השופט א' רובינשטיין:
א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב (השופטת ברון) מיום 9.3.06, בה"פ 628/04 וה"פ 776/04, בו נפסקו למערערים פיצויי הפקעה לפי שווי המקרקעין המופקעים, ונדחתה דרישתם לפיצוי בשוויים של נכסים חלופיים .
רקע
ב. המערערים הם בעלי מקרקעין בשכונת מולדת בחולון (חלקות 407, 409 ו-60 בגוש 6737), שעליהם מסגריה (בבעלות המערערים 3-2, שהפעילוה), בית מגורים בו אין מתגורר איש מהמערערים (בבעלות המערערת 5), ונגריה מושכרת (על חלקתם של המערערים 5,3,2 ושהאחראי על השכרתה הוא מערער 4) (להלן המקרקעין). אין חולק כי למבנים לא היה מקדמת דנא היתר בניה. בשנת 2003 פירסמה הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון (המשיבה) הודעה בדבר הפקעה של המקרקעין, במסגרת הליך הפקעה נרחב יותר שנדרש לצורך הקמת מחלף. המשיבה עתרה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב בשתי המרצות פתיחה נפרדות, שהדיון בהן אוחד לימים, לסילוק ידם של המשיבים מהמקרקעין. זאת - מכוח סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943 (להלן הפקודה). המערערים לא התנגדו לעצם ההפקעה, אלא התנו אותה בקבלת נכסים חלופיים או פיצוי כספי בשוויים של נכסים כאלה. הצדדים הגיעו להסכמה, לפיה ימונה שמאי מקרקעין שיאמוד את גובה הפיצוי הראוי בגין הפקעת המקרקעין, ולהסכמה זו הוענק תוקף של החלטה ביום 26.6.04 והיא הוחלה על שני ההליכים הדיוניים העוסקים במקרקעין, בה"פ 628/04 ובה"פ 776/04. ביום 14.11.04, הגיש השמאי (מר שחר מדינה) את חוות דעתו, ובה, לבקשת הצדדים, שתי חלופות פיצוי: בחלופה הראשונה העריך השמאי את גובה הפיצויים על-פי שווי המקרקעין בלבד (288,837 דולר), בהתאם לגישת המשיבה; בחלופה השניה העריך השמאי את עלות הרכישה ומעבר לנכסים חלופיים (698,900 דולר), בהתאם לגישת המערערים (עמוד 33-32 לחוות הדעת בעניין חלקות 407 ו-409, ועמוד 36 לחוות הדעת בעניין חלקה 60).
פסק הדין קמא
ג. בית המשפט המחוזי פסק, ביום 9.3.2006, ראשית, כי עקרונות הפיצוי בגין הפקעת מקרקעין, על פי הפקודה (סעיף 12) וחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (סעיף 190) בצוותא חדא מצדיקים שילוב בין פיצוי בגדר נזקי תכנון לפיצוי קנייני. סעיף 194 לחוק התכנון והבניה מחייב העמדת דיור חלוף רק למי שדר בפועל בבית מגורים שהופקע - דבר שאין חולק כי אינו מתקיים במערערים - ועל כן במכלול זכאים המערערים לפיצויים שהיו מתקבלים עבור הקרקע "אילו נמכרה בשוק ע"י המוכר מרצונו הטוב" (סעיף 12(ב) לפקודה, דהיינו, בגובה שווי המקרקעין בלבד, בהתאם לחלופה הראשונה שנזכרה מעלה. דבר זה שולל, כך נקבע, גם פיצויים בגין הוצאות העברה ומיסוי הכרוכות בהפקעה. עם זאת, נקבע, כי נתקיימו נסיבות מיוחדות לפי סעיף 190(א)(3) לחוק התכנון והבניה המצדיקות פיצוי הגם שהמדובר במבנים שלא נבנו כדין, וזאת כיוון שהמדובר במבנים משנות הארבעים שלא ניתן היה לקבל בעבורם שנים רבות היתר בניה בשל העדר תשתית מתאר, ומשאושרה תכנית מתאר - לא בשלו תנאים לבניה, כפי שאירע לגבי מבנים רבים אחרים בשטח. בית המשפט ראה את המצב איפוא כרשות שבשתיקה מצד המשיבה, והחיל את זכות הפיצויים אף על מבנים שחרגו לחלקות סמוכות בגין השבחה. עוד נקבע, כי חלקה 409 תופקע במלואה ולא רק בחלקה כרצון המשיבה, מהעדר אפשרות לשימוש סביר בחלק השיורי. הפיצוי עצמו נקבע על פי חוות דעת השמאי, בסך כולל של 288,437 דולאר. על כך הערעור שלפנינו.
הטענות בערעור
ג. (1) המערערים טוענים, כי אין בסכומים שפסק בית המשפט המחוזי כדי להעמידם במצב בו נמצאו עובר להפקעה. לטענתם, מאחר ששווי המקרקעין שהופקעו היה נמוך במיוחד (וזאת בשל מעמדה התכנוני של שכונת מולדת), אין בנמצא בכל האזור נכס דומה, שאותו ניתן לקנות בכספי הפיצוי. בנסיבות, כך נטען, יש להעניק להם סידור חלוף לעסקים ולבית המגורים, או לפסוק להם פיצויים שיאפשרו להם לרכוש נכסים כאלה (כפי שהוערכו בחלופה השניה). המערערים מודים בכך שהמצב החוקי הנוכחי אינו מעניק לבעלי נכסים שהופקעו פיצויים בגובה עלותם של נכסים חלופיים, אולם הם טוענים כי מצב זה פוגע בזכות הקניין, ועל כן על בית המשפט לשנותו. עם זאת, אין הם מבקשים לתקוף את חוקיותם של חוקי ההפקעה, אלא כי בית המשפט ישתמש בפרשנות תכליתית על מנת להגיע לתוצאה שתיישב את הסתירה בין זכות הקניין לחוקי ההפקעה בצורה המידתית ביותר. המערערים הציעו דרכים מספר להגיע לתוצאה זו: האחת, השוואת הפיצויים הניתנים בגין הפקעת מקרקעין לפי חוק התכנון והבניה לפיצויים המתקבלים לפי סעיף 39 לחוק בינוי ופינוי של איזורי שיקום, התשכ"ה - 1965 (להלן חוק בינוי ופינוי). חוק אחרון זה מכיר בזכות לפיצוי על הפקעת עסקים בדמות סידור חלוף. הדרך המוצעת השניה, היא מתן פרשנות מרחיבה לסעיפים 190(א)(2) לחוק התכנון והבניה ו-20(2)(ג) לפקודה; והשלישית - החלת סעיף 12(ד) לפקודה על המקרקעין, בהתבסס על כך שהמערערים מתכננים בתום לב סידור חדש של עסקיהם במקום אחר, ועל-כן יש לפסוק להם פיצויים על יסוד ההוצאות לסידור החדש. ולבסוף נטען, כי היה על בית המשפט להביא בחשבון את ההוצאות הנלוות למעבר (להלן הוצאות ההעברה) ותשלומי מע"מ ומס שבח, מעבר למחוייב על-פי סעיף 12 לפקודה, בהתבסס על הצורך בשמירה על שוויה של הקרקע בתהליך המעבר למיקום חדש.
(2) בדיון בפנינו הציגה באת כוח המערערים את התיק כשאלת צדק ומוסר, בטענה כי המערערים הושלכו לרחוב ללא אפשרות להמשיך להתקיים כלכלית. הם השתמשו בחלקה 60 לנגריה, בחלקה 407 למסגריה - עסק מניב רווחים, בחלקה 409 לבית מגורים (אם כי כבר לא גרו בו). יש לשיטת המערערים להידרש לחקיקת ההפקעות במבט רחב כחקיקה סוציאלית, כדי לא להותיר את המערערים במצב אבסורדי. עוד הוסיפה, כי פסק הדין קמא לא איפשר השבת המצב לקדמותו.
ד. (1) מנגד טוענת המשיבה, כי המערערים לא טענו ולא הוכיחו בבית המשפט קמא שהפיצויים שנפסקו אינם מאפשרים רכישת תחליף ראוי. מבחינה מהותית טוענת היא, כי המערערים אינם זכאים לפיצוי המבוקש; לפי סעיף 190 לחוק התכנון והבניה (המפנה להוראות הפקודה), המבחן לקביעת פיצויי ההפקעה הוא שווי השוק של המקרקעין שהופקעו. נטען כי מטרת הפיצוי היא שמירה על שווי הזכויות שהיו בידי הבעלים - קרי, התמורה שהיו מקבלים בעבורם בשוק החופשי - מבלי לשפר את מצבם. עיקרון זה עובר כחוט השני בין חוקי ההפקעות, וגם חוק בינוי ופינוי ממנו מבקשים המערערים להיבנות קובע, בסעיף 39(ה), כי אם עלה שווי דיור החלוף שהוענק לבעלי המקרקעין על שווי הנכס שהופקע מידיהם, ישלמו הם את ההפרש. עוד טוענת המשיבה, כי המערערים לא טענו דבר באשר לתחולת סעיף 12(ד) על המקרקעין בבית משפט קמא, ושגם לגופו של עניין, המקרקעין שימשו למלאכה ועל כן לא חל עליהם סעיף 12(ד). לטענת המשיבים, גם את טענת המערערים בדבר תחולת סעיף 20(2)(ג) לפקודה אין לקבל, באשר סעיף זה מתייחס רק לשטח שניתן להפקיע ללא תשלום פיצויים, ואילו על המקרקעין שהופקעו קיבלו המערערים פיצוי מלא. על טענת המערערים, כי שגה בית משפט קמא כאשר לא פסק להם הוצאות העברה ותשלומי מע"מ ומס שבח, עונה המשיבה כי הן הספרות והן הפסיקה אינן מכירות בפיצויים מסוג זה.
(2) בפנינו טען בא כוח המשיבה, כי אין המדובר בזכות מוקנית אלא בזכות פגומה, ואין המערערים יכולים לזכות ביתר משווי השוק.
דיון - ניתוח הזכות לפיצויי הפקעה
ה. לאחר העיון אציע לחברי שלא להיעתר לערעור, למעט לעניין הפיצוי בגין הוצאות ההעברה בקשר לחלקה 407, כפי שיפורט להלן.
ו. הזכות לפיצויים מוסדרת בסעיף 12 לפקודה, החל על הפקעות של הועדה המקומית באמצעות סעיף 190 לחוק התכנון והבניה, ומטרתה להעניק לבעל זכות במקרקעין את שוויה הכספי של הזכות שהופקעה ממנו. "מטרת הפיצויים היא להעמיד את בעל הזכות או טובת ההנאה במקרקעין, שהופקעה, באותו מצב כספי, שבו היה עומד אלמלא ההפקעה" (א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית, תשס"א) 333. כן ראו ע"א 589/87 משרד השיכון נ' הרצל בירנבוים, פ"ד מט(1) 625 (1995)). לאור עיקרון זה יש לפרש את החוקים העוסקים בפיצויים בגין הפקעה, תוך שמירה על זכויות הקניין ברוח חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו. משמעות הדברים היא כי "הפיצוי צריך שיאפשר לבעל הזכות ... לקנות לעצמו זכות חדשה, דומה לזו שהופקעה מידיו, כאילו לא הופקעה היא מידיו נגד רצונו, אלא נמכרה לאחר בעסקה, שבה שני הצדדים פעלו מרצון. בקביעת הפיצויים אין לשפר או להרע את מצבו של התובע..." (קמר, שם). "הפיצוי בגין ההפקעה נועד לרפא את הפגיעה בזכותו של בעל המקרקעין אך לא להעמידו במצב טוב יותר. לפיכך, בעל הזכות המופקעת לא יהיה זכאי לקבל פיצויים בסכום גבוה יותר משווי המקרקעין שהופקעו" (א' נמדר, הפקעת מקרקעין [שומה, תובענות וסדרי דין](תשס"ו,50). על הפיצויים לבעל מקרקעין שהופקעו להוות מימוש כספי של שווים של המקרקעין - גילום שוויה של הזכות שאבדה. ומנגד - פיצויים העולים בשוויים על שוויו של הנכס שהופקע ישפרו את מצבו של בעל הנכס, ולא יהוו ביטוי לדרישת החוק, כי גובה הפיצויים יהיה כתמורה שהיתה ניתנת בעבורם בעסקה מרצון.
ז. אכן, במקרים מסויימים מכיר החוק בזכות לסידור חלוף, אך במקרים אלה מדובר בזכות סוציאלית בעיקרה, המיועדת להגן על מי שהתגוררו במקרקעין שהופקעו מפני מצב בו ימצאו עצמם ללא קורת גג לראשם. בהקשר דנן, הזכות לשיכון חלוף עוגנה בסעיף 194 לחוק התכנון והבניה, המתייחס לפינוי בית מגורים, וקובע כי לא יפונה בית מגורים אלא לאחר שהועמד שיכון חלוף סביר למי שבפועל היה "דר בבית מכוח זכות שבדין או זכות שביושר במועד פרסום ההודעה". פשיטא כי תנאים אלה אינם מתקיימים במערערים, שאינם גרים בדירה נשוא ההפקעה בחלקה 409 ומכאן שאין הם באים בגדרי החריג הסוציאלי ותכליתו - וחל עליהם הכלל שהובא מעלה - קרי, פיצוי לפי שווי השוק של המקרקעין (ראו רע"א 3092/01 יהודה קיסר ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב - יפו, נד(1) 313 (2002)).
בהתאם לאמור, ברי כי צדק בית המשפט קמא בקביעה, כי יש לפסוק פיצויים לפי החלופה הראשונה. איני מוצא סיבה כי נסטה מהחלטתו זו, ואין מקום לקבל את דרכי הפרשנות שמציעים המערערים לחוקי ההפקעה. אכן, המערערים סבורים כי על בית המשפט להרחיק לכת בפרשנותו לעבר זכויות לסידור חלוף, ואולם, שפתי המחוקק ברור מיללו, ובודאי לא הניחו לפרשן בקעה להתגדר בה שאינה תואמת את הדין.
היקש לחוק בינוי ופינוי
ח. כאמור, מבקשים המערערים גם להיבנות מסעיף 39 לחוק בינוי ופינוי הקובע:
39. דיור חלוף