השופט א' רובינשטיין:
א. ביסוד העתירה עמדו עבודות שמבצעת המדינה (באמצעות משיבה 11) להנחת צינור תת-קרקעי להולכת גז טבעי בתוואי כולל של כארבע מאות קילומטרים, מדרום הארץ ועד צפונה. בחלקו הרלבנטי לעתירה עובר הצינור מחוף דור למפרץ חיפה. במועד הגשת העתירה (ביום 10.6.2010) הושלמו העבודות להנחת הצינור במקטע שבין חוף דור ליקנעם, וכן במקטע שבין מחלף העמקים עד מפרץ חיפה. למעשה, נכון לאותו מועד, המקטע היחיד שהיה חסר בצינור כולו הוא מקטע באורך 6.7 קילומטר העובר באדמות חקלאיות של העותרים, כולם בני העדה הדרוזית (העותרים הם בעלי מקרקעין, נכבדי העדה והעמותה להגנת על אדמות מפער הקישון).
רקע
ב. בדיונים הרבים שהתקיימו בפנינו (תשעה במספר), ובכתבי בית הדין שהגישה, חזרה המדינה לא אחת על הרגישות שהיא מבקשת לגלות כלפי העדה הדרוזית, ועל הזהירות היתרה בה היא נוקטת בכל הנוגע לאדמותיהם:
"בפתח דבריה תבקש המדינה להדגיש את מרקם היחסים הייחודי השורר בין המדינה לעדה הדרוזית, שבניה שותפים בנטל ההגנה על המדינה. המדינה מודעת לרגישות העליונה ולאיסור הדתי החל על מכירה והעברת קרקעות בבעלות דרוזית לבעלות אחרת, ואף מודעת לכך שלאורך השנים הופקעו באזור נשוא העתירה קרקעות רבות. יחסים מיוחדים אלו והרגישות האמורה באו לידי ביטוי במהלך העניינים שקדמו לעתירה, הן במעורבותו האישית של ראש הממשלה והן בהידברות האינטנסיבית והנדיבה שנוהלה מטעמו. לשיטת המדינה, מחויבותה לעדה הדרוזית ויחסים מיוחדים אלה אינם נפגעים כהוא זה בעטייה של העתירה בנדון" (סעיף 9 לתגובת המדינה מיום 24.6.10).
במקום אחר, נדרשה המדינה למערכת היחסים הייחודית "בין המדינה לעדה הדרוזית, שבניה שותפים בנטל ההגנה על המדינה, ולה המדינה רוחשת כבוד רב" (סעיף 6 לתגובה מיום 23.1.11; ראו גם סעיף 111 לתגובה מיום 24.6.10; כן ראו מכתבו של ראש הממשלה לשיח' מוופק טריף מיום 5.5.08, נספח 7 לעתירה). לכך עוד נשוב.
ג. על רקע מדיניות עקרונית זו, ונוסיף אנו - מדיניות ראויה זו, נוכח תרומתה ומאפייניה הייחודיים של העדה הדרוזית (ראו בג"צ 9611/00 בדר נבאל נ' מרעי נזיה, פ"ד נח(4) 256, 268; בג"ץ 7178/08 פורום ראשי המועצות הדרוזיות והצ'רקסיות בישראל נ' ממשלת ישראל (לא פורסם) פסקה 6) ובהינתן ריכוז חלק נכבד ממנה באזור גיאוגרפי מסוים, אשר לאורך השנים נדרש, וכנמסר עוד יידרש, לצורך תשתיות לאומיות - התקיימו בין הצדדים מגעים בשנים 2010-2008. אלה הבשילו למתוה פיצויים שעקרונותיו היו מוסכמים על שני הצדדים.
עקרונות הפיצוי
ד. כדי להבין את עקרונות הפיצוי שהתגבשו נקדים ונאמר, כי הנחת צינור הגז מתחת לפני הקרקע אינה כרוכה, משפטית או מעשית, בהפקעתה. הצינור מונח בעומק הקרקע, ולמעט הנזק הזמני הנגרם בזמן העבודות, ולמעט הגבלות מסוימות על השימוש בחלק המקרקעין הסמוך למקום הצינור (דוגמת הגבלה על נטיעת עצים), קיומו של הצינור אינו מפריע להמשך העיבוד החקלאי של המקרקעין. מסיבה זו קובע סעיף 53 לחוק משק הגז הטבעי, תשס"ב - 2002 (להלן חוק משק הגז) מנגנון פיצוי כספי בגין נזקים שנגרמו למקרקעין, ולא מנגנון של פיצוי בגין הפקעתם (ראו גם הצעת חוק משק הגז הטבעי, תשס"א - 2001, הצעות חוק תשס"א 676, 698). בהקשר זה הסכימה המדינה לנוסחת פיצוי, אשר בדיונים בפנינו דומה כי גם העותרים אינם טוענים שאינו הוגן כדבעי (60,000 ש"ח לדונם, לפי חישוב של אורך הצינור ×10 מטר רוחב; כעולה מתגובת המדינה מיום 24.6.10 פסקה 37).
