השופטת א' פרוקצ'יה:
עתירה זו היא חוליה נוספת בהליך שבלבו החלטת עיריית רחובות להקצות מגרש בתחומה לעמותת הליכות חיים, לצורך הקמת בית מדרש תורני במקום. בקשת העותרים היא, כי החלטת ההקצאה של העיריה תבוטל, ועמה יבוטלו גם הסכם הקצאת השטח שנחתם בין העיריה לבין העמותה, ואישור שר הפנים שניתן להסכם זה.
הרקע העובדתי והשתלשלות ההליכים
1. העותרים 1-69 הם תושבי העיר רחובות. חלקם מתגוררים בשכונת רמת יגאל בעיר (להלן - השכונה); חלקם מתגוררים ברחוב זכריה מדאר, הגובל בשכונה. העותרים 70 ו-71 נמנו בעת הגשת העתירה על סיעת "שינוי" במועצת עיריית רחובות.
במוקד העתירה ניצב שטח בן 848 מ"ר, הממוקם בשכונת רמת יגאל ברחובות, בגוש 3705 חלקה 466 (להלן - השטח או המגרש או הקרקע). על השכונה חלה תכנית שינוי מתאר רח/1200, בה מוגדר השטח כמיועד ל"מבני ציבור". המשיבה 1, עיריית רחובות (להלן גם - העיריה), הפקיעה את השטח לצורך שימוש לייעוד האמור.
2. על פי סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) מוסמכת עיריה למכור, להשכיר או להרשות שימוש בקרקע שבתחומה, וזאת באישור שר הפנים; אלא שבטרם תעשה כן, עליה לערוך מכרז (סעיף 197 לפקודת העיריות). חובת המכרז כפופה למספר חריגים, שבהתקיימם לא חלה חובת מכרז. ענין זה נופל לגדר אחד החריגים שבהם לא חלה חובת מכרז. עם זאת, בהליך הקצאת הקרקע, חלה על העיריה חובת נאמנות כלפי הציבור, ועליה לנהוג בענין זה מתוך דאגה לאינטרס הציבורי, בשים לב לחשיבות המיוחדת הנילווית להקצאת מקרקעין כמשאב חשוב הנתון לשליטתה של הרשות הציבורית.
3. בשנת 1996 הקצתה העיריה את הקרקע למשיבה 3, היא עמותת הליכות חיים (להלן גם - העמותה), ללא תמורה, לשם הקמת מרכז רוחני קהילתי להפצת היהדות. מהות הפעילות הוגדרה כ"כולל אברכים יום שלם, מרכז רוחני לבעלי בתים ופעילות להפצת יהדות... הרצאות שבועיות וחודשיות, מלווה מלכה ומסיבות וארועים בתקופת החגים". מאחר שהקרקע יועדה לצרכי ציבור על פי תכנית בנין עיר, תאמה ההקצאה את הייעוד על פי דיני התכנון. עם זאת, התעוררה מחלוקת ביחס לאופן הפעלת סמכות ההקצאה בידי העיריה.
4. כמתואר בעתירה, בחודש מרץ 1999 גילו תושבי שכונת רמת יגאל כי בשטח החלה בניית כולל חרדי בידי העמותה, לה הוקצה השטח. בעקבות התנגדות התושבים לבנייה, הוגשה על ידם עתירה לבית משפט זה, בבג"ץ 3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(4) 220 (2000) (להלן - העתירה הראשונה או ענין בלומנטל). טענתם העיקרית בעתירה זו היתה כי בהליך הקצאת השטח לעמותה נפלו פגמים רבים.
5. עתירת התושבים בענין בלומנטל התקבלה. בית המשפט קבע כי, ככלל, הקצאת מקרקעין בידי רשות מקומית כפופה לקריטריונים כלליים של הגינות, שוויון, שקיפות, סבירות ומידתיות. כן קבע, כי מאחר שהחלטות רשות מקומית בענין הקצאת קרקעות כפופות לכללי נוהל תקין, מן הדין שיתקיימו הוראות נוהל מפורטות לטיפול בהליכים מסוג זה, ויש לגבש אמות מידה לצורך כך. בין יתר הענינים שיש לכלול בנוהל מצויים חובת פרסום ההליך המינהלי, זכות טיעון למתנגדים, והיוועצות הרשות עם גורמי מקצוע.
בבג"ץ בלומנטל נקבע, כי העיריה לא שקלה שיקולים ענייניים בהליך ההקצאה לעמותה, ולא התחשבה בשיקולים רלבנטיים שונים, וביניהם טובת התושבים, צרכי השכונה וצרכי העיר כולה. נפסק, כי בהעדר בחינה של מכלול השיקולים הרלבנטיים, סטתה העיריה מחובות ההקפדה על כללי מינהל תקין ומחובת השקיפות (שם, פסקה 18). בית המשפט הורה, אפוא, על ביטול החלטת הקצאת השטח לעמותה. עם זאת, הובהר בפסק הדין כי אין בביטול זה כדי להביע עמדה בשאלת ההתאמה של תכנית העמותה לצרכיה של השכונה, אלא הבחינה הצטמצמה להיבט תקינות ההקצאה מבחינת אופי ההליך על פי כללי מינהל תקין:
"ביישום כללי המינהל התקין על הקצאה שכזו, אין אני נדרשת לחוות דעתי בשאלה אם פרוייקט כזה או אחר מתאים להיות מוקם בשכונה זו או אחרת, ואם המרכז בענייננו מתאים להיות מוקם בשכונה בה מתגוררים העותרים. כל שהביקורת השיפוטית עושה במקרה זה היא בדיקת תקינותו של הליך ההקצאה" (דברי השופטת שטרסברג-כהן בענין בלומנטל, פסקה 9).
6. בעקבות פסק הדין בענין בלומנטל, גיבש משרד הפנים "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סימלית" (להלן - נוהל הקצאת הקרקעות או הנוהל). מטרתו של נוהל זה היא, כאמור בו, "לקדם, בתחום הקצאת הקרקע, מינהל תקין, שמירת עקרון השוויון, חסכון, יעילות ושקיפות, ולמנוע פגיעה בטוהר המידות". הנוהל קובע, בין היתר, כי לצורך הליך הקצאת קרקע בפטור ממכרז ללא תמורה לגופים הפועלים בנושאי חינוך, דת, תרבות, רווחה ועוד, קיימת חובה על הרשות המקומית להכין פרוגרמה. הפרוגרמה תקבע ייעודים לשימוש בקרקעות המצויות בתחום הרשות המקומית, והקצאת קרקע תותנה בכך שהיא תיכלל במסגרת הפרוגרמה. כן הוא קובע, כי על הרשות המקומית למנות ועדת הקצאות, אשר תדון בבקשות להקצאת קרקע, בהשתתפות היועץ המשפטי של הרשות המקומית. הוא מחייב את ועדת ההקצאות לגבש תבחינים שוויוניים וענייניים להקצאת קרקעות. התבחינים יכללו הוראות בדבר סוג השימושים שבעבורם תוקצה הקרקע, בדבר היחס בין הקרקע לבין צרכי כלל התושבים ובין צרכי התושבים המתגוררים בסמיכות לקרקע, והוראות בדבר צרכיה המיוחדים של אותה רשות מקומית, וכיוצא באלה. התבחינים יפורסמו בציבור (סעיף 4 לנוהל). כן פורטו עקרונות מסוימים שייכללו בתבחינים (סעיף 5 לנוהל). עוד הוטל על הרשות המקומית לקיים פיקוח על מילוי התנאים להקצאת הקרקע, ועל אופן השימוש בקרקע.
7. בעקבות עריכת נוהל הקצאת הקרקעות, גיבשה מועצת העיר רחובות נוהל הקצאת קרקעות. על פי הנוהל, ועל רקע הוראות הדין, הקצאת קרקע ללא תמורה בידי העיריה מותרת רק ביחס למוסדות פטורים ממכרז לפי תקנה 3(2)(ג) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ה-1987, למטרות חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות או ספורט, ורק למלכ"רים, ולגופים מאוגדים כחוק, ולמטרה התואמת את הייעוד בתכנית בנין עיר. כן גובשו קריטריונים להקצאת קרקעות ללא תמורה, שאושרו בישיבת המועצה מס' 66 מיום 14.1.03 (להלן - הקריטריונים). במסגרת הקריטריונים נקבע, בין היתר, כי בהקצאת הקרקע תינתן עדיפות לצרכי הסביבה הקרובה על פני צרכים כלל-עירוניים; תינתן עדיפות למוסדות המשרתים את בני העיר על פני מוסדות שחלק ניכר משימושם הוא על-ידי מי שאינם תושבי העיר (סעיף 13); בהקצאת קרקע למרכז קהילתי דתי ו/או לבית כנסת, תותנה ההקצאה בכך שיוכח לועדת ההקצאות כי מספר המבקשים ליהנות משירותי המרכז הקהילתי ו/או בית הכנסת אינו נופל מ-50 בתי אב (סעיף 14(ב)). אם יוגשו בקשות שונות לשימוש בקרקע למטרות שונות, תוקצה הקרקע תוך התחשבות בצורך המיידי של התושבים הקרובים לקרקע ובאפשרות ניצולה המרבי (סעיף 15(א)). מהנדס העיר רחובות הכין פרוגרמה עירונית לצורך הקצאה לצרכי ציבור כנדרש בנוהל, וזו אושרה בישיבת מועצת העיר רחובות ביום 2.7.03. בקריטריונים נקבע, כי הקצאת קרקע תיעשה בכפוף לפרוגרמה.
8. ביום 7.4.03 שבה העמותה והגישה בקשה להקצות לה קרקע למטרת הקמת בית מדרש גבוה להוראה, לקליטת עליה, למתן עזרה לנזקקים ועוד. בהליכי הדיון בבקשה הודיעה ועדת ההקצאות לועד השכונה על אודות הבקשה, והציבור הוזמן להגיש התנגדויות.
9. 204 מתושבי השכונה, וביניהם העותרים, הגישו התנגדויות לבקשת ההקצאה. עיקר ההתנגדויות נסבו על הטענה, כי בית המדרש המתוכנן מנותק מהווי השכונה, וישרת תושבים המתגוררים מחוצה לה. כן נטען, כי ועדת ההקצאות לא התייחסה לקריטריונים להקצאה של עיריית רחובות, וכי לא נבחנו חלופות להקצאה שישרתו את טובת תושבי השכונה.
10. ביום 8.6.04 קיימה ועדת ההקצאות ישיבה לשמיעת התנגדויות התושבים. המתנגדים הביעו חשש מפני הפיכת השכונה החילונית לשכונה חרדית, בעקבות פעילות העמותה המכוונת להחזרה בתשובה; כן הובע חשש מפני בעיות חניה ורעש שייווצרו במקום עקב פתיחת הכולל, ומפני ירידת הערך הכלכלי של דירות התושבים בשל הצפיפות שתשרור במקום לאחר שתושלם בניית המבנה. כן הועלו השגות על כך שלא נבנה במקום מתנ"ס או גן ילדים שישרת את כלל תושבי השכונה.
ביום 27.6.04 קיימה ועדת ההקצאות סיור בשטח. לאחריו, קיימה ישיבה ונתנה את החלטתה. בהסתמך על ממצאי הסיור, קבעה הועדה בהחלטתה כי המגרש אינו ממוקם בלב השכונה, כנטען בהתנגדויות, כי אם על ציר דרך ראשי. דרך הגישה למקום, הן להולכי רגל והן לכלי רכב, היא רק מהציר הראשי, מרחוב זכריה מדאר. קיימות אופציות חניה מספקות בשטח; בסיור בשטח נמצא, כי המרחק בין המבנה המתוכנן לבין בנין המגורים הסמוך ביותר אליו הוא כ-15 עד 20 מטר, ואילו בתי המגורים האחרים בשכונה רחוקים מהמבנה אף יותר, כך שאין סכנה ממשית לרעש ולהפרעה לשכנים מהפעילות המתוכננת במבנה. הועדה קבעה עוד כי הקמת המבנה המתוכנן לא תפר את הסטטוס-קוו באזור. לאור כל אלה, הוחלט לדחות את ההתנגדויות, ולהמליץ למועצת העיר להקצות את הקרקע לעמותה לצורך הקמת מבנה שישמש בית מדרש גבוה להוראה ומכון למורשת ומחשבת ישראל, ויעסקו בו, בין היתר, בהוראת תלמוד, בפעולות קליטה ועליה, בעזרה לנזקקים, ובקיום במה לגישור בין הציבור החילוני לציבור הדתי.
כחודש לאחר מכן, אישרה מועצת העיר, ברוב קולות, את המלצת הוועדה.
11. בחודש אוקטובר 2004 נחתם הסכם בין העיריה לבין העמותה בענין הקצאת הקרקע (להלן - ההסכם או הסכם ההקצאה), וביום 3.11.04 אושר ההסכם במועצת עיריית רחובות. בסמוך לאחר מכן, הוגשה העתירה שלפנינו.