הנשיאה ד' ביניש:
העתירה שלפנינו מכוונת כנגד החלטת המשיבה 1 (להלן: הות"ל) והמשיבה 2 (להלן: הממשלה) לאשר את תכנית תת"ל 3, 6/4 לסלילת כביש 9 באזור צפון השרון מדרום לחדרה (להלן: התכנית). כביש זה הוא כביש רוחב מתוכנן, שנועד לחבר את כביש 2 (כביש החוף), כביש 4 (כביש תל-אביב - חיפה הישן) וכביש 6 (כביש חוצה ישראל). ביסוד העתירה עומד חששה של העותרת מפני ההשלכות הסביבתיות השליליות של סלילת כביש 9, וזאת במיוחד בכל הנוגע לחלקו המערבי של הכביש (בין כביש 2 לכביש 4), שאמור לעבור בתחום הגן הלאומי פארק השרון.
השתלשלות העניינים וטענות הצדדים
1. התוואי המתוכנן של כביש 9 אושר במסגרת שינוי 42 לתמ"א 3 - תכנית המתאר הארצית לדרכים, שפורסם ברשומות למתן תוקף ביום 2.3.98. בחודש אוקטובר 2002, בעקבות פנייה של המשיבה 3 (להלן: מע"צ), אישרו ראש הממשלה, שר הפנים ושר האוצר את ההכרזה על כביש 9 כפרויקט תשתית בעל חשיבות לאומית, וזאת בהתאם לסמכות הנתונה להם לפי סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). ביום 9.12.02 החליטה הות"ל לפרסם הודעה בהתאם לסעיפים 77 ו-76ג(1) לחוק התכנון והבניה, המתייחסת להכנת התכנית לסלילת כביש 9. ביום 30.3.03 העביר היועץ הסביבתי של הות"ל (להלן: היועץ הסביבתי) למע"צ, יזמת התכנית, הנחיות לעריכת תסקיר השפעה על הסביבה; זאת, בהתאם לסמכות הנתונה לו לפי סעיף 76ג(4)(א)(2) לחוק התכנון והבניה. בהנחיות אלה נדרשו עורכי התסקיר לבחון ארבע חלופות לביצוע התכנית, כולן לאורך התוואי שאושר בסופו של דבר. אין חולק כי עורכי התסקיר לא הונחו לבחון במסגרת התסקיר חלופות אחרות להשגת המטרה התחבורתית של העברת התנועה בין כבישים 6, 4, ו-2, המצויות מחוץ לתחום התכנית נשוא העתירה. ביום 27.6.04, לאחר שהוגש התסקיר ונבדק על ידי היועץ הסביבתי, העביר היועץ הסביבתי ליו"ר הות"ל חוות דעת סביבתית בנוגע לתכנית, שבה המליץ לאשר את התכנית להפקדה בתנאים ובמגבלות מסוימים, שנועדו למנוע או לצמצם את ההשפעות הסביבתיות השליליות של התכנית. ביום 5.7.2004 החליטה הות"ל להעביר את התכנית להערות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור, לפי סעיף 76ג(6) לחוק התכנון והבניה. ההערות לתכנית והשגות הציבור (ובהן השגת העותרת) נשמעו במהלך חודש נובמבר 2004 בפני חוקר שמונה מטעם הות"ל. ביום 15.12.04 דנה ועדת המשנה של הות"ל להערות הוועדות המחוזיות והשגות הציבור בהערות הוועדות המחוזיות וכן בהשגות שנשמעו בפני החוקר ביחס לתכנית המוצעת וכן בהמלצות החוקר ביחס להערות ולהשגות. בעקבות הדיון החליטה ועדת המשנה לאשר את התכנית בכפוף לתיקונים שונים, שאינם רלוונטיים לעתירה שבפנינו. ביום 20.12.04 החליטה מליאת הות"ל להעביר את התכנית לאישור הממשלה בהתאם לסעיף 76ג(9)(ב) לחוק התכנון והבניה. ביום 10.7.05 אישרה ועדת השרים לענייני פנים ושירותים את התכנית. החלטה זו קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 28.7.05, וביום 7.9.05 פורסמה ברשומות הודעה על אישור התכנית לשם מתן תוקף.
