1. לפניי בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (כב' סגנית הנשיאה, השופטת א' קובו) מתאריך 16.5.2011, אשר הורתה, בין היתר, על סגירתו של מפעל בטון שהמבקשת החלה בהפעלתו כשבוע ומחצה קודם לכן, וזאת בגדרי סכסוך בין בעלי הדין אודות גורלו של אותו מפעל.
על פנים שונים בגלגולה הקודם של הפרשה עמדתי כבר בהחלטתי ב-בר"ם 679/10. להלן אעמוד על עיקרי העובדות הצריכות להכרעה בעניין כאן.
2. במסגרת מכרז שפרסם מינהל מקרקעי ישראל בשנת 2005, רכשה המבקשת (להלן: שפיר) מגרש באזור התעשייה בראשון לציון, לצורך הקמת מפעל בטון (להלן: המפעל). בהמשך החליטה עיריית ראשון לציון (להלן: העירייה), בגדרי הליך איחוד וחלוקה, כי המפעל יוקם בשטח אחר באזור התעשייה. במחצית שנת 2008 קיבלה שפיר היתר בנייה להקמת המפעל והחלה בהקמתו, לאחר שקיבלה אישור לכך מן המשיבה 2 (להלן: הוועדה). בסמוך לאחר מועד החלו שני גורמים לפעול לסיכול הקמתו של המפעל והפעלתו, בשני נתיבים משפטיים נפרדים. גורם אחד, שהחל להיאבק בשפיר באותו זמן - היתה הרשות המקומית, ועמה הוועדה, שהעומד בראשן, הוא ראש עיריית ראשון לציון - התחלף בבחירות לרשויות המקומיות, בחודש נובמבר 2008, והביא להיפוך בגישתן ביחס למפעל. הגורם השני שפעל באותו כיוון היו ה"משיבים 1", שהם תושבים המתגוררים בשכונת מגורים הסמוכה לאיזור התעשייה, ומרחק בתיהם מן המפעל מגיע לטענתם כדי 110 מטר (להלן: התושבים). מאבקים אלה נוהלו במקביל, אך לא מנעו את הקמתו של המפעל, כמבואר להלן.
3. אשר לסכסוך שהתנהל בין שפיר לבין העירייה והוועדה כנגד הקמת המפעל נציין בקצרה כי העירייה והוועדה ניסו, בלא הצלחה, לסכל את ההקמה, בין היתר בדרך של הודעה על ביטול היתר הבנייה שניתן לשפיר. בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו קיבל עתירה של שפיר כנגד ביטול ההיתר, תוך שהוא מעביר ביקורת על דרך התנהלותן של העירייה והוועדה (עת"ם 2687/09 מתאריך 4.8.2010 (כב' סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין; כן ראו בעניין זה החלטתי ב-בר"ם 679/10 הנ"ל). בכך הוסרה המניעה להשלמת הקמתו של המפעל.
4. אשר למאבקם של התושבים בהקמת המפעל: אלו הגישו בחודש יולי 2008 עתירה מנהלית, ובגדרה - בקשה לצווים זמניים, נגד המשך הקמת המפעל, תוך שהם משיגים על תוקף האישורים לבנייתו וטוענים כי המפעל יהווה מפגע ומטרד סביבתי (עת"ם (ת"א) 2327/08, בש"א 32101/08; להלן: עתירת התושבים). צו ביניים ניתן לתושבים כמבוקש. עוד טרם שבית המשפט נדרש לטענות התושבים לגופם של דברים, גיבשו בעלי הדין כאן הסכם פשרה, שנחתם בתאריך 26.4.2009 ואשר נועד לסיים "באופן מלא, סופי ומוחלט את כל המחלוקות שנתגלעו ביניהם" (להלן: הסכם הפשרה). עיקר הסכם הפשרה הוא במינוי מומחה, אשר יקבע את הערכים והתקנים בהם על המפעל לעמוד לשם קיום דרישות המשרד להגנת הסביבה כתנאי להפעלתו. בהסכם צוין עם זאת כי: "אם לא תוגש חוות דעת סופית של המומחה תוך 90 יום מיום מינויו, שפיר תהא רשאית להפעיל את מפעל הבטון בהתאם להוראות הדין עד לקבלת חוות הדעת הסופית של המומחה, ולאחר קבלתה - שפיר תהא רשאית להפעיל את מפעל הבטון בהתאם להוראות הסכם זה" (סעיף 21 להסכם הפשרה). הסכם הפשרה קיבל תוקף של פסק דין.
