העליון:הרשות תשיב ללא תשלום קרקע שניטלה ללא תמורה כשהיעוד הציבורי נזנח

השופטת (בדימ') א' פרוקצ'יה:

• 1.             השאלה הניצבת לדיון בהליך זה הינה - מה דין קרקע שניטלה בכפייה מידי בעליה לצורך מטרה ציבורית במסגרת 'מכר ללא תמורה', כאשר הייעוד הציבורי לא התממש במשך שנים רבות: האם זכאי הבעלים המקורי לקבל את הקרקע בחזרה, ובאילו תנאים? האם נדרש אישור שר הפנים להחזרת הקרקע? האם חייב הבעלים לשלם את ערכה של הקרקע כתנאי להשבתה, והאם עליו לשלם היטל השבחה בגין תכנית משביחה שאושרה לגבי הקרקע עובר להחזרתה?

רקע עובדתי והליכים קודמים

• 2.             בשנת 1973 רכשו פייזולה ופרזנה אפרמיאן (להלן: אפרמיאן) חלקת קרקע ברעננה הידועה כחלקה 1 בגוש 6583, ששטחה 4,992 מ"ר.

• 3.             במכתב שנשלח אל אפרמיאן ביום 30.5.1980, הודיע להם מהנדס המועצה המקומית רעננה, כי במסגרת תכנית מפורטת רע/1/166 שטח בן 1,997 מ"ר מחלקתם ה-"מהווים 40% המותרים על פי החוק", מיועד להפקעה. כן הודיע להם על זכותם להגיש התנגדות לתכנית, אולם התנגדות כזו לא הוגשה.

• 4.             ביום 20.11.1983 פורסמה תכנית בנין עיר לרעננה (תב"ע רע/1/166), במסגרתה הוכרז שטח של 1,819 מ"ר מחלקתם של אפרמיאן כשטח המיועד להפקעה לצורכי ציבור, לשם הקמת בית כנסת (להלן: המקרקעין).

           סעיף 14 לתקנון תכנית בנין העיר קבע כי "השטחים בתכנית זו, המיועדים לצרכי ציבור, יופקעו ויירשמו ע"ש הרשות המקומית עפ"י החוק". בתשריט ובטבלאות המצורפות לתכנית מסומן חלק בשיעור 40% מחלקת אפרמיאןכמיועד להפקעה לצורך הקמת 'בנין ציבורי מוצע'. סעיף 16 לתקנון קבע, כי החלקות תאוחדנה ותחולקנה מחדש כפי שנקבע בתשריט, בלוח וברשימה המצורפים לתכנית, וכי "החלוקה החדשה תרשם במשרד ספרי האחוזה בהתאם לסימן ז' מפרק ג' של חוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965, ללא הסכמת הבעלים, או בהסכמתם". לבסוף, הורה סעיף 22 לתקנון כי התכנית תבוצע בתוך 10 שנים מיום אישורה כחוק, וכן כי "שלבי הביצוע של הפקעות השטחים הציבוריים [יבוצעו]תוך 10 שנים".

• 5.             מנסח הרישום של המקרקעין, אשר נרשמו כחלקה חדשה, חלקה 666, עולה כי בתאריך 19.4.1988 נרשמה חלקה זו בשלמותה על שם עיריית רעננה. תחת הכותרת 'מהות הפעולה' נרשם: 'מכר ללא תמורה'.

• 6.             ביום 6.1.1991 ניתן היתר לבניית בית כנסת על המקרקעין, אולם, בסופו של דבר, בנייתו לא יצאה אל הפועל.