2. העתירה שלפנינו הוגשה ביום 2.10.05. לאחר שהמגעים להגעה להסדר מוסכם בין הצדדים לא צלחו, הוחלט כי פסק הדין בעתירה דנן יינתן לאחר מתן פסק דין בעתירה אחרת של העותרת שבה התעוררו שאלות משפטיות דומות (ראו בג"ץ 8425/04 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה לתשתיות לאומיות (טרם פורסם, 8.7.08) (להלן: עניין כביש 461)). לאחר מתן פסק הדין הנ"ל, ולאחר שניתנה לצדדים הזדמנות להתייחס לאופן בו משליך פסק הדין על המקרה שלפנינו התקיים בפנינו ביום 30.3.09 דיון בעתירה. נוכח עמדת המדינה, שסירבה לדון בעתירה כאילו ניתן בה צו-על-תנאי, החלטנו ביום 3.5.09 ליתן צו-על-תנאי בעתירה. ביום 13.10.09 התקיים בפנינו הדיון בהתנגדות לצו-על-תנאי.
3. העותרת, שהיא עמותה ציבורית הפועלת לשמירת איכות הסביבה, תקפה את ההחלטה לאשר את התכנית נשוא העתירה בכמה ראשים. העותרת טענה כי הות"ל לא הייתה מוסמכת לדון בתכנית נשוא העתירה; כי ההחלטה להעביר את התכנית לטיפול הות"ל הייתה בלתי סבירה ובלתי מידתית; וכי ההחלטה לאשר את התכנית לא התבססה על תשתית עובדתית מלאה, שכן תסקיר ההשפעה על הסביבה היה פגום כיוון שלא כלל בדיקה של חלופות ביצוע תחבורתיות לסלילת הכביש בתוואי עליו החליטה הות"ל (למען הנוחות, נכנה להלן את דרישתה של העותרת לבחינת חלופות לתוואי הכביש במסגרת התסקיר, כדרישה לעריכת תסקיר חלופות). כן טענה העותרת כי נפל פגם בתשתית העובדתית שעמדה ביסוד החלטת הות"ל, משום שלא בוצעו הערכה או שערוך של העלויות החיצוניות הרלוונטיות של השפעת הפרויקט על הסביבה, ובכלל זה שערוך של הפגיעה הנופית ושל קטיעת רצף השטח הפתוח.
טענת העותרת בכל הנוגע לפגמים בתסקיר ההשפעה על הסביבה (וליתר דיוק לפגמים בהנחיות שניתנו לעורכי התסקיר), היא הטענה היחידה מבין טענותיה, שלגביה ראינו להוציא צו-על-תנאי (כן יצוין כי העותרת חזרה בה מטענותיה בנוגע לסמכות הות"ל לדון בתכנית). בהקשר זה טוענת העותרת כי בשל ההנחיות שניתנו לעורכי התסקיר, התסקיר לא בחן כלל את השאלה האם סלילת הכביש בתוואי עליו הוחלט לבסוף היא הפתרון המתאים לצורך התחבורתי עליו בא הכביש לענות. בטיעוניה עומדת העותרת על חשיבותו של התסקיר ככלי המשמש את חברי מוסד התכנון לשם קבלת החלטה סבירה וראויה וכן ככלי שעשוי לקדם את ערכי השקיפות והדמוקרטיזציה בהליכי התכנון. על-פי הנטען, במקרה שלפנינו הות"ל קיבלה את תוואי הכביש שנקבע במסגרת התכנית כתכתיב, ולא בחנה לעומק את האפשרות להשיג את המטרה התחבורתית שאותה אמור כביש 9 להגשים בדרכים אחרות, כגון שיפור והרחבת כבישי הרוחב הקיימים מצפון ומדרום לתוואי המתוכנן של כביש 9 (שהם בהתאמה כביש מס' 65 וכביש מס' 57). לטענת העותרת היה על התסקיר לבחון בצורה מעמיקה את כל החלופות להשגת מטרת התכנית, ובכלל זה אי-סלילת הכביש. העותרת מדגישה כי אינה חולקת על הצורך ביצירת תשתית טובה וראויה למעבר בין כביש החוף לבין כביש חוצה ישראל, אולם לטענתה לא ברור הצורך התחבורתי הממשי בסלילת כביש חדש לשם כך, וזאת בעיקר נוכח הנזקים הסביבתיים האדירים שלטענתה ייגרמו כתוצאה מכך. העותרת ממשיכה וטוענת כי סלילת הכביש תשנה ללא היכר אזור חקלאי פתוח ושטח נוף פתוח, שכמותם יש מועטים במרכז הארץ. בהקשר זה מציינת העותרת כי האזור בו יעבור הכביש כולל את שמורת הטבע "בריכת יער", את הגן הלאומי "נחל אלכסנדר" ואת הגן הלאומי "פארק השרון".
