החלטה בעניין: תכנית מס' 204-0284711: טורבינות רוח – גבע; תכנית מס' 204-0284539: טורבינות רוח – עין חרוד; תכנית מס' 204-0284679: טורבינות רוח בכפר יחזקאל

דיון פנימי התקיים ביום 1.11.2020 בוועדת המשנה לעררים: גב' ליאת דופור-דרור, מר ברוך יוסקוביץ', מר הלל זוסמן ועו"ד שמרית גולן – יו"ר הוועדה.

החלטה משלימה

1. לפנינו עררים על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז צפון (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 23.12.2019, לאשר בתנאים את התכניות הבאות: תכנית 204-0284539: טורבינות רוח – עין חרוד (להלן: "תכנית עין חרוד"); תכנית 204-0284679: טורבינות רוח בכפר יחזקאל (להלן: "תכנית כפר יחזקאל"); תכנית 204-0284711: טורבינות רוח – גבע (להלן: "תכנית גבע"; וביחד, בהתאמה: "ההחלטה" ו"התכניות").
2. ביום 17.8.2020 ניתנה החלטתנו בעררים שבכותרת (להלן: "ההחלטה בעררים"), שבמסגרתה החלטנו פה אחד לקבל את העררים באופן חלקי, כמפורט להלן:

• יבוטל חלק ההחלטה הקובע שלביות בין התכניות.
• הוועדה המחוזית תוסיף לתכניות הוראות לעניין סמכויות צוות המעקב ומשטר ההפעלה, באופן שיבטיח כי הפעלת הטורבינות תעמוד בערכי הסף לעניין בעלי כנף, וכי יימנעו ההשפעות השליליות שלגביהן סבורה הוועדה המחוזית כי נותרו חששות. הוועדה המחוזית תשקול עריכת שינויים מוצעים ברוח זו ובדומה להוראות בתכניות מאושרות אחרות לטורבינות רוח, ואם יש מקום לשמוע את עמדת היזמים לגבי שינויים כאלה לפי סעיף 106(ב) לחוק. לאור הסעיפים הבאים בהחלטתנו יובהר כי החלטה בעניין זה יכולה להתקבל בוועדת המשנה להתנגדויות.
• מליאת הוועדה המחוזית תקיים, באחת מישיבותיה הקרובות, דיון חוזר להפקדה בשאלת עמידת תכניות גבע וכפר יחזקאל בתנאי סעיף 9.1.3(5) לתמ"א 35, וזאת לאחר שמצאנו כי החלטתה הקודמת בעניין זה לא נומקה כראוי, או נומקה על בסיס קביעות שלא היה מקום כי יישקלו.
• כמו כן, תדון מליאת הוועדה המחוזית בשנית בשאלת עמידת תכנית עין חרוד בתנאי סעיף 6.1.3 לתמ"א 35, מאחר שהדבר לא נעשה בשלב הפקדת התכנית.
• אם תחליט מליאת הוועדה המחוזית בשנית על הפקדת התכניות, תנמק את החלטתה, וזו תיבחן לגופה על ידינו בטרם מתן החלטה סופית בעררים.

3. יתר טענות העוררים – נדחו.
4. ביום 12.10.2020 קיימה מליאת הוועדה המחוזית דיון פנימי בתכניות, בהמשך להחלטתנו, וקיבלה את ההחלטה הבאה:

"החלטה:

להלן החלטת הוועדה המחוזית לכלל הסוגיות בהחלטת וועדת המשנה :