5. על-יסוד הסכם הפשרה נתמנה המומחה ד"ר מ' שפר, שמסר חוות דעתו בחודש יולי 2009. בחוות הדעת נקבע כי המתווה המתוכנן למפעל מאפשר הפעלתו ללא גרימת מטרדי אבק לתושבים, ואף לא למטרדי רעש, ככל שהמפעל לא יופעל בלילה. כן הוגדר בחוות הדעת מתווה לתכנון, הקמה, הפעלה והחזקה של המפעל, בפיקוח העירייה, באופן שיבטיח שהאמצעים למניעת המטרדים אכן יופעלו. יצוין כאן שבנוסף לאמור נמסרה לעירייה חוות דעת נוספת, שהעתק ממנה לא הועבר לשפיר ולתושבים, של פרופ' ר' כראל, רופא מומחה בבריאות הציבור וברפואה תעסוקתית וחבר הוועדה הארצית הבינמשרדית לאבק מזיק. בחוות הדעת, שנסמכה, בין היתר, על חלקים מחוות דעתו של ד"ר שפר, נמצא על יסוד הנתונים הקיימים: "שאין תוספת סיכון לבריאות באוכלוסייה במתגוררת בסביבת מפעל הבטון, ובכלל זה אוכלוסיות רגישות, עקב זהום אויר שמקורו בפעילות המפעל". בשולי חוות הדעת צוין עם זאת כי יש לבצע באיזור המפעל בדיקות תקופתיות של אבק כדי להבטיח עמידה בתקני הפליטה.
6. מיד לאחר קבלת חוות דעתו של ד"ר שפר (זו של פרופ' כראל לא הגיעה ב"זמן אמת" לידי התושבים, כאמור), הגישו התושבים תובענה חדשה בדרך של המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו - למתן צו הצהרתי לפיו הסכם הפשרה בטל מחמת הפרתו היסודית על-ידי שפיר, וזאת בטענה שהמומחה ד"ר שפר מצוי היה בניגוד עניינים (ה"פ (מח'-ת"א) 1577/09; להלן: תובענת המשיבים). ניגוד עניינים נטען זה מקורו בכך שד"ר שפר נעזר בהכנת פן מסוים בחוות דעתו (כנאמר בה מפורשות) בשותף עסקי שלו בשם דוד אפשטיין, בשעה שהלה העניק גם ייעוץ לשפיר בפרויקט אחר שלה. בגדרי תובענתם עתרו התושבים אף לצו מניעה זמני, שיאסור על המשך הבניה, ובקשתם זו נדחתה בהחלטת כב' סגן הנשיאה של בית המשפט המחוזי בתל-אביב, השופט י' זפט, מתאריך 19.8.2009, בנימוק שהיא: "אינה מגלה סיכויי זכיה כלל ועיקר", שכן נראה שאין בטענה לניגוד עניינים כדי להקים עילה לביטול הסכם הפשרה. התושבים הבהירו עם זאת כי הם עומדים על תובענתם. ביני לביני לא חלו התפתחויות בתובענה עד לחודש אוקטובר 2010, שאז הועבר הטיפול בתובענתם לבית המשפט לעניינים מינהליים, שם נפתח ההליך מחדש כעתירה מינהלית (עת"מ (ת"א) 28224-10-10).
7. במקביל להליכים הנ"ל השלימה שפיר עד לחודש אוקטובר 2010 את הקמתו של המפעל, קיבלה "טופס 4" כדין, ופנתה לרשות לרישוי עסקים בעירייה בבקשה לקבל רישיון עסק, או היתר זמני לצורך הפעלת המפעל. שפיר קיבלה את אישורם של גורמי הרישוי הנדרשים, לרבות אישור של המשרד להגנת הסביבה, אשר התנה את ההיתר שנתן ברשימה ארוכה של תנאים להבטחת טיפול הולם במים ושפכים, תוספי בטון ופסולת מוצקה, כמו גם קביעת מגבלות שונות בענייני שימור באפר פחם ושמירה על איכות אוויר. חרף האמור הודיע ראש העירייה לשפיר כי בהתאם להתחייבותו כלפי התושבים, ומכח סמכותו בהסכם הפשרה, בדעתו להזמין חוות דעת נוספת של מומחה, שתבדוק את מצבו של המפעל במצבו הבנוי, וככל שיימצא כי יש במפעל סכנה לבריאות הציבור - יימנע ראש העירייה ממתן אישור למפעל. שפיר עתרה כנגד החלטה זו (עת"מ (ת"א) 47649-11-10). בגדרי הדיון בעתירה, הגיעו שפיר, העירייה והוועדה להסכמה על מינוי מומחה, שלישי במספר, שייתן חוות דעתו לעירייה ולוועדה, הוא היועץ לתכנון וסביבה מר י' אסידון, אשר ייעזר במומחה רביעי במספר - מומחה לרפואה תעסוקתית, ד"ר א' פרץ, לעניין ההשפעות הבריאותיות של המפעל. הסכמה זו קיבלה תוקף של החלטה (החלטת השופט ד"ר ק' ורדי, מתאריך 3.1.2011).