העותרת טוענת, אם כן, כי היה מקום לבחון במסגרת התסקיר את שאלת הצורך בסלילת כביש 9 ואת קיומן של חלופות אפשריות לסלילת הכביש, ומוסיפה כי הימנעות הות"ל מלעשות כן מלמדת על האופן השטחי שבו התקבלה החלטתה בעניין זה. בהקשר זה מעלה העותרת טענות גם נגד החוקר שמונה על ידי הות"ל לשמוע את השגות הציבור על התכנית, כיוון שהלה דחה את השגותיה בנוגע לעצם הצורך בכביש ללא הנמקה מפורטת, ובלא שהשלים את המידע באופן אובייקטיבי באמצעות תסקיר. כן טוענת העותרת כי היא אינה מבקשת לתקוף את עצם קביעת התוואי של כביש 9 בתמ"א 3 אלא את ההחלטה לבחור בסלילת תוואי זה בשלב זה, כאשר עדיין לא מומשה האפשרות לשדרג את התשתית התחבורתית הקיימת, שגם היא חלופה העולה בקנה אחד עם הוראות תמ"א 3. בהקשר זה מציינת העותרת כי לא בוצעה השוואה כלכלית מפורטת של החלופות התכנוניות האמורות, ומוסיפה כי הערכת עלות הפרויקט עלתה מסכום של 620 מיליון ש"ח, שצוין בבקשה מיום 14.10.02 להכרזת הכביש כפרויקט של תשתית לאומית לסך של 1433 מיליון ש"ח, כעולה מהחלטת הממשלה מיום 11.12.05, שבה אושרה התכנית הרב-שנתית של מע"צ, הכוללת גם את כביש 9.
4. המדינה בתצהיר התשובה מטעמה טוענת כי לא נפל כל פגם בהחלטה לאשר את התכנית נשוא העתירה, מבלי שתסקיר ההשפעה על הסביבה שהוכן לצורך התכנית כלל חלופות לתוואי הכביש. בטיעוניה עמדה המדינה בהרחבה על ההליכים שהביאו לקביעת התוואי של כביש 9 בתמ"א 3, שבמסגרתם נבחנו גם החלופה של שדרוג כביש מס' 57 וכביש מס' 65, המוצעת על ידי העותרת, וכן החלופה לפיה כלל אין צורך בכביש. לטענת המדינה המידע הרלוונטי לצורך הכרעה בין החלופות השונות, לרבות המידע הנוגע להשלכות הסביבתיות הצפויות של סלילת כביש 9, הובא בפני רשויות התכנון כאשר אלה קבעו את התוואי של כביש 9 בשינוי 42 לתמ"א 3; וזאת, על אף שחלופות אלה לא נבחנו במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה. בהקשר זה מציינת המדינה, בין היתר, כי בשנת 1994 הוקמה על ידי שר הבינוי והשיכון והשר לאיכות הסביבה ועדה מקצועית מיוחדת לשם בדיקת נחיצותו של כביש 9 ומשמעויותיו הכלכליות והתכנוניות. ועדה זו בחנה, כך נטען, את החלופות, שלטענת העותרת היה מקום לבחון אותן במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה, והגיעה ברוב דעות למסקנה כי הן אינן מהוות חלופה הולמת לכביש 9. כן המליצה הוועדה על כך שחלקו המערבי של הכביש "ימונהר" בשל רגישותו הסביבתית, כפי שנקבע גם בתכנית נשוא העתירה. המדינה מוסיפה וטוענת כי בנסיבות הקונקרטיות של העניין, משהחליטו המועצה הארצית לתכנון ולבניה והממשלה לאשר את התוואי של כביש מספר מס' 9 שנים ספורות לפני ההליכים בות"ל, לא הייתה חובה לבצע תסקיר חלופות במסגרת ההליכים לאישור התכנית נשוא העתירה. בהקשר זה מציינת המדינה כי מלבד שינוי 42 לתמ"א 3 נקבע כביש 9 גם בתמ"א 35 ובתמ"מ 21/3, שהן תכניות מתאר עדכניות, ולטענתה אף מטעם זה לא היה צורך בנסיבות העניין בעריכת תסקיר חלופות במסגרת הליכי אישור התכנית בות"ל.