1. לנושא החלטת וועדת המשנה להתנגדויות לקביעת שלביות בין התכניות - וועדת המשנה החליטה כדלקמן - "עקב החשש המובע מפני ההשפעה הסביבתית הנכרת של החוות ולמען נקיטת משנה זהירות מבקשת הוועדה לקבוע שלביות ביצוע כדלקמן: התכנית הראשונה שתובא למימוש ע"י היזם היא תכנית עין חרוד. ממועד הפעלתה ילווה צוות המעקב את פעילותה במשך 18 חודשים. במהלך תקופה זו תיבחן השפעת הטורבינות על כלל הנושאים שנקבעו לניטור בהוראות התוכנית. לאור הממצאים יקבע צוות המעקב האם ניתן להוציא היתרי בנייה להקמת הטורבינות בחוות גבע וכפר יחזקאל. הוראה לעניין זה תכנס למסמכי התכניות". הוועדה המחוזית סבורה כי לא נפל פגם בהחלטת וועדת המשנה להתנגדויות לעניין זה. עם זאת, בהתאם להחלטת וועדת המשנה לעררים ועל-פי סמכותה, יבוטל חלק ההחלטה של וועדת המשנה להתנגדויות הקובע שלביות בין התכניות.
2. לעניין סמכויות צוות המעקב ומשטר ההפעלה, הוועדה המחוזית מחליטה לאמץ את הנחיותיה שלה להוראות תכנית, כפי שהחליטה ביחס לתכניות הטורבינות בבית אלפא, בחפציבה ובמסילות, ובהתאם להנחיות המתהוות בתמ"א 41 שטרם אושרה במועצה הארצית. הוועדה מציינת כי החלטה ברוח זו ניתנה כבר לגבי תכניות נשוא דיון זה, בדיון וועדת המשנה להתנגדויות מיום ה- 23.12.19, סעיף 1.7.1 להחלטה – "... עם זאת יורחבו סמכויות צוות המעקב ויוגדרו אמצעים אפשריים למניעת פגיעה בדומה לאלו שהוגד[ר]ו בתכניות המופקדות לחוות חפציבה, בית אלפא ומסילות. ישונו ערכי הסף מהערך שהופקד לעופות נודדים שאינם בסכנת הכחדה לערכים שנקבעו בתמ"א 41 כפי שהועברה להערות והשגות הוועדות המחוזיות.".
3. תכניות גבע וכפר יחזקאל מצויות בתחומי מכלול נופי. להלן הנמקות לעניין סעיף 9.1.3(5) לתמ"א 1/35 המבהירות מדוע סבורה הוועדה כי התכניות אינן פוגעות בתפקוד המכלול ומצויות בשוליו:
4. 1. תכניות גבע וכפר יחזקאל מצויות בתחום מכלול נופי מס' 17 - "עמק בית שאן ובקעת חרוד". אזור זה נכלל בערכיות המוגדרת בתמ"א תחת "נופי ראשית התיישבות" אשר השמירה עליהם נובעת מכך כי אלו מהווים "ביטוי לאידיאולוגיה של ימי ראשית ההתיישבות, ולתפיסות התכנון המרחבי שליוו את הקמת המדינה. ראשית ההתיישבות החדשה בארץ ישראל בשלהי המאה ה-19 עמדה בסימן החקלאות, אשר שינתה את פני הארץ לבלי היכר. נופי ראשית ההתיישבות, בעמקי הגליל, בארץ כנרות, בשרון, ביהודה ובצפון הנגב הם ציון דרך משמעותי בתולדות הארץ, והם ראויים לשמירה ולטיפוח".

לגבי עמק בית שאן ובקעת חרוד נקבעו ההנחיות הבאות בנספח התמ"א:

"תאור: עמק בית שאן ובקעת חרוד היו מיושבים על ידי האדם עוד מתקופת האבן. האזור ידע פריחה ושגשוג, מסחרי וחקלאי, במיוחד בתקופה הרומית והביזנטית. "גן עדן, אם בישראל הוא - בית שאן פיתחה" (עירובין יט, ע"א). השגשוג המסחרי נבע ממיקומן של הבקעות לאורך "דרך המלך", והשגשוג החקלאי נשען על המעיינות הרבים הנובעים באזור.

עדות לעשרו של העמק בתקופה הרומית ניתן למצוא בחפירות הארכיאולוגיות בבית שאן, שחשפו עיר רומית מפוארת. בית-הכנסת העתיק בבית אלפא, מעין חרוד, הסחנה, תל יזרעאל ועוד.

