המשנה לנשיאה א' ריבלין:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (כבוד השופט ר' שפירא), בו נדחתה עתירתם של המערערים.
המערערים הם 40 בעלי נכסים ברחובות החורש, האגסים, ששת הימים והגפן בבנימינה. המשיבה, המועצה המקומית בנימינה (להלן: המשיבה או המועצה המקומית) פנתה למערערים בנובמבר 1998 בדרישה כי ישלמו לה דמי השתתפות בגין סלילת הרחובות בהם נמצאים בתיהם. אין מחלוקת כי המשיבה אכן ביצעה עבודות סלילה בארבעת הרחובות בהם מתגוררים המערערים, אולם המערערים סבורים כי חיוביהם סותרים את הוראות הדין, וכי החיובים גבוהים יתר על המידה ואינם סבירים. המערערים הגישו תובענה לבית משפט השלום בחיפה, בבקשה למתן סעד הצהרתי לפיו הודעת החיוב שהוציאה המשיבה היא פסולה. לאחר שנשמעו טענות הצדדים, ולאחר שהוגשו סיכומים בתיק - החליט בית המשפט כי הסמכות לדון בתיק מוקנית לבית המשפט לעניינים מנהליים, והחליט להעביר את הדיון לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בית המשפט המחוזי דחה את העתירה המנהלית, ופסק כי המשיבה פעלה באופן סביר בכל הנוגע לגביית דמי ההשתתפות מהמערערים, וכי לא נפל בהתנהגותה פגם מהותי המצדיק התערבות. מכאן הערעור.
טענות הצדדים
2. המערערים חוזרים על הטענות שהשמיעו לפני בית המשפט המחוזי ומעלים טענות הן כנגד עצם החיוב, הן כנגד גובהו. המערערים טוענים כי היה על בית המשפט לבחון האם החיוב שהוטל עליהם מקיים את הוראות החוק החל על המועצה - חוק עזר לבנימינה (סלילת רחובות), התשי"א-1950 (להלן: חוק העזר). לשיטתם, הוראות חוק העזר מאפשרות גבייה בגין סלילת מדרכות רק מקום בו ראש המועצה פנה תחילה בהודעה בכתב לבעלי הנכסים הגובלים באותו רחוב, ודרש מהם לבנות או לתקן את המדרכה. רק אם לא מילאו בעלי הנכסים את הדרישה, כך נטען - רשאית המועצה לבצע את הסלילה בעצמה ולגבות דמי השתתפות מהתושבים. עוד טוענים המערערים כי חוק העזר מחייב את המועצה המקומית לקבל החלטת מועצה לפני שהיא גובה מתושביה דמי השתתפות, וכי בנוגע לאחד הרחובות, רחוב הגפן, לא התקבלה החלטה כזו. המערערים טוענים בנוסף כי בביצוע עבודות הסלילה חרגה המשיבה מדיני המכרזים. התוספת הרביעית לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950 (להלן: צו המועצות המקומיות) מאפשרת לרשות מקומית לחרוג מהוצאות שהתחייבה להן בחוזה הנכרת בעקבות מכרז, אך זאת בגבולות מסוימים. לטענת המערערים, חרגה המשיבה מעלות הסלילה על פי החוזה - ולא קיימה את הוראת הצו.
3. לבסוף טוענים המערערים לגבי גובה דמי ההשתתפות שנגבו מהם. לטענתם, חויבו בתשלום בגין עבודות שאינן סלילת רחובות, כגון תיקון תשתית הטלוויזיה בכבלים והקמת מערכת תאורה, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, וכן חויבו להשתתף במימון התקנת מערכת הביוב, עליה שילמו היטלים בעבר. עוד טוענים המערערים כי היה על המשיבה להתחשב בדמי סלילה ששילמו לה בעבר, באופן שיופחתו 40 אחוזים מהתשלום שעליהם לשלם עבור הסלילה האחרונה. כמו כן, נטען כי משקיבלה המשיבה מענקים ממשלתיים לצורך הסלילה, היה עליה להפחית את גובה חיוב התושבים בהתאם. לטענת המערערים השימוש אותו עשתה המשיבה במענקים היה שלא כדין. בפי המערערים טענות נוספות לגבי גובה החיוב, וביניהן טוענים הם כי המשיבה נקבה בתמחור גבוה מדי על העבודות, וכי העלות שנגבתה מהם גבוהה מההערכות הקודמות.