לטענת המדינה, העברת הטיפול בכביש 9 לות"ל ואישור התכנית נשוא העתירה במסגרת הות"ל, נועדו להביא ליישום התוואי שכבר נקבע במסגרת שינוי 42 לתמ"א 3 על ידי קביעת הוראות מפורטות שיאפשרו את הוצאת היתרי הבנייה הנדרשים לסלילת הכביש. זאת, משום שלשיטת המדינה תכנית לתשתית לאומית זהה במהותה לתכנית מתאר ארצית, שבה נכללות כבר הוראות של תכנית המאפשרות הוצאת היתרי בנייה. המדינה מציינת בהקשר זה כי העברת הדיון לות"ל נועדה רק כתחליף לצורך להכין שתי תכניות מתאר מקומיות, הכוללות הוראות מפורטות בהתאם לתוואי שנקבע בשינוי 42 לתמ"א 3, על ידי הוועדות המחוזיות מרכז וחיפה שבשטחיהן עובר תוואי הכביש. בנסיבות אלה, כך ממשיכה המדינה וטוענת, לא היה מקום לבחון פעם נוספת, בתסקיר ההשפעה על הסביבה שהוכן במסגרת הליכי האישור של התכנית נשוא העתירה, את החלופות האפשריות לתוואי שנקבע לכביש 9. המדינה מוסיפה עוד כי ככל שהעותרת סברה כי יש הכרח בהכנת תסקיר חלופות לתוואי כביש 9 היה עליה לדרוש את הכנתו במסגרת ההליכים לאישור שינוי 42 לתמ"א 3, ומשהיא בחרה שלא לעתור לבית המשפט נגד אישור התוואי באותו שלב, היא איחרה בשנים ארוכות את המועד להעלאת טענות בנוגע לצורך בתסקיר חלופות. טענה נוספת של המדינה היא כי הנתונים שעמדו בפני הות"ל הצביעו באופן חד-משמעי על כך שהחלופה של הרחבת כבישים 57 ו-65 איננה חלופה סבירה לצורך התחבורתי בכביש 9, ועל כן לא הייתה חובה לערוך במסגרת הליכי אישורה של התכנית נשוא העתירה תסקיר שיבחן חלופה זו.
לחלופין טוענת המדינה כי גם אם נפל פגם בכך שלא בוצע תסקיר חלופות במסגרת הליכי האישור של התכנית נשוא העתירה, יש לדחות את העתירה בהתאם להלכת הבטלות היחסית; וזאת, לכל הפחות ביחס לחלקו המזרחי של כביש 9 (בין כביש 6 לכביש 4), שלטענת המדינה איננו בעל רגישות סביבתית גבוהה להבדיל מהחלק המערבי של הכביש (בין כביש 4 לכביש 2).