• 7.             בשנת 1997 עתרו אפרמיאן לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בבקשה כי יורה על ביטול ההפקעה והחזרת המקרקעין לידיהם. בפסק הדין שניתן ביום 23.2.1998 (הנשיאא' גורן), קבע בית המשפט כי אין לבטל את ההפקעה, וזאת משני נימוקים: ראשית, אפרמיאן לא הגישו התנגדות לתכנית במהלך אישורה, ולא 'התעוררו' אלא שנים ארוכות לאחר מכן, ככל הנראה מפני שנהנו מתכנית זו משהיא איפשרה להם לבצע בניה על המקרקעין שנותרו בידם. שנית, על פי התכניות שהיו בתוקף בעת הדיון בעתירה, החלקה יועדה עדיין לצורכי ציבור, והעיריה והוועדה המקומית לתכנון ובניה שקדו על הכנת תכנית מתאר חדשה לעיר. העתירה נדחתה, אפוא, אולם בית המשפט העיר, כי אף שהצדדים לא הבהירו מה היו ההליכים התכנוניים שננקטו לביצוע ההפקעה, מהחומר עולה כי בוצעה פרצלציה של השטח, ובגדרה הוקצו שטחים לצורכי ציבור, ושונה ייעודה של החלקה לבניה ציבורית. בית המשפט הוסיף והעיר כי "אם תחלופנה מספר שנים נוספות והרשויות לא תנקוטנה צעדים להגשמת התכניות החלות בחלקה, יהיה אפשר לשקול האם יש בכך להראות, כי הן זנחו את כוונתן לממש את התכנית..." (להלן: פסק הדין הראשון).

• 8.             לאחר מתן פסק הדין הראשון, וחרף חלוף הזמן, לא נתממשה מטרת ההפקעה, והצדדים לעתירה הראשונה פנו שנית לבית המשפט באותו הרכב, בבקשה מוסכמת לחדש את הדיון בעתירה, וליתן פסק דין מתוקן, בו יורה בית המשפט על החזרת רישום החלקה על שם אפרמיאן. בבקשה צויין, כי בהסכמת הצדדים, לאחר שהקרקע תירשם על שם אפרמיאן, הם יוכלו להגיש לאישור תכנית לשינוי ייעוד החלקה על פי סעיף 61(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965(להלן: חוק התכנון והבניה), כשכל הוצאות התכנון המחודש יחולו עליהם. על יסוד הבקשה והסכמת הצדדים, נתן בית המשפט המחוזי (הנשיא א' גורן) ביום 20.6.2004, פסק דין משלים, ובו הורה לעיריה ולוועדה המקומית להחזיר את רישום הזכויות בחלקה משם העיריה לשמם של אפרמיאן (להלן: פסק הדין המשלים).

• 9.             עם מתן פסק הדין המשלים, פנו העיריה והוועדה המקומית לתכנון ובניה (להלן: גורמי העיריה) אל הממונה על המחוז במשרד הפנים במטרה לברר האם נדרש אישורו של שר הפנים להעברת הזכויות בקרקע לאפרמיאן. המחלקה המשפטית במשרד הפנים הודיעה כי השבת הנכס לאפרמיאן טעונה, אכן, אישור שר הפנים, על פי סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות), אך נוכח העובדה כי מדובר במקרה פשוט, הליך האישור צפוי להיות קצר.

           בינתיים, יזמו אפרמיאן תכנית אשר במסגרתה שונה ייעוד הקרקע מייעוד ציבורי לייעוד למגורים, וזו נתאשרה ופורסמה ביום 27.3.2006 (רע/1/166/יג', י"פ 5511).

• 10.         ביום 6.8.2006 הודיע היועץ המשפטי של משרד הפנים למנהלת מחלקת הנכסים בעיריית רעננה כדלקמן:

"לאור מכתבך, בו הוברר כי החלקה המדוברת הועברה במסגרת מכר לא תמורה ולא באמצעות הפקעה, נשקל הנושא לגופו ועמדתנו היא כדלקמן:

1.   העברת הקרקע מתבססת על סעיף 195 לחוק התכנון והבניה. סעיף זה מזכה את הבעלים או חליפיהם לרכוש את הקרקע.

2.   משכך, נבקש כי תומצא לנו חוות דעת שמאית שבה יקבע גובה התמורה - מלוא ההשבחה בגין השינוי של יעוד הקרקע משב"צ לאיזור מגורים ב' (ולא היטל השבחה).

3.   לאור האמור, נבקש מסמך המסדיר את העברת הקרקע והתמורה.

4.   בנוסף, יש להעביר טופס מהנדס מעודכן לאור שינוי היעוד".