ה. לגבי חלק מסוים מהמקרקעין (ובשלב זה מקרקעין אלה הם העומדים במוקד העתירה) התקבלה בקשת העותרים למתן פיצוי בדמות קרקע חלופית (להלן גם פיצוי קרקעי). מדובר במקרקעין אשר באותה עת היתה הסתברות כי יחפפו את התוואי בו ייסלל בעתיד כביש חוצה ישראל (ובצדו תשתיות נוספות, דוגמת מסילת "רכבת העמק" וצינור הגז). אכן, תוואי זה היה באותה עת עדיין בשלבי דיון במוסדות התכנון, אך מתוך רצון להיענות לבקשת העותרים לפיצוי קרקעי, הסכימה המדינה להחיל על מקרקעין אלה את ההסדר היחיד המאפשר (לשיטתה) פיצוי מסוג זה, הוא ההסדר הקבוע בסעיף 8 לחוק כביש ארצי לישראל, תשנ"ה - 1994 (להלן חוק כביש ארצי). כפי שנמסר בתגובת המדינה (מיום 24.6.10) "על פי חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מדובר במתוה החוקי המיטיב ביותר שהמדינה יכולה היתה להציע בנסיבות" (סעיף 43). ואכן, ההליכה לקראת משאלת העותרים לפיצוי קרקעי (מוצדקת ככל שתהא) ניכרת לעין: נכון למועד ההחלטה מדובר היה רק בהנחת צינור תת-קרקעי ולא בהפקעה, ובאותו מועד תוואי הכביש והתשתיות הנלוות טרם הוברר, ואף על פי כן ניתן פיצוי בדמות קרקע חלופית כאילו הופקעו המקרקעין לצורך סלילת הכביש (לא בכדי הדגישה איפוא המדינה בפנינו, לא אחת, את החשש מיצירת תקדים שיגביל את חופש הפעולה שלה במקרים אחרים).
ו. בשנים 2010-2009 התקיימו מגיעים לגבי פרטי הסדר הפיצוי (פירוט 26 הדיונים שהתקיימו רק במשרד ראש הממשלה בתקופה שבין 16.6.09 לבין 20.5.10 צורף לתגובת המדינה וסומן מש/2). ביום 31.1.10 התקבלה החלטת ממשלה (מספר 1308) בה עוגנו עקרונות הפיצוי המוסכמים. לאחר קבלת ההחלטה ביקשו חלק מהעותרים להכניס תיקונים מיטיבים נוספים (ובכללם קביעת מנגנון של שופט בדימוס שימונה בהסכמה ושיכריע במקרים של אי-הסכמה לעניין גובה הפיצוי במקרים קונקרטיים; קביעה כי במקרה של ניצול 75% מהחלקה תיכלל החלקה כולה לעניין החילופין, וכי בניצול של 50% יהיה שיקול דעת לשופט שימונה; צירוף ראשי הרשויות ונציגי הבעלים לצוות המעקב ליישום ההסכם). ביום 21.3.10 קיבלה הממשלה החלטה נוספת (מספר 1537) בה אומצו השינויים המבוקשים. להשלמת התמונה נציין, כי ביום 15.9.10 קיבלה הממשלה החלטה נוספת (מספר 2276) בה הוארך המועד להצטרפות "למתוה הפיצוי הייחודי" (עד ליום 31.12.10), ובה נכללו גם הוראות לגורמי המינהל השונים להעברת המשאבים הנדרשים לצורך מימוש הסדרי הפיצוי.
הרקע להגשת העתירה ותחילת הדיונים (יולי 2010)
ז. נוכח הסדרי פיצוי מוסכמים אלה, נשאלת השאלה מדוע באה לעולם העתירה הנוכחית, אשר לוותה מראשיתה גם במאבק נגד תחילת העבודות במקרקעין (בעקבות הדיון מיום 4.7.10 ניתן צו-ביניים שאסר ביצוע עבודות במקרקעין, אלא שבהמשך, עם התקדמות המגעים בין הצדדים, ובעקבות הדיון ביום 21.7.10 הורינו - בהחלטה מיום 22.7.10 כפי שיפורט - על ביטולו). מקריאת כתב העתירה ותגובות המדינה והמשיבה 11, ובעיקר משמיעת טענות הצדדים כפי שהלכו והתבהרו בשורת הדיונים שנערכו בשנים 2011-2010, מסתבר כי גם אם הועלו מצד בעלי מקרקעין מסוימים דרישות לפיצוי החורג מהעקרונות המוסכמים, עיקר הטענות נוגעות, בסופו של יום, לאופן יישומו של מנגנון הפיצוי הקרקעי. נציין כבר כאן, כי נוכח רגישותו הציבורית של הנושא ורגישותה של העדה הדרוזית, ראינו לנכון להמשיך ולטפל בעתירה לאורך תקופה ממושכת ודיונים רבים כאמור; גם איפשרנו לגורמים נכבדים מתוך העדה, שרבים מהם התייצבו לדיונים, להביע דעתם באולם בית המשפט. כל זאת בניסיון להגיע להסדר כולל ומוסכם. לצערנו, אף שהטיפול בעתירה הביא לכאורה לצמצום פערים, ותרם לייעול המגעים, לכלל הסדר סופי המייתר מתן פסק דין לא הגענו, ועל כן ניתן פסק דין זה.