8. התושבים, שראו במהלכים הנ"ל כמקדמים את אפשרות פתיחתו של המפעל, הגישו בגדרי עתירת שפיר (שהתושבים אינם צד לה) בקשה להביא לבטלות ההחלטה על מינוי המומחים. בקשה זו נדחתה (החלטת השופט ד"ר ק' ורדי, מתאריך 10.1.2011). בסמוך לאחר מכן, הם הגישו בקשה לתיקון עתירתם המינהלית (עת"מ 28224-10-10), במסגרתה הם הוסיפו לסעד העיקרי שכבר ביקשו (ביטול הסכם הפשרה, מחמת הפרתו הנטענת) אף סעד חלופי, של מינוי מומחה אחר חלף ד"ר שפר. התושבים טענו כי נתגלו להם בינתיים עובדות נוספות, המלמדות על כך שלא רק שחוות הדעת עצמה נגועה, ודינה פסלות, אלא שמי שניהל מטעם העירייה את המגעים לקראת הסכם הפשרה ואף פעל למינוי המומחה ד"ר שפר - היה נגוע בניגוד עניינים חמור. במסגרת האמור התושבים גם הגישו בקשה חוזרת למתן צו ביניים, שיאסור על רישויו של המפעל והפעלתו. שפיר התנגדה לבקשה. העירייה והוועדה הביעו עמדתן כי אין מקום למתן הסעד הזמני המבוקש, אף כי הותירו את העניין להחלטת בית המשפט, תוך שהן מוסיפות שלדעתן חוות דעתו של ד"ר שפר אכן נגועה בניגוד עניינים, בשים לב לקשר העסקי שבינו לבין מר אפשטיין, והקשר בין זה האחרון לשפיר. הדיון בבקשת התושבים נקבע, לאחר דחיות שונות, לתאריך 16.5.2011.
9. ביני לביני, בסוף חודש אפריל 2011, נמסרה חוות דעתו של מר אסידון. חוות דעת זו נערכה על יסוד ניטור של פעילות המפעל, כאשר הוא עובד בהספק מלא, ולצורך כך הופעל המפעל כאמור לתקופה של שלושה ימים, באישור העירייה והגורמים הקשורים בה. מסקנת חוות הדעת, בתמצית, היתה: "שהמפעל עומד בכל התנאים הדרושים להפעלה מלאה ורציפה", ושלא נמצא כי יש במפעל כדי לפגוע בתושבים. מר אסידון הוסיף כי המדובר במפעל שתהליך הייצור בו הוא בעלת השפעה מוגבלת ביותר על הסביבה, ובפרט כך נוכח: "העובדה שהאגף לאיכות סביבה בעיריית ראשון לציון תבע להקימו לפי התקנים המחמירים ביותר". מר אסידון המליץ על עמידה קפדנית בתנאי הרישיון, שהוגדרו על ידי המשרד להגנת הסביבה, ובכלל זה דרש להנהיג שורה של נהלים להבטחת הפעלתו התקינה של המפעל, ולצמצם משמעותית את פעילותו בשעות הלילה. ד"ר פרץ הוסיף בחוות דעתו, שנעשתה על יסוד ניטור באיזור המפעל ועל בסיס הנחות עבודה שונות, כי: "בריכוזים שנמדדו בסביבת מפעל שפיר בע"מ לא צפויה תוספת סיכון בריאותי לתושבי השכונה מחשיפה לזיהום אוויר". על יסוד האמור, העניקה העירייה לשפיר, בתאריך 4.5.2011, רישיון עסק זמני לתקופה של שנה, המוגבל בכל התנאים שקבע המשרד להגנת הסביבה, והאוסר על פעילות המפעל בשעות הלילה. למחרת היום החלה שפיר בהפעלת המפעל.
10. בתאריך 16.5.2011 התקיים בבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו דיון בבקשת התושבים לתיקון העתירה וכן בבקשתם לסעד זמני, שיאסור על הפעלת המפעל. בהחלטה, שניתנה בתום הדיון ובמעמד הצדדים, החליט בית המשפט הנכבד (כב' סגנית הנשיאה, א' קובו) להתיר את תיקון העתירה המינהלית כמבוקש. אשר לבקשה לצו ביניים נקבע כך:
"בטרם התבררה סופית משמעותו של בניית מפעל בטון במרחק של 100 מ' מבתי תושבים, ובטרם צלחנו את השלב הראשוני שבהסכם הפשרה (קרי, מינוי מומחה בתחום איכות הסביבה) המהווה נדבך חשוב בהסכם הפשרה ובפסק הדין הנסמך עליו [ו]נוכח ההשגות של המבקשים לעניין ניגוד העניינים ותום הלב של העירייה ושל שפיר, מן הראוי למנות מומחה חלופי וניתן בזה צו ביניים שלא להפעיל את המפעל עד להחלטה אחרת. במהלך הדיון הובא לידיעתי כי הוצא למפעל הבטון רישיון עסק ביום 5.5.11 וזאת מבלי שהעירייה ושפיר קיבלו את עמדות המבקשים-התושבים הן לעניין המומחה שהוסכם עליו ביניהם לצורך מתן רישיון העסק והן לגופה של ההחלטה ועמידת המפעל בתנאי המשרד להגנת הסביבה. בנסיבות אלו, על אף כך החלטתי להוציא את צו הביניים וגם בהתחשב שאין בנסיבות הענין שינוי מצב שכן המפעל קיבל רשיון עסק רק לפני ימים ספורים, בעוד הבקשה לצו הביניים הוגשה זמן רב קודם לכן. המומחה החלופי יקבע בהתייעצות שבין המבקשים לועדה המקומית ועיריית ראשון לציון. תתקבל גם עמדת שפיר. היה ולא יגיעו להסכמה, יעבירו לבית משפט זה שלושה שמות מוסכמים, שבית המשפט יבחר מתוכם את המומחה החלופי. המומחה יתן את חוות דעת בהתאם למפורט בהסכם הפשרה. צו הביניים מותנה בהתחייבות עצמית של המבקשים שאיננה מוגבלת בסכום, ובהפקדת הסך של 25,000 ש"ח בקופת בית המשפט. צו הביניים ייכנס לתוקפו עוד היום, אך אם לא ימולאו התנאים הנ"ל בתוך 10 ימים מהיום, יבוטל הצו ללא כל החלטה נוספת".
11. לאחר שניתנה ההחלטה, עתר בא-כוחה של שפיר לעיכוב ביצועה לתקופה של עשרה ימים, אך בקשתו נדחתה על אתר. מכאן הבקשה שבפניי למתן רשות ערעור על ההחלטה, על כל נדבכיה. בגדרי הבקשה למתן רשות ערעור עתרה שפיר אף לעיכוב ביצוע ההחלטה הנ"ל, בקשה שלא ראיתי להיעתר לה במעמד צד אחד (בשים לב לכך שהמפעל כבר היה סגור), ומשניתן עתה פסק דיני - היא ממילא מתייתרת.
עיקרי טענות הצדדים
12. שפיר טוענת, בתמצית, כי מפעלה קיבל את כל ההיתרים להקמתו, ניתן לו רישיון עסק זמני כדין, ויש לו אישורים כנדרש, לרבות אישור המומחים מר אסידון וד"ר פרץ, שקבעו אף הם - כקודמיהם, שמדובר במפעל שאיננו פוגע באיכות הסביבה ולא בבריאות הציבור. שפיר גורסת כי בית המשפט לא נדרש לרשיונות וההיתרים שכבר ניתנו לשפיר, ואף לא להחלטות שיפוטיות קודמות בהליכים הקודמים, והחלטתו - שלשיטת שפיר איננה מנומקת - עומדת בסתירה לכל אלה. שפיר סבורה עוד כי מאזן הנוחות - שבית המשפט לא נדרש לו, לסברתה - נוטה בבירור לטובתה, שכן אין כל ראיה לכך שהפעלת המפעל, בתנאים המחמירים שנקבעו על-ידי גורמי התכנון והסביבה, תגרום לנזק לתושבים, בעוד שהפסקת הפעלתו תסב נזק כבד לשפיר (מתוכו, לטענתה, נזק ישיר של כ-55 אלף ש"ח ליום), נזק שהערבות בה הותנה הצו - לא תספיק כדי לכסותו. שפיר מטעימה שלפי הסכם הפשרה עצמו, התושבים הסכימו שבחלוף 90 יום ממועד מינוי המומחה ניתן יהיה להפעיל את המפעל אף אם טרם נתקבלה חוות דעתו הסופית של המומחה. שפיר גורסת עוד שבית המשפט קמא לא נדרש לשאלת סיכויי העתירה, הקלושים לדעתה, וגם לא לכך שאפילו תתקבל עתירת התושבים במלואה - ממילא אין בכך כדי להצדיק את הפסקת הפעלתו של המפעל. עוד מלינה שפיר על כך שבמינויו של מומחה מחליף, העניק למעשה בית המשפט לתושבים את הסעד הסופי שנתבקש בעתירה (שעל תיקונה החליט בית המשפט רק בגדרי אותה החלטה עצמה), אך לא בבקשה לצו ביניים. שפיר מוסיפה בהקשר זה כי הליך מינויו של המומחה החלופי אף איננו תואם את הקביעות שבהסכם הפשרה בעניין המינוי. שפיר מציינת עוד כי לא היה מקום לדעתה למתן צווי הביניים לאחר שהתושבים שקטו על השמרים ולא קידמו עתירתם, או את החלפת המומחה, משך תקופה ממושכת. אשר לתיקון העתירה גורסת שפיר, בין היתר, כי לא היה מקום לתיקונה, בלא הנמקה, שעה שיש בכך כדי להביא להוצאת העתירה מגדרי סמכותו העניינית של בית המשפט הנכבד.
13. התושבים, מצידם, סומכים ידיהם על החלטת בית המשפט קמא, וסבורים שאין מקום להתערבותה החריגה של ערכאת הערעור בהחלטה, שעניינה סעדים זמניים. הם מציינים בהרחבה את ניגוד העניינים שהם מוצאים בעניינו של ד"ר שפר ובחוות דעתו, וגורסים כי בהתנהלותן של העירייה ושל שפיר יש כדי להצדיק לא רק את החלפת חוות הדעת באחרת, לפי הוראות הסכם הפשרה, אלא את ביטולו של הסכם הפשרה כולו. כן טוענים התושבים, בין היתר, כי מאזן הנוחות נוטה לטובתם, שכן המשך הפעלת המפעל מרחק קצר מבתיהם עלול להביא לייתור הדיון בעתירה, בין היתר נוכח ירידת ערכי נכסיהם. מתן הצו, לעומת זאת, לא יסב לשפיר נזק בלתי הפיך, לסברת התושבים.
14. העיריה והוועדה, מצידן, מפנות לתגובתן לבקשה לצו ביניים בבית המשפט קמא, ומותירות את ההכרעה בבקשה למתן רשות ערעור לשיקול דעתו של בית משפט זה.
15. בסיום פרק זה ראוי להעיר, כי אף שטענותיהם של הצדדים הובאו לעיל בתמציתיות יחסית, אין בכך כדי לשקף את היקף החומר העצום והרב שבעלי הדין ראו לנכון להניח בפני המשפט: כתבי טענות, המחזיקים חלקם עשרות עמודים כל אחד, וכרכי נספחים עבי-כרס הכוללים עשרות נספחים ומאות עמודים - לא מעטים מהם כאלה שאינם נחוצים לעניין. זה המקום להדגיש: גילוי מלא של הנתונים הרלבנטיים אכן נדרש, ואולם העמסת יתר של טיעונים ונספחים שאינם רלבנטיים היא מיותרת, כאשר ברי כי התנהלות שכזו מחייבת את בית המשפט לבחינה יסודית וגוזלת זמן ניכר - על מנת לבור את הבר מן התבן (ראו לעניין זה הערותיו של חברי, השופט א' גרוניס ב-רע"א 615/11 סופר מדיק (מדיק לייט) נ' Anton Huber GMBH&CO. KG (לא פורסם, 27.3.2011)).
דיון והכרעה