5. מע"צ, בתצהיר התשובה מטעמה, עומדת על תפקידו ומקומו של תסקיר ההשפעה על הסביבה במערך התכנון. לגישתה של מע"צ תסקיר ההשפעה על הסביבה אינו מסמך שנועד לבחון את כל היבטיה התכנוניים של התכנית, אלא אך את השיקולים הסביבתיים. שיקולים אלה הם לטענת מע"צ בעלי משקל נכבד אולם בנוסף להם שוקל מוסד התכנון בבואו לדון בתכנית גם שיקולים הנדסיים, תנועתיים, חברתיים, כלכליים ועוד. בהקשר זה טוענת מע"צ כי הישימות התחבורתית אינה בגדר היבט סביבתי, ולכן אין צורך לבחון במסגרת תסקיר השפעה על הסביבה את ישימותן התחבורתית של החלופות לתכנית המוצעת. התסקיר, כך ממשיכה מע"צ וטוענת, אינו מסמך שנועד לבחון את כל היבטיה התכנוניים של התכנית, אלא הוא כלי המשמש בידי מוסד התכנון בבואו לשקול במסגרת מכלול שיקוליו התכנוניים גם את ההיבט הסביבתי. מע"צ מציינת עוד כי תקנות התכנון והבניה (תסקירי השפעה על הסביבה), תשס"ג-2003 (להלן: תקנות התסקירים) מקנות למוסד התכנון שיקול דעת בנוגע לתוכן התסקיר, ובכלל זה באשר לדרישה לבחון חלופות אפשריות לתכנית. בכל הנוגע לתסקיר שנערך לגבי התכנית נשוא העתירה דנן, טוענת מע"צ כי לא היה מקום להנחות אותה לבחון במסגרת התסקיר חלופות תכנוניות עקרוניות לתוואי כביש 9. זאת, משום שתוואי זה מבוסס על קביעה תכנונית עדכנית בתכנית המתאר הארצית לכבישים, שנשענה על בחינה תכנונית מעמיקה של החלופות לכביש, והוא הוטמע במערך התכניות הארציות, המחוזיות והמפורטות העדכניות. בהקשר זה טוענת מע"צ כי יש לדחות את העתירה דנן על הסף מחמת שיהוי, שכן התוואי של כביש 9 אותו תוקפת העותרת נקבע בתמ"א 3 כבר בשנת 1998 (למעלה משבע שנים לפני מועד הגשת העתירה); אולם העותרת, כך מציינת מע"צ, לא תקפה את תוואי כביש 9 בסמוך לאותו מועד ולא הסבירה איחור זה. מע"צ מוסיפה עוד כי ישימותן של החלופות התכנוניות לתוואי כביש 9 נבחנה על ידה באופן עצמאי, ונמצא כי חלופות אלה אינן ישימות מבחינה תחבורתית. בהקשר זה טוענת מע"צ כי כביש 57 וכביש 65 אינם יכולים ליתן מענה הולם לצרכים לטובתם תוכנן כביש 9, וזאת לא במצבם היום ואף לא אם ישודרגו בעתיד. על כן לא היה לשיטתה של מע"צ כל טעם לבחון במסגרת התסקיר את השפעתן על הסביבה של חלופות אלה ביחס לתוואי המוצע בתכנית. מע"צ מוסיפה וטוענת כי הות"ל בחנה באופן מעמיק את החלופה שנבחרה לתוואי כביש 9, והפעילה בעניין זה שיקול דעת עצמאי, לאחר שהובאה בפניה מלוא התשתית העובדתית בכל הנוגע לחלופות התכנוניות ולשאלת נחיצותו של הכביש. יצוין עוד, כי מע"צ מדגישה בטיעוניה את חשיבותו של כביש 9 במערכת הכבישים בישראל, ובמיוחד את נחיצותו להתפתחות העיר חדרה, אזור עמק חפר ויישובי הסביבה. כן טוענת מע"צ כי התכנית נשוא העתירה לא התעלמה מערכי טבע ונוף, כנטען על ידי העותרת, והיא מוסיפה כי במסגרת תסקיר ההשפעה על הסביבה הייתה התייחסות מפורטת לרגישות הסביבתית של הקטע בין כביש 4 לכביש 2. מע"צ מציינת עוד, כי ההנחיות להכנת התסקיר אף חייבו נקיטת אמצעים שונים, המגדילים את העלות הכספית של סלילת הכביש, על מנת לאזן בין הצורך לשמר ערכי טבע ונוף לבין חיוניות כביש 9. בכל הנוגע לטענות העותרת באשר לעלותו הצפויה של הפרויקט, גורסת מע"צ כי הסכום שצוין בבקשה להכרזה על הפרויקט כתשתית לאומית היה בגדר אומדן ראשוני בטרם החל התכנון המפורט של התוואי, המתבסס רק על העלויות הבסיסיות של סלילת הכביש; ואילו הסכום אליו מתייחסת החלטת הממשלה על תקציב הביצוע מבטא את העלות לאחר התכנון המפורט, הכולל, בין היתר, את כל הדרישות שנקבעו על ידי מוסדות התכנון. לחלופין טוענת מע"צ, כי גם אם נפל פגם כלשהו בתסקיר או בהנחיות שניתנו להכנת התסקיר, אין מדובר בפגם שמביא לבטלות מוחלטת של התכנית נשוא העתירה, ואף היא עומדת על הצורך להבחין לעניין זה בין חלקו המזרחי של כביש 9 לבין חלקו המערבי.