ערכים עיקריים:

• טיפוח ופיתוח שיטות של חקלאות בת-קיימא.
• דגש על ייחודו של הנוף החקלאי ובכללו הדגשת נופי בריכות המים האופייניות לאזור.
• שילוב דרכים היסטוריות, מונומנטים היסטוריים (בית אלפא, רכבת העמק).
• תשומת לב מיוחדת לאקוטון במפגש החקלאות ומורדות הגבעות".

2. 2. הוראות אלו מלמדות, כי הנוף אינו ייחודי במובן המקובל למושג, אלא כי יש לו ערך רב דווקא בשל היותו משקף את ראשית הציונות, ואת הנעשה על הקרקע דווקא - החקלאות, בריכות המים הנמצאות באזור, הדרכים ההיסטוריות ועוד.
3. 3. הוועדה סבורה כי לעניין זה ממוקמות הטורבינות המוצעות בשולי האגן הנופי המצוי במכלול ואינן מייצרות פגיעה בערכיות זו, המאפיינת בעיקרה את הישובים מקיבוץ עין חרוד ומזרחה לו. היותן של החוות מצפון לדרך 71 ומצפון לישובים כפר יחזקאל וגבע, ממקם אותם הלכה למעשה בשולי המכלול בכך שהוא מצמצם למינימום את השפעתן על הערכיות המגולמת במכלול כפי שנקבעה בהוראות התמ"א.
4. 4. מעבר לכך, המכלול באזור התכניות מבקש בנוסף לשמר את נופי החקלאות המעובדים וטיפוח ופיתוח שיטות של חקלאות בת-קיימא. הוועדה סבורה כי שימוש כפול בשטח חקלאי, המאפשר המשך העיבודים חקלאים, והפקת אנרגיה מתחדשת, נותן ביטוי ראוי לשימור ערך זה, אשר מגדיר את המכלול על-פי התמ"א. בנוסף, התכניות מסייעות לשמירת העיבודים החקלאיים לאורך זמן, מתוקף מגבלות הבינוי והפיתוח אשר הטורבינות מטילות על סביבתן לתקופת פעילותן.
5. 5. גם בראייה מרחבית (ראו התשריט המצורף), סבורה הוועדה כי מיקומן של החוות הינו בשולי המכלול. בתפיסת שלוש התכניות כחווה אחת, בעלת מופע אחד, הדבר אף מקבל חיזוק בהיותה של תכנית עין חרוד מחוץ למכלול. דברים אלה מקבלים משנה תוקף לנוכח העובדה כי מבחינה כמותית, תפיסת השטח החקלאי היא של פחות מחצי אחוז משטח המכלול, כך שגם מבחינה זו, ניתן לראות בפגיעה בתפקוד המכלול הנופי, כשולית מאוד, אם בכלל.
6. להלן ההנמקות לעניין עמידת תכנית עין חרוד בתנאי סעיף 6.1.3 לתמ"א 1/35 (פיתוח שאינו צמוד דופן במרקם שמור משולב):
7. 1. המטרות והשימושים של חוות הטורבינות מחייבים מיקומה בשטח הפתוח – החווה מייצרת הפרעות רעש וריצוד המחייבות הרחקתה ממגורים, לטווח של כ-500 מ' לפחות, באופן שאינו מאפשר צמידות דופן, כהגדרתה בתמ"א. בנוסף שטח מבונה עלול לייצר הפרעה למשטר הרוחות וליעילות האנרגטית של החווה.
8. 2. מיקומן של החוות אינו סותר את תכנית המתאר המחוזית. סעיף 6.6 להוראות תמ"א 10 / ד/ 12 קובע כי תכנית מכח התמ"א, אינה מהווה שינוי לתכנית המתאר המחוזית ככל שהחליטה הוועדה המחוזית על הפקדתה.
9. 3. הוועדה המחוזית, כאמור בהחלטותיה להפקדת התכנית, השתכנעה כי הפגיעה של הבינוי המוצע בערכי טבע חקלאות נוף ומורשת וברציפות השטחים הפתוחים היא מידתית ומאפשרת את הפקדתה, לאור חשיבות הקמתם של מתקני אנרגיה מתחדשת, העובדה כי המכלול הנופי הסמוך מתייחס בעיקר להיסטוריה של המקום ולחקלאות, והעובדה כי השימוש הדואלי מחזק את ערכים אלו.
10. 4. התכנית מבטיחה את התשתיות ההנדסיות הנדרשות לצורך פעולת החווה כולל פתרונות נגישות.
11. 5. נקבע בהוראות התכנית כי כל שימוש אחר במבנים שלא למטרות שנקבעו יהווה סטייה ניכרת.
12. 6. הנמקות לעניין נחיצות החווה מופיעות בהחלטות הוועדה להפקדת התכנית.
13. 7. הולנת"ע החליטה על אישורה של התכנית לפי סעיף 6.1.3 לתמ"א 35 כאמור בהחלטתה מיום 24.04.18, סעיף 5 להחלטה.