ח. נפרט: טענות העותרים נגעו בעיקר לסחבת הננקטת במגעים עמם, וגם לבעיות קונקרטיות שעיקרן היקף המקרקעין שאותרו לצורך החילופין (אם כי יש לציין, שמאגר הכולל אלפי דונמים מספיק לכאורה להחלפת המקרקעין הרלבנטיים ששטחם 800-750 דונם), ואיכותן בפרמטרים שונים (לאורך הדיונים הועלו טענות מסוגים שונים בעניין זה, בכללן ריחוק המקרקעין מכפרי העותרים, רציפות השטחים המוצעים, קרבה לשטחי-אש או הימצאות בתוכם, איכותם החקלאית של המקרקעין ועוד). במהלך הדיון השני בעתירה (ביום 12.7.10) התייחס ראש ההרכב לכך שהעתירה מתכנסת לנושא היישום:
"רצינו למקד את העניין בנושא של היישום, עניין של מאגר ואיך מבטיחים שמתוך המאגר האנשים מקבלים דונם שווה כלומר דונם מול דונם בלא שתהיה פגיעה" (עמוד 6 לפרוטוקול הדיון).
לא נכחד, שאלת אופן יישומם של הסדרי הפיצוי חורגת מתפקידו הקלאסי של בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק; ואולם, כאמור, סברנו כי מדובר בסוגיות רגישות וטעונות, וכי בנסיבות ראוי להבטיח משנה קשב מצד הרשויות לטענותיהם-מצוקותיהם של העותרים. בהקשר קרוב (אך לא זהה) נאמר בעבר, כי ישנם מקרים בהם תפקידו של בית המשפט אינו "בכתיבת פסק דין משפטי מלומד, אלא בליווי הרשויות תוך עידוד וזירוז פעולתן... כדי לקדם את מימוש חובתן על פי הדין במבוכי המינהל הציבורי" (ראו בג"ץ 5587/07 עוזיאל נ' מס רכוש וקרן פיצויים (לא פורסם) פסקה ו'). שלושת הדיונים הראשונים נקבעו בסמיכות זה לזה (ביום 4.7.10, ביום 12.7.10 וביום 21.7.10), מתוך כוונה שהצדדים יבואו ביניהם בדברים באופן אינטנסיבי ותחת מטרייתו של בית משפט זה.
ט. במפגשים שערכו הצדדים בין הדיונים אותרו מקרקעין נוספים שנכללו במאגר המקרקעין שישמשו לפיצוי הקרקעי: הן בעקבות איתורים פרטניים של העותרים, והן נוכח הסכמתם להרחיב את טווח החיפוש. ואולם, העותרים המשיכו לטעון כי קיימים מקרקעין רלבנטיים נוספים אשר ראוי שהרשויות יתאמצו לאתרם, ובמידת הצורך גם לשחררם מהתחייבויות קודמות. מנגד טענה המדינה, כי מלאי המקרקעין מוגבל. נערך גם סיור בשטח בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אשר התייצב לבקשתנו לדיון השני והשלישי. בדיון השלישי (ביום 21.7.10) נדונו שאלות שהתעוררו מהרחבת טווח החיפוש, ובכללן השפעת המרחק על מקדם ההמרה (קרי, מתן משקל לריחוק הקרקע ממקום מגורי העותרים בכל הנוגע להערכת שוויה). בהקשר זה נענה מנכ"ל משרד ראש הממשלה לבקשת ההרכב, והצהיר "שהמרחק יהווה ערך ספציפי לבעלי הקרקע" (עמוד 7 לפרוטוקול הדיון).
י. בתום סבב דיונים זה ניתנה (ביום 22.7.10) החלטה מפורטת ומנומקת (מפי השופט גרוניס), המסכמת את ההסכמות שהושגו בשבועות שקדמו לה. בין היתר נקבע:
"הסתבר, כי בעקבות הרחבה של התחום לאיתור קרקעות נמצאה קרקע נוספת... במרחק גדול יותר ממקום מגוריהם של העותרים מאשר המקרקעין שבבעלותם. נתון זה באשר למרחק הביא אותנו להציע הצעה לשיפור ההסדר המוצע: הצענו שבמסגרת הערכת השווי לצורך חישוב יחס ההמרה תילקח בחשבון לזכות בעלי הקרקע העובדה שהקרקע שתיבחר תהא במרחק גדול יותר מאשר הקרקע שתילקח מהם. מנכ"ל משרד ראש הממשלה הסכים להצעה זו. הוא אף הצהיר שלעניין הערכת השווי תהא התחשבות במחוברים הקיימים במקרקעין של העותרים וכן תהא התחשבות לזכותם באלמנט הפיצול...