.2009. הודעה זו הופנתה לסמנכ"לים הבכירים למינהל ומשאבי אנוש במשרדי הממשלה ויחידות הסמך, והזכירה כי שימוש של עובדי המדינה בתואר "עורך דין" יכול להיעשות אך ורק בהתאם להוראות התקשי"ר. לטענת המשיב, בעקבות הודעה זו החל מהלך רוחבי, של כל משרדי הממשלה, ליישומה ואכיפתה של ההוראה. במסגרת זו החל אף משרד התקשורת במלאכת האכיפה, וביום 4.1.2010 שלחה גב' תמר לשם - סגנית בכירה למינהל ומשאבי אנוש במשרד התקשורת - מזכר לכלל עובדי המשרד, ובו ביקשה כי יימנעו מעשיית שימוש בתואר "עורך דין" במסמכים עליהם הם חתומים, אלא אם בדרישות התפקיד שהם ממלאים מצוין מפורשות כי נדרש רישיון לעריכת דין. יצוין, כי העותר אינו מתייחס למזכר זה בעתירתו ואינו מביאו בין נספחיה. ביום 3.5.2010 פנתה הגב' לשם אל העותר, בשמו של המשיב ובכתב, ויידעה אותו כי המשיב שוקל להורות לו לחדול ממנהגו לחתום על מסמכי המשרד בתואר "עורך דין" בניגוד להוראת התקשי"ר, וכי הוא רשאי להעביר את עמדתו בנושא עד ליום 13.5.2010. לטענת העותר, פנייה זו הגיעה אליו "לפתע". מטענתו זו, ומתיאורו את השתלשלות העניינים במסגרת העתירה, ניתן היה לסבור בטעות כי היתה זו פנייה ראשונה אליו בנושא. ואולם, מכתבה של הגב' לשם, אשר צורף לנספחי העתירה (מבלי שהעותר יחלוק על העובדות המתוארות בו), וכן טענותיו של המשיב מציירים לנו תמונה שונה במקצת. עולה, כי מספר שבועות עובר לכתיבת המכתב ערכה הגב' לשם בירור בעל פה עם העותר שעניינו השימוש שהוא עושה בתואר "עורך דין" בניגוד, לכאורה, להוראות התקשי"ר. במהלך הבירור מסר לה העותר מסמך מאת מר דניאל רוזן - מנכ"ל משרד התקשורת בעבר - בו הוא מצהיר כי בעת כהונתו כמנכ"ל המשרד אישר לעותר לעשות שימוש בתואר עו"ד כתואר נלווה לתוארו המקצועי. וזאת, לדבריו, לאחר שנועץ ביועץ המשפטי של משרד התקשורת דאז - ד"ר יזהר טל. במאמר מוסגר יצוין, כי מסמך זה צורף גם כנספח לעתירה, ועולה ממנו עוד כי מר רוזן לא ראה אז, ואיננו רואה היום, כל חשש להטעיה של גורמים חיצוניים עקב שימושו של העותר בתואר כפול. אחר הבירור, פנתה הגב' לשם לד"ר טל אשר הבהיר, לטענתה, כי אין הוא יודע על קיומו של מסמך המאשר לעותר לעשות שימוש בתואר "עורך דין" וכי הוא איננו זוכר כי נתן לכך את אישורו. בעקבות שיחה זו, ערכה הגב' לשם חיפוש אחר המסמך המאשר בארכיון הלשכה המשפטית ובאגף מנהל ומשאבי אנוש, אך העלתה חרס בידיה. משכך, פנתה פעם נוספת אל העותר, והפעם בכתב, כמתואר לעיל. ביום 12.5.2010 העביר העותר לגב' לשם את תגובתו לפנייתה. בתגובתו טען כי הוא עושה שימוש מקדמת דנא בתואר "עורך דין", באישורו של מנכ"ל המשרד, וככל שמנכ"ל המשרד הנוכחי שוקל לשלול ממנו את אותו היתר עליו להציג בפניו את התשתית העובדתית העומדת בבסיס שיקוליו וכן את נימוקיו לכך. ביום 23.5.2010 העביר המשיב החלטתו לעותר, במסמך שכותרתו "הפסקת השימוש בתואר 'עורך דין' במסמכים של משרד התקשורת" אשר אליו מצורפים כסימוכין התכתובות בין העותר לגב' לשם, בזו הלשון:
"בהמשך לתכתובת שבסימוכין, ובהתאם להוראות התקשי"ר, לרבות הודעת נציב שירות המדינה מס' סג/12 מיום 19.12.2002 והודעת ריענון של היועץ המשפטי של הנציבות מיום 23.8.2008, ולאחר שניתנה לך הזדמנות נאותה להשמיע את עמדתך בענין (סמך1) ו[ב]תגובתך (סמך 2) לא העלת בפני כל שיקול המצדיק חריגה מהוראות התקשי"ר הנ"ל, על כן, הנני מורה לך לחדול, החל ממועד מכתב זה, מהשימוש בתואר 'עורך דין' בכל מסמך של משרד התקשורת, במישרין או בעקיפין".
מכאן העתירה שבפנינו.
העותר מלין על החלטת המשיב וטענותיו מתמקדות בעיקרן בשלושה כשלים מנהליים שנפלו לטענתו בהחלטת המשיב: העדר הנמקה, פגיעה בזכות הטיעון ושיקולים פסולים. העותר טוען כי החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות), וההלכה הפסוקה מטילים על המשיב חובה לנמק את החלטתו, וחובה זו מקבלת עוצמה יתירה במקרה דנן, בו ניתנה החלטה שמשמעותה שלילת היתר שניתן כדין ושינוי מצב העותר לרעה. לטענתו, המשיב לא עמד בחובה זו שעה שלא הגיב לבקשתו כי ינמק את כוונתו לאסור עליו את השימוש בתואר "עורך דין" במסמכי המשרד. משכך, הוא טוען, בהתאם לסעיף 6(א) לחוק ההנמקות נטל הבאת הראיות מוטל כעת על כתפי המשיב, ועליו לשכנע כי החלטתו ניתנה כדין. עוד הוא טוען, כי בד בבד עם הפרת חובת ההנמקה נפגעה זכות הטיעון שלו, שכן לא ניתנה לו הזדמנות להציג את טענותיו ביחס לנימוקים העומדים בבסיס ההחלטה הפוגעת. בנוסף, מפנה העותר למסמכים שצירף כנספחים לעתירה המבססים לטענתו את מערכת היחסים הקלוקלת השוררת בינו לבין המשיב ובינו לבין היועצת המשפטית של משרד התקשורת. לטענתו, מערכת היחסים העכורה בין הצדדים היא זו שעמדה בבסיס החלטתו של המשיב, ומשכך מדובר בהחלטה המבוססת על שיקולים פסולים ודינה להתבטל. לבסוף טוען העותר כי ההחלטה בעניינו שגויה. לשיטתו, המקרה שלו - סמנכ"ל בכיר וותיק המוכר היטב בענף התקשורת, אשר מזה שנים עושה שימוש בתואר עו"ד - אינו מעלה חשש להטעיית הציבור ונופל לאותם מקרים חריגים בהם יאושר השימוש בתואר "עורך דין", בהתאם להוראת התקשי"ר ופסיקתו של בית משפט זה בפרשת לשכת עורכי הדין.
לטענת המשיב, עתירה זו אינה מגלה כל עילה להתערבותו של בית משפט זה ולכן דינה להידחות. המשיב טוען כי מהמסמך ששלח לעותר ביום 23.5.2010 ניתן להיווכח כי החלטתו ניתנה בלוויית הנימוקים הדרושים לה, וכי הוא עמד בחובת ההנמקה. עוד הוא טוען כי הגב' לשם אפשרה לעותר להעביר את התייחסותו לנושא, ומכתב התגובה של העותר לא העלה כל שיקול או נימוק המצדיק חריגה מהוראות התקשי"ר בעניינו. כמו כן, לדבריו אין מקום לטענת העותר כי הולדתה של ההחלטה בשיקולים פסולים שכן החלטתו אינה אלא פועל יוצא של מדיניות כללית ושוויונית של נציבות שירות המדינה לאסור על הטעיית הציבור דרך השימוש בתואר הכפול, ושל הוראתה לאכוף מדיניות זו כראוי. כך לדוגמא, מציין המשיב, מדיניות זו נאכפה גם על עובדת נוספת במשרד התקשורת, שעשתה אף היא משך שנים רבות שימוש בתואר "עורך דין" מבלי שנדרשה לכישורי עריכת דין במסגרת תפקידה.
את טיעוניו לגופו של ענין מבסס המשיב על שלושה טיעונים עיקריים. הטיעון הראשון מתמקד בטענת העותר כי משך שנים רבות פעל תחת הרשאתו של מנכ"ל המשרד הקודם, מר רוזן. לטענת המשיב מעבר לכך שטענה זו דלה בתימוכין חיצוניים, מר רוזן סיים את תפקידו כמנכ"ל המשרד בשנת 2001 עוד בטרם נכנסה לתוקפה הוראת התקש"יר, ומכאן שהשתנתה התשתית העובדתית על בסיסה יש לקבל החלטה זו. מה גם שמדובר בסוג ההחלטות בהן למנכ"לים שונים יכולות להיות דעות שונות הנמצאות כולן במתחם הסבירות. הטיעון השני מתמקד ברציונאליים ובהצדקות למדיניות שנקבעה. כאמור, הוראה זו כבר עמדה לבחינה בפרשת לשכת עורכי הדין, כך שאין לנו צורך להידרש לכך שוב. לבסוף נטען, במסגרת הטיעון השלישי, כי לא זו בלבד שאין מתקיימות בעניינו של העותר נסיבות מיוחדות המצדיקות אישורו של היתר חריג, אלא שבמקרה דנן מתקיימות דווקא נסיבות המחזקות את חששה של הנציבות מהטעיית הציבור. לתמיכה בטענה זו הציג המשיב שורה של מסמכים, המאפיינים לטענתו את התנהלותו הכללית של העותר, בהם הביע העותר עמדות משפטיות בסוגיות שונות הקשורות לעבודת המשרד תוך שהוא חותם בתוארו כעורך דין.
לאחר שעיינו בטיעוני העתירה והתשובה לה, על כלל נספחיהן, נחה דעתנו כי דין העתירה להידחות על הסף.
העותר מבקש לתקוף את החלטת המשיב בשתי חזיתות עיקריות. בחזית האחת, מלין הוא כנגד הפרוצדורה ששלטה באופן קבלת ההחלטה ובחזית השנייה, מלין הוא על תוכנה-מהותה של ההחלטה. שתי החזיתות הללו, יחד ולחוד, מייצגות עניינים שבמינהל הציבורי החשופים לביקורת שיפוטית. ואולם, ברי כי על מנת שבית הדין הגבוה לצדק יעביר החלטה מנהלית תחת שבט ביקורתו נדרש כי עילת ההתערבות תעלה מהתשתית העובדתית עליה העתירה מתבססת. כפי שיוסבר להלן, התשתית העובדתית של העתירה איננה מגלה עילה כאמור להתערבותו של בית משפט זה.
נפתח בבחינתה של "החזית הפרוצדוראלית". ההחלטה העומדת לבחינה במקרה זה, לא ניתנה כמענה לבקשה בכתב של העותר כי המשיב יפעיל סמכות שניתנה לו על פי דין ויתיר לו לעשות שימוש בתואר "עורך דין". היתה זו החלטה יזומה של המשיב ומשכך נראה כי חוק ההנמקות איננו חל עליה (ראו: סעיף 2(א) בצירוף סעיף 2א לחוק ההנמקות; ע"א 78/83 הינדס נ' מנהל מס שבח, תל אביב פ"ד לט(2) 57, 63 (1985); אליעד שרגא ורועי שחר המשפט המינהלי כרך שלישי - עילות ההתערבות 349 (2008) (להלן: שרגא ושחר); יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים" מחקרי משפט יט 5, 22-21 (2002) (להלן: דותן)). עם זאת, בית משפט זה כבר השית במקרים מסוימים את חובת ההנמקה על הרשות, כנגזרת של חובת ההגינות החלה עליה, גם במקרים בהם לא היתה תחולה לחוק ההנמקות (ראו: בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים פ"ד נב(1) 75, 89 (1998); בש"פ 3810/00 גרוסמן נ' מדינת ישראל (2000) (להלן: ענין גרוסמן)). נראה כי גם אם אכן היתה מוטלת על המשיב חובה כזו במקרה דנן, עדיין עמד האחרון הן בחובתו זו והן בחובתו הנוספת להעניק זכות טיעון לעותר, אשר מצא את עצמו נפגע מההחלטה. נסביר קביעתנו זו. ככלל, לשאלה מהי מידת הפירוט הנדרשת מרשות על מנת שתוכל לעמוד בחובתה לתת טעם להחלטותיה, אין פתרון מכאני. התשובה יכולה להיגזר, בין היתר, מתכליותיה של חובת ההנמקה ומנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה (ראו: דותן, 37; שרגא ושחר, 354; דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א' 424 (2010) (להלן: ברק-ארז). לאור זאת, ראוי להתייחס כאן, בקצרה ומבלי שנמצה את הנושא, לכמה מתכליותיה המרכזיות של חובת ההנמקה. ראשית, חובת ההנמקה מבקשת לסייע בהבניית שיקול הדעת המנהלי. ההכרח לתת טעם להחלטות המנהל מעודדת חשיבה מסודרת ומקשה על קבלת החלטות שרירותיות. שנית, היא מסייעת לנפגע מן ההחלטה המנהלית בהתמודדותו עמה, בשני היבטים עיקריים. מחד גיסא, היא מגבירה את אמונו של האזרח ברשות ובהליך שהוביל להחלטה בעניינו ובכך, היא ממתיקה במעט את הגלולה המרה שבהחלטה ולעיתים אף משכנעת בצדקתה. ומאידך גיסא, היא ממקסמת את יכולתו של האזרח לתקוף את ההחלטה ככל שירצה בכך. שלישית, חובת ההנמקה מאפשרת ביקורת עצמית, פנימית וחיצונית על ההחלטה (ראו: ע"א 10419/03 דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות (לא פורסם, 5.9.2005); ענין גרוסמן, בסעיף 4 לפסק הדין; יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב' 898-897; ברק ארז, 424-423; דותן, 10-7; שרגא ושחר, 353-352). כזכור, במקרה דנן נערך בראשית בירור בעל פה עם העותר בו הוא נתבקש להסביר מדוע הוא פועל בניגוד להוראות התקשי"ר. לאחר מכן, פנה המשיב לעותר בכתב באמצעות הגב' לשם. פנייה זו הבהירה לעותר כי לא נמצאו תימוכין לטענתו כי ניתן לו אישור, העולה בקנה אחד עם הוראת התקשי"ר, לעשות שימוש בתואר "עורך דין". משכך, נאמר, חתימתו על מסמכי המשרד בתוארו הכפול מנוגדת לנוהל התקין, והמשיב שוקל להורות לו לחדול ממנהגו זה. בנוסף הזכירה הפנייה את הודעת הרענון של נציבות שירות המדינה אשר הופצה בנושא ובה, כפי שתיארנו לעיל, הוסברו שיקולי המדיניות השולטים בסוגיה. הנה כי כן, מכתבו של המשיב הביא בפני העותר הן את ההחלטה הנשקלת (האם להורות לעותר להפסיק את השימוש בתואר עו"ד) והן את הנימוקים הדרושים לה (תשתית עובדתית ממנה עולה כי העותר פועל בניגוד למדיניות הכללית הנוהגת תוך הפנייה לרציונאליים העומדים בבסיסה של מדיניות זו). מכתב זה צייד את העותר בכלים מספיקים על מנת שיוכל לטעון כנגד כוונתו המוצהרת של המשיב, והעניק לו שהות מספקת להעברת טיעוניו בטרם תתקבל ההחלטה בעניינו. יוצא אם כן, שבשלב זה עמד המשיב בחובות ההנמקה והשימוע במלואן. משעמדה כעת זכות הטיעון לעותר היה בידיו להחליט כיצד ינצלה ויממשה. העותר בחר להסתפק בחזרה על טענתו כי בעבר ניתן לו היתר ובדרישה, אשר כפי שקבענו לא היה לה מקום בנסיבות הענין, כי המשיב ינמק את החלטתו. הא ותו לא. בעקבות זאת, נתן המשיב את החלטתו. ההחלטה הפנתה לנימוקים שהועלו זה מכבר בפנייה הקודמת לעותר והסבירה כי טיעוני העותר לא העלו כל שיקול המצדיק חריגה מהנוהל הקיים. הנמקה זו מתיישבת אף היא, בנסיבות המקרה, עם תכליותיה של חובת ההנמקה ונמצא כי המשיב עמד בחובה זו במלואה גם בשלב זה. כמו כן לא מצאנו שיש ממש בטענתו של העותר כי ההחלטה היתה נגועה בשיקולים פסולים, שכן מקורה של החלטה זו ביישום מדיניות כללית ושוויונית של נציבות שירות המדינה.
לבסוף, גם ב"חזית המהותית" של העותר אין כדי לסייע בידו. כידוע, בית משפט זה בוחן את חוקיות מעשה המנהל, ולא את תבונתו של המעשה המנהלי (ראו: בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה ואח' נ' ראש הממשלה פ"ד נט(2) 481, 570 (2005); בג"ץ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 836 (2003)). בענייננו, יישום המדיניות הכללית בעניינו של העותר, כאשר זה לא העלה בפני המשיב כל שיקולים המצדיקים את החרגתו מן הכלל, איננו חורג ממתחם הסבירות ולא נמצא בו כל פגם מנהלי משמעותי אחר. משכך, החלטת המשיב בדין היתה והיא איננה מעלה כל עילה להתערבותו של בית משפט זה.
אשר על כן, דין העתירה להידחות על הסף. בנסיבות הענין אין צו להוצאות.
ניתן היום, כ' בחשון התשע"א (28.10.2010).