הצעת היו"ר:

בכפוף לשינויים כאמור בהחלטה זו לעניין השלביות בין התכניות שנפסלה בידי וועדת הערר, שבה הוועדה המחוזית ומחליטה על הפקדתן של שלוש התכניות, בתנאים כמפורט בהחלטותיה הקודמות בתכניות אלה, וכן מאשררת את החלטת וועדת המשנה להתנגדויות לאשר את התכניות בתנאים. הוועדה סבורה כי אין בשינויים המבוקשים לעיל, כדי לפגוע במי מהמתנגדים, ולפיכך אינה רואה צורך בפרסום נוסף לעניין זה.

הצעה נגדית של נציג הארגונים הסביבתיים:

בשל מיקום חלק מן התכניות במכלול נוף והשפעתן על תפקודו, מורכבות הסוגיה והעניין הציבורי הרב בתכניות, מחליטה הועדה להשהות את החלטתה ולקיים דיון פומבי נוסף בתכניות. לאחר הדיון הפומבי תתכנס הועדה לדיון פנימי לקבלת החלטה.

הצבעה:

בעד הצעת היו"ר: בעד: 14 נגד: 1

בעד הצעת נציג הארגונים הסביבתיים: בעד: 1 נגד: 13 נמנע: 1

החלטה זו מועברת לוועדת המשנה לעררים בהתאם לבקשתה מהוועדה המחוזית".

5. ביום 1.11.2020 קיימנו דיון פנימי בעררים, לצורך בחינת החלטת הוועדה המחוזית מיום 12.10.2020. להלן החלטתנו.

עמידת תכניות גבע וכפר יחזקאל בתנאי סעיף 9.1.3(5) לתמ"א 35:

6. בהחלטה בעררים ציינו כי הקושי שמצאנו בהחלטת הוועדה המחוזית להפקיד את תכניות גבע וכפר יחזקאל, בהיבט המכלול הנופי, הוא בעיקרו פרוצדורלי, וכי ההחלטה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית שבחלקה לא הייתה רלוונטית להחלטה, ולא נומקה כראוי. אנו סבורים כי הקושי הנ"ל אינו מתקיים עוד בהחלטתה העדכנית של הוועדה המחוזית.
7. בהחלטתה מיום 12.10.2020 דנה הוועדה המחוזית מחדש בסוגיית עמידת תכניות גבע וכפר יחזקאל בתנאים סעיף 9.1.3(5) לתמ"א 35. תמליל הדיון מעיד כי בפני הוועדה המחוזית הוצגה הסוגיה באופן ברור וחד, וכי הוסבר לחבריה כי עליהם להחליט אם הטורבינות המוצעות לא יפגעו בתפקודו של המכלול ואם הן ממוקמות בשוליו, ונשמעו דעות שונות בעניין.
8. בסופו של הדיון, החליטה הוועדה המחוזית, ברוב ניכר של 14 חברים נגד אחד, לאשר את הצעת יו"ר הוועדה לאשר מחדש את הפקדת התכניות, מהנימוקים שפורטו בהחלטה. נימוקים אלה נשענים בעיקר על פרשנות סעיף 9.1.3(5) לתמ"א 35, בדבר תפקוד המכלול, לאור ערכי המכלול כפי שפורטו במסמך מס' 2 לתמ"א 35; ועל ראייה מרחבית של הטורבינות על רקע המכלול. בניגוד להחלטה מושא העררים, ההחלטה העדכנית לא נשענה רק על נימוקים שאותם דחינו בהחלטתנו בעררים.
9. משקיימה הוועדה המחוזית דיון מחודש בהפקדת התכנית ונימקה את החלטתה בנימוקים ענייניים, המשקפים פרשנות אפשרית להוראות תמ"א 35, איננו מוצאים מקום להתערב בהחלטתה. יצוין כי נימוקים דומים צוינו גם בהחלטת הוולנת"ע מיום 9.1.2018, שאישרה את הפקדת התכנית כתואמת את סעיף 9.1.3(5) לתמ"א 35, ושאיננו יושבים כוועדת ערר על החלטתה.