אקדים ואומר כי בנוגע למרבית הסוגיות פסק הדין של בית המשפט המחוזי הינו מבוסס היטב. אולם, שני עניינים מצריכים את התערבותנו.
הוראות חוק העזר לעניין סלילת מדרכה
4. סעיף 2 לחוק העזר קובע כי "המועצה רשאית לסלול רחוב בהתאם להוראות חוק עזר זה". סלילת רחוב היא "סלילת כביש או מדרכה ברחוב מסויים" (סעיף 1 לחוק העזר). לצורך מימון הסלילה נוקט חוק העזר בשיטה של דמי השתתפות, שמבוססים על העלות הנדרשת בפועל למימון עבודת תשתית מסוימת. זאת בהבדל מגביית היטל סלילה, שהוא חיוב חד פעמי ובבסיסו עומד חישוב הוצאותיה העתידיות על סלילת כבישים של הרשות המקומית (לעניין זה ראו עפר שפיר אגרות והיטלי פיתוח ברשויות המקומיות כרך א 111-126 (מהדורה שניה, 2005) (להלן: שפיר); ע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57 (1983)). המועצה המקומית רשאית לפנות לבעלי הנכסים ברחוב הנסלל, בדרישה כי ישתתפו בהוצאות הדרושות למימון הסלילה. לעניין גביית דמי השתתפות מפריד חוק העזר בין סלילת מדרכה לבין סלילת כביש. כך, כאשר מעוניינת המועצה לסלול כביש, סעיף 5 לחוק העזר קובע כי:
בעלי הנכסים הגובלים רחוב שבו נסלל כביש לפי חוק עזר זה, ישתתפו בהוצאות סלילתו, כדי 75% (ההדגשה הוספה - א' ר').
ואולם, לגבי סלילת מדרכה קובע חוק העזר:
8. ראש המועצה רשאי לדרוש בהודעה בכתב מעת בעלי הנכסים הגובלים רחוב -
(א) לבנות, לרצף, להרחיב, להאריך, לתקן, לשפר מדרכה לאורך הנכסים או לטפל בה;
...
10. לא מילא בעל נכסים אחרי דרישת ראש המועצה לפי סעיף 8, רשאית המועצה לבצע את העבודה ולגבות את הוצאות הביצוע מאותו בעל הנכסים (ההדגשה הוספה - א' ר').
5. המערערים טוענים כי המועצה לא פעלה לפי הוראות החוק בכל הנוגע לחיוב בגין סלילת מדרכה. המערערים אמנם מכירים בסמכות המועצה לסלול את המדרכה, אך הם טוענים כי אם מעוניינת היא לגבות מתושביה דמי השתתפות עליה לפנות אליהם בדרישה שיסללו אותה בעצמם. רק אם סרבו התושבים לדרישתה - יכולה המועצה לסלול את המדרכה בעצמה ולגבות מהם דמי השתתפות. לטענת המשיבה, וכך סבר גם בית המשפט קמא, חוק העזר קובע כי ראש המועצה רשאי לדרוש מהתושבים לבנות את המדרכה, אך אינו מחייב את ראש המועצה לעשות כן. נוסף על כך, טוענת המשיבה כי החוק מסמיך אותה לסלול מדרכה, והסמכה זו כוללת בחובה גם הסמכה לגבות תשלום מהתושבים. לטענת המשיבה, פרשנות המחייבת את המועצה לפנות לבעלי הנכסים לפני ביצוע הסלילה תוביל לסרבול יתר, ולכן יש להעדיף את הפרשנות המאפשרת למועצה לסלול את המדרכה יחד עם סלילת הכביש - וכך להוזיל עלויות ולהקל על המועצה ועל התושבים.
6. בעניין זה סבור אני כי הדין עם המערערים, וכי פרשנותם לחוק העזר היא הפרשנות המתבקשת מן האמור בחוק במפורש ובדרך שאינה משתמעת לשני פנים. אף על פי כן, אינני סבור כי יש לקבל את תביעתם, מאחר שהטענה לפיה היה על המועצה לפנות אליהם עובר לביצוע הסלילה - הועלתה בשיהוי רב, והכול כפי שיפורט להלן.
חוק העזר מייחד הסדר אחד לגבייה בגין סלילת כביש והסדר אחר לגבייה בגין סלילת מדרכה. לפי לשון חוק העזר, אם מעוניינת הרשות לגבות מתושביה דמי השתתפות בסלילת מדרכה ברחוב הסמוך לביתם - עליה לפנות אל התושבים בבקשה כי יבנו בעצמם את המדרכה. רק אם סרבו התושבים לעשות כן, רשאית המועצה לבנות את המדרכה ולגבות מהם החזר של מלוא ההוצאות. חוק העזר אינו כולל הסדר אחר לגביית דמי השתתפות מתושבים גובלים כאשר מדובר במדרכה. זו הפרשנות המתבקשת מקריאה של הוראות החוק כלשונן. בית המשפט המחוזי סבר כי ראש המועצה אמנם רשאי לפנות לתושבים לפני ביצוע הסלילה, אך אינו חייב לעשות כן. אולם, הסמכות לסלול לחוד והסמכות לגבות תשלום מהתושבים לחוד. כידוע, המועצה אינה רשאית לעשות אלא את שהחוק מאפשר לה (לעניין גביית תשלומי חובה, ראו סעיף 1(א) לחוק יסוד: משק המדינה). למועצה אין סמכות טבועה לגביית כספים אף אם אלה הוצאו על ידה בפועל לטובת התושבים (יצחק זמיר הסמכות המנהלית 259 (מהדורה שניה, 2010)). המועצה אמנם רשאית לסלול את המדרכה, אך חוק העזר לא מתיר לה לגבות דמי השתתפות מהתושבים במקרה של סלילת מדרכה ללא פנייה קודמת אליהם. המסלול היחיד שמאפשר חוק העזר הוא זה של פנייה אל התושבים כתנאי לגביית דמי ההשתתפות. לאור זאת, אף שראש המועצה אכן רשאי לדרוש מהתושבים לבצע את הסלילה, במקום בו בחר לבצעה בעצמו ולא לילך במסלול הקבוע בחוק העזר - אין הוא רשאי להסתמך על אפשרויות המימון שיוחדו למסלול זה.
7. ויודגש, סעיף 146(א) לצו המועצות המקומיות מסמיך את המועצה "לדאוג לפיתוח תחום המועצה, לשיפורו ולקיום ענייניהם הכלכליים, הסוציאליים, החברתיים והתרבותיים של תושביו או של כל חלק מהם". סמכות זו יכולה להתפרש כך שהיא כוללת גם סמכות לסלילת רחובות ומדרכות (ראו שפיר, בעמ' 45-46, 538-537). סמכות המועצה המקומית כוללת גם סמכות לחוקק חוקי עזר המסדירים את תשלום דמי ההשתתפות או היטל הסלילה, מכוח סעיף 24א לפקודת המועצות המקומיות וסעיף 251 לפקודת העיריות). אולם חוק העזר, אותו חוקקה המועצה מתוקף סמכותה, קובע הסדר ספציפי יותר לגביה וכובל אותה לתנאי הסדר זה שלפיהם על המועצה לפנות לתושבים לפני סלילת המדרכה (אם ברצונה לגבות דמי השתתפות עבור הסלילה). במילים אחרות, את שהתירה החקיקה הראשית - מונע חוק העזר. בסמכותה של המועצה לשנות את חוק העזר, ואם היא חפצה בכך ביכולתה לבחור בהסדר אחר, יעיל יותר. מציאות זו שבה סולל התושב את המדרכה שליד ביתו, הייתה נהוגה עת חוקק חוק העזר. כיום נראה כי האפשרות שתושבי הרחוב יהיו מעוניינים לסלול את המדרכה בעצמם אינה מסתברת, בלשון המעטה, אולם החוק בנוסחו נותר. התאמתו של חוק ארכאי לרוח הזמן ולמציאות המתחדשת - ראויה ורצויה. אולם משבחר המחוקק - במקרה זה מחוקק המשנה - להותיר את החוק בלא שינוי - אין בית המשפט נוטל את תפקידו ואת כוחו של המחוקק. "הסתמכותה" של הרשות על בית המשפט שיעשה במקומה את שבכוחה לעשות בעצמה נגועה בשיבוש מוחלט של יחסי הרשויות השונות.