דיון
6. השאלה העיקרית המתעוררת בעתירה שלפנינו היא האם נפל פגם בהליכי אישור התכנית נשוא העתירה, כיוון שהיועץ הסביבתי לא הנחה את מע"צ לבחון בתסקיר ההשפעה על הסביבה שהוכן לצורך התכנית חלופות אפשריות לתוואי שנקבע בתכנית לסלילת כביש 9. על מנת שנוכל להכריע בשאלה זו עלינו לעמוד תחילה על תפקידו של תסקיר ההשפעה על הסביבה במערך התכנוני הכולל ועל היקף ומגוון הנושאים שאמורים להיבחן במסגרת התסקיר. לאחר מכן נבחן האם נפל פגם כלשהו בהנחיות שניתנו למע"צ באשר לתסקיר שהוכן לצורך התכנית נשוא העתירה.
7. כבסיס לדיון בסוגיות האמורות נפרט תחילה את התשתית הנורמטיבית הרלוונטית לענייננו. המונח "תסקיר השפעה על הסביבה" מוגדר בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה בזו הלשון: "מסמך הסוקר את הקשר שבין תכנית מוצעת לבין הסביבה שבה היא מיועדת להתבצע, לרבות הערכות לגבי השפעות צפויות או חזויות של התכנית על אותה סביבה ופירוט האמצעים הדרושים למניעה או לצמצום השפעות שליליות, כפי שייקבע בתקנות". תסקיר ההשפעה על הסביבה נערך על ידי הגורם המגיש את התכנית למוסד התכנון בהתאם להנחיות שניתנות לו על ידי מוסד התכנון על-פי תקנה 7 לתקנות התסקירים (או במקרה של הות"ל על ידי היועץ הסביבתי מכוח סעיף 76ג(4)(א)(2) לחוק התכנון והבניה). יצוין, כי בעוד שביחס לתכניות "רגילות" מוסדרים הליכי הכנת התסקיר בתקנות התסקירים, הרי בכל הנוגע לתכניות לתשתית לאומית קבועים הליכים אלה בחוק התכנון והבנייה עצמו (טענות כנגד חוקתיותן של הוראות חוק התכנון והבניה הנוגעות לתכניות לתשתית לאומית, ובכלל זה להליכי הכנת התסקירים לתכניות אלה, נדחו בפסק הדין שניתן בבג"ץ 4128/02 אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד נח(3) 503 (2004) (להלן: עניין חוקתיות הות"ל)).
שאלת מהות ההנחיות הקובעות את תוכנו של התסקיר, שהיא השאלה העיקרית המתעוררת בעתירה שלפנינו, מוסדרת כיום בתקנה 8 לתקנות התסקירים שקובעת כדלקמן:
|
"תוכן התסקיר
|
8. (א) מגיש תכנית, שקיבל הנחיות, יכין את התסקיר באופן מפורט ובקפידה בהתאם להנחיות.
|