עמידת תכנית עין חרוד בתנאי סעיף 6.1.3 לתמ"א 35:

10. בהחלטה בעררים ציינו כי נפל פגם פרוצדורלי בהפקדת תכנית עין חרוד, שההחלטה בדבר הפקדתה אינה כוללת כל התייחסות לבחינת התכנית בהיבט זה על ידי הוועדה המחוזית עצמה, וגם מתמלילי הדיונים בהפקדה עולה כי הנושא כלל לא נדון במליאת הוועדה המחוזית. החלטתה המנומקת של הוועדה המחוזית בעניין זה מרפאת בדיעבד את הפגם האמור.

הוראות לעניין סמכויות צוות המעקב ומשטר ההפעלה:

11. הוועדה המחוזית קבעה בהחלטתה כי מאחר שכבר החליטה, במסגרת ההחלטה בהתנגדויות, לכלול בתכנית את ההוראות בנדון שאותן קבעה בתכניות בית אלפא, חפציבה ומסילות, אין צורך בתיקון נוסף של הוראות התכנית בעקבות ההחלטה בעררים.
12. כתוצאה מהחלטת הוועדה המחוזית בהתנגדויות, התכנית מאמצת את הערכים שנקבעו בתמ"א 41, שהועברה להערות והשגות, לעניין פגיעה בבעלי כנף (ערכי סף, ובשמם כיום – "ערכים מנחים"). כמו כן, נכללות בתכנית ההוראות הבאות:

• במסגרת התנאים למתן היתרי בנייה:

"אישור תכנית ניטור לאחר קבלת חוות דעת צוות המעקב [...]. במקרה ולא יוקם צוות מעקב עד להגשת הבקשה להיתר בנייה, אישור התכנית יהיה לאחר קבלת חוות דעת של המשרד להגנת הסביבה".

• בסעיף "סביבה ונוף":

"צוות מעקב ימונה לשלב ההקמה והתפעול של חוות הטורבינות נשוא התכנית. ועדת המעקב תכלול את החברים הבאים: נציג מנהל התכנון מחוז צפון (יו"ר), נציג משרד הבריאות, נציג המשרד להגנת הסביבה, נציג רט"ג, נציג הרשות המקומית, נציג משרד האנרגיה.

להלן סמכויות צוות המעקב: עריכת חוות דעת מקצועית בדבר תכנית ניטור, מעקב אחר ניטור ההשפעות הסביבתיות של חוות הטורבינות (רעש, ריצוד, בעלי כנף), בחינת ממצאי הניטור, ומתן חוות דעת בדבר ביצוע תכנית הניטור, שינוייה והתאמתה מעת לעת. צוות המעקב יוכל לזמן לדיוניו כל אדם ולדרוש ממגיש התכנית ומפעיל חוות הטורבינות כל מידע ומסמך.

צוות המעקב יוכל להורות על נקיטת אמצעים לצמצום הפגיעה בבעלי כנף, לרבות, ובהיעדר חלופות אחרות, הגדרת מצבים להפסקה של פעילות של טורבינת רוח".

13. אנו מוצאים כי הוראות אלה מספקות בכל הנוגע לניטור הפגיעה בבעלי כנף, אולם יש להרחיבן גם לצורך ניטור חריגה בלתי-צפויה מהערכים המותרים של השפעות סביבתיות אפשריות אחרות של חוות הטורבינות (רעש וריצוד). זאת, בין היתר, לנוכח טענות שעלו בעררים בהקשר זה ולנוכח החלטתנו לבטל את השלביות בין התכניות.
14. לפיכך, אנו מורים כי המשפט האחרון בסעיף "סביבה ונוף" יתוקן כך שיקבע כדלקמן (התיקונים מופיעים בכתב נטוי):

"צוות המעקב יוכל להורות על נקיטת אמצעים לצמצום הפגיעה ב ההשפעות הסביבתיות של חוות הטורבינות (רעש, ריצוד, בעלי כנף) ולווידוא עמידה בערכי הסף/ בערכים המנחים, לפי העניין, לרבות, ובהיעדר חלופות אחרות, הגדרת מצבים להפסקה של פעילות של טורבינת רוח".

דעת מיעוט – חבר הוועדה, מר הלל זוסמן:

15. עיקרי ההחלטה מקובלים עליי מבחינת הניתוח המשפטי-סטטוטורי, אולם איני מסכים עם ההחלטה בפן הערכי, מן הסיבות הבאות.
16. האזור שבו מוצעות חוות הטורבינות מושא העררים הוא אזור נוף מורשת ההתיישבות, סמל לערכי המסירות, אהבת הארץ, החלוצים, העולים והעבודה החקלאית הקשה, שעליהם גדלנו. בעמק חרוד תבנית נוף שהתפתחה מטרום הקמת המדינה, ושמרה עד היום על המוטיבים שאפיינו את ההתיישבות (סילואים, מגדלי מים, שדות חקלאיים ועוד). נוף המורשת כולל את כל מרכיבי המרחב, לרבות היישובים עצמם, ודי לבקר במקום כדי להבין ולהתרשם מיופיו ומערכיו.
17. אישור התכניות יביא להקמת מגדלי ענק הזרים למרחב, על רקע גבעת המורה מצד אחד ומעיין חרוד מהצד השני, שיסיטו את תשומת הלב ממפעל ההתיישבות המפואר ויהיו שנויים במחלוקת תמידית בעיני המבקרים ודיירי הקבע במרחב פסטורלי זה. לטורבינות תרומה דלה ליעדי האנרגיה המתחדשת, שגם לאחר עדכונם לאחרונה ל-30%, מקומה של אנרגיית הרוח בהם שולי ביותר. לעומת זאת, נוכחותם תעיק על חברי הקיבוצים והיישובים במרחב למשך דורות, ותחליף את המורשת ההתיישבותית בתחרות על התודעה של המרחב.
18. לדעתי, אישור התכניות ירחיק אוכלוסייה חדשה ויפגע ברצונה למצוא את ביתה במרחב, וביחס לאלו המתגוררים בקיבוצים בזכות ערכי המקום והמרחב, ייתכן שנוכחותן של טורבינות אלה תפגע באיכות סביבת המגורים שלהם כיום.
19. על אף התרומה הכלכלית שתהיה למיזם זה עבור היישובים, בתקופה שבה החקלאות וההתיישבות הכפרית סובלת ממצוקה כלכלית, ואף שהתכניות אינן צפויות לפגוע בבעלי כנף והן מרוחקות באופן יחסי מהיישובים, אני סבור כי יש להימנע מאישור התכניות, ולהשיג את יעדי האנרגיה המתחדשת באמצעים ובמיקומים שלא יפגעו בערכים אחרים, החשובים לא פחות.

סיכום

20. הוחלט ברוב דעות לדחות את יתר טענות העררים ולאשר את התכניות; הוחלט פה אחד על תיקון הסעיף הנוגע לסמכויות צוות המעקב, כאמור בסעיף 14 להחלטה זו.

היום, ט"ז חשון תשפ"א (03 נובמבר 2020)                                                           

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים