וויי בוקס החרש והאומן בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו

מבוא

1. לפניי ערעור מנהלי על החלטתה של ועדת הערר לתכנון ובניה, פיצויים והיטלי השבחה מחוז תל-אביב (להלן: "ועדת הערר" או "הוועדה") מיום 9.6.2020, אשר דחתה ערר של המערערת בנוגע לחיוב בהיטל השבחה שהוטל עליה ביום 21.5.2018.

2. היטל ההשבחה הוטל על המערערת על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו (להלן: "הוועדה המקומית") בעקבות מימוש זכויות בדרך של היתר בניה. הבקשה להיתר כללה הריסת כל המבנים הקיימים בגוש 7083 חלקה 31, המצויים ברחוב הרבי מבכרך 3א' בתל- אביב, במתחם הידוע בשם "מתחם החרש והאומן", לשם הקמת שני בנייני מגורים הכוללים, בין השאר, 121 יחידות דיור, מסחר ומשרדים, במסגרת של פרוייקט פינוי ובינוי (להלן: "המקרקעין").

3. עוד קודם לכן, ביום 2.5.2012, פורסם צו התכנון והבניה (פטור מהיטל השבחה) (הוראת שעה) (מס' 13), התשע"ב- 2012 (להלן: "צו הפטור"), אשר קבע כי:

   "לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל בניה של דירת מגורים על מקרקעין שהיה קיים עליהם מבנה ערב תחילתו של צו זה, או הרחבה של דירת מגורים בתחום המתואר בתוספת."

   אין חולק שהמקרקעין נמצאים במתחם שצו הפטור חל עליו.

4. תוקפו של צו הפטור היה עד ליום 17.11.2014, והוא ניתן על ידי שר הפנים ושר הבינוי והשיכון, ובהסכמתה של עירית תל-אביב-יפו, בהתאם לסעיף 19(ב)(2) של התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן בהתאמה: "התוספת השלישית" ו"חוק התכנון"), אשר קובע:

   "(ב)לא תחול חובת תשלום היטל בשל השבחה שהיא אחת מאלה:

   ...

   (2)השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה, ואולם השרים האמורים רשאים, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, להכריז בצו כאמור כי בשל השבחה במקרקעין למגורים בתחום מתחם פינוי ובינוי, כהגדרתו בחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, או במתחם להתחדשות עירונית, כהגדרתו בסעיף 62א(א2), תחול חובת תשלום היטל השבחה ששיעורו רבע ההשבחה;"

5. ביום 13.11.2014, ארבעה ימים בלבד לפני מועד פקיעתו של צו הפטור, נכרת הסכם קומבינציה בין המערערת לבין בעלי הזכויות במקרקעין, לפיו נמכרו 55% מזכויות הבעלים למערערת (להלן: "הסכם המכר"). משום שהיה מדובר בהסכם קומבינציה, יתרת 45% מהזכויות במקרקעין נותרה בידי המוכרים, קרי, הבעלים המקוריים. על ענין זה עוד נתעכב בהמשך, משום שאין חולק כי זכויות הבעלים במקרקעין (45%), שלא נמכרו למערערת, מומשו לראשונה רק משניתן היתר הבניה למתחם, ולא ניתן לטעון כי זכויות אלה מומשו מכח מכר, שעה שלא היה מכר שלהן.

6. ביום 7.12.2015 הגישה המערערת בקשה להיתר בניה לשם הריסת המבנים הקיימים ולהקמת המבנים החדשים.

7. ביום 21.9.2016 החליטה ועדת המשנה של הוועדה המקומית לאשר בתנאים את בקשת המערערת להיתר בניה. ביום 15.8.2017 ניתן בפועל היתר להריסת המבנים הקיימים במקרקעין וביום 2.7.2018 ניתן למערערת היתר להקמת המבנים החדשים.

8. ביום 21.5.2018, בעקבות היתר הבניה שניתן למערערת, נמסרה לבעלי הזכויות במקרקעין דרישה לתשלום היטל השבחה בסך של 18,750,953 ₪ בשל ההשבחה שנוצרה במקרקעין עקב אישורה של תכנית בנין עיר תא/2902 אשר פורסמה למתן תוקף ביום 7.3.2010, בהסתמך על שמאות של שמאי הוועדה המקומית.

9. בעקבות כך, ולאחר דין ודברים בין המערערת לבין הוועדה המקומית, הגישה המערערת ערר על דרישת התשלום.

10. ועדת הערר קיבלה את הערר באופן חלקי. הוועדה קבעה כי הוועדה המקומית לא היתה מוסמכת להוציא שמאות חדשה למקרקעין לאחר שנערכו על ידה שמאויות קודמות בסכומים נמוכים יותר, ולכן יש לחשב את היטל ההשבחה בהתאם לאותן שמאויות קודמות. מאידך, ועדת הערר דחתה את טענתה המקדמית של המערערת, לפיה היא זכאית לפטור מהיטל השבחה בהתאם לסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית.

11. ועדת הערר ציינה כי הסכם המכר לפיו רכשה המערערת את הזכויות במקרקעין מהווה מימוש של זכויות הבעלים במקרקעין בדרך של מכר, ולכן אין בכך די על מנת שהמערערת תהיה זכאית לפטור מהיטל השבחה, משום שצו הפטור קובע פטור מתשלום היטל השבחה בשל בניית דירת מגורים או הרחבתה, ואיננו קובע פטור שכזה בגין מכר זכויות במקרקעין. הוועדה הוסיפה וציינה כי אכן תכלית הפטור היא לאפשר מימושם של פרוייקטים לפינוי ובינוי וקשה לחלוק על כך שתכלית זו עשוייה להיות מושגת בהסכמים כמו זה של המערערת, לפיהם הבעלים מוכרים את זכויותיהם במסגרת הסכם קומבינציה על מנת שהמערערת תבצע עבורם פרוייקט של פינוי ובינוי; ברם, לשונו של הפטור קובעת כי לא תחול חובת היטל השבחה בשל בניה של דירת מגורים או בשל הרחבתה, וכידוע, על מנת להסיק קיומו של פטור בגין מימוש בדרך של מכר בהסכם קומבינציה, כמו בעניננו, יש צורך בעוגן לשוני לפרשנות התכליתית, וזה אינו בנמצא.

12. ועדת הערר הוסיפה וציינה כי היא מסכימה אמנם עם ההיבט התכליתי של הפרשנות שניתנה לצו הפטור על ידי ועדת הערר של מחוז צפון, במסגרת ערר (ועדות ערר - תכנון ובנייה צפון) 885/14 עדירן פיורה השקעות (1996) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נהריה (פורסם בנבו, 19.05.2015)‏‏ (להלן: "עדירן"), אלא שלא ניתן להסכים לאותה פרשנות בהיבט הלשוני, מה גם שהפטור לפי הצו לא ניתן בגין כל השבחה שהיא, אלא רק בגין השבחה בשל בניה או הרחבה, ושעה שהשרים מוסמכים לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לסייג את הפטור ולקבוע איזו השבחה תהיה פטורה מתשלום ההיטל. זאת ועוד, בענין עדירן נקבע כי חיוני להמתין למימושה של הבניה בפועל, ורק ככל שזו תיעשה בתוך תקופת הצו, תקום הזכות לפטור, קביעה שמשקפת תפיסה לפיה עריכת הסכם טרם בקשה למתן היתר לא תסכל את האפשרות לקבלת הפטור ולמעשה את תכליתו של הפטור, ובתנאי שהפרוייקט יתממש בדרך של היתר בעת שצו הפטור עומד עדיין בתוקפו. על כן, אף אם היה ניתן למצוא עיגון לשוני לפרשנות שננקטה בענין עדירן (בניגוד לעמדתה של ועדת הערר בעניננו), הרי שלכל הפחות יש לדרוש כי הפרוייקט יתממש בתקופת הפטור שנקבעה בצו, מה שלא אירע כאן.

13. לבסוף, הוועדה ציינה כי זכויות הבעלים שלא נמכרו (45% מהזכויות) מומשו לראשונה במסגרת היתר הבניה שהתבקש בחלוף כשנה מאז שצו הפטור כבר פקע, וועדת הערר אינה מוסמכת להאריך את תוקפו של צו הפטור.

14. נוכח דברים אלה, ועדת הערר קבעה שהמערערת אינה זכאית לפטור לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית.

15. מכאן הערעור שלפניי.

    טענותיה של המערערת

16. המערערת טוענת כי מבחינה תכליתית, יש לקבוע כי צו הפטור חל גם על מימוש בדרך של מכר, שהרי התכלית של פרוייקטים מסוג פינוי ובינוי היא פינוי מתחמי מגורים ישנים עם איכות בניה נמוכה, והחלפתם בבניה חדשה של בניינים בצפיפות גבוהה עם תשתיות חדשות, ותוך ניצול טוב יותר של הקרקע ומתן פתרון למצוקת הדיור. ברם, ביצועם של פרוייקטים אלה רווי חסמים וכשלים העומדים לפתחו של הייזם כמעט בכל תחום אפשרי. אחד החסמים קשור למיסוי הכבד של העסקה בגין מס שבח, מס ערך מוסף והיטל השבחה. תנאי בסיסי בלעדיו אין התכנות כלכלית לפרוייקטים מסוג זה הוא מתן אחוזי בניה נוספים בשיעור ניכר, אלא שהדבר גורר חיוב בהיטל השבחה שעלול להפוך את הפרוייקט לבלתי כדאי כלכלית. על כן, כדי להתגבר על מכשלה זו, קבע המחוקק פטור מתשלום היטל השבחה בסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, שמכוחו מוצאים צווי פטור, לרבות צו הפטור בעניננו. בנסיבות אלה, המנעות ממתן פטור מהיטל השבחה עלולה להוביל לסיכולו של הפרויקט. על מנת להגשים את תכליתו של צו הפטור, יש להחילו על כל שלבי המימוש שנועדו לקדם את הפרוייקט ולהוציאו לפועל. שלב מימוש זכויות בדרך של הסכם מכר לרכישת זכויות במקרקעין, שכל תכליתו קידומו של פרוייקט פינוי בינוי, נופל באופן מובהק בגדר תכלית צו הפטור.

    על כן, כך טוענת המערערת, ועדת הערר שגתה כאשר סברה שניתן לפרש את צו הפטור בניגוד לתכליתו, ותוך התעלמות מההלכה לפיה בבחירה בין נאמנות ללשון החוק לבין נאמנות לתכלית החוק, יש ליתן לתכלית את הבכורה. עוד טוענת המערערת כי ועדת הערר שגתה כאשר פירשה את צו הפטור בפרשנות לשונית דווקנית, לפיה הוא חל רק בעת מימוש בהיתר בניה, שכן פרשנות זו מרוקנת אותו מכל תוכן ואף מובילה לתוצאה אבסורדית, שהרי הבניה בפועל היא אירוע מימוש שמתרחש בהכרח לאחר שהתקיימו והושלמו אירועי המימוש הרלוונטיים, קרי, העברת זכויות, קבלת היתר בניה והתחלת השימוש בפועל. מכאן שאם נצמצם את הפטור רק לבניה בפועל, הרי שלעולם לא ניתן יהיה לקבלו, משום שבמועד המימוש המוקדם יותר- מכר או קבלת היתר בניה- הפטור בהכרח לא היה חל. המערערת טוענת בהקשר זה כי ועדת הערר היתה צריכה לאמץ את קביעתה של ועדת הערר במחוז צפון בענין עדירן.

17. עוד טוענת המערערת כי אין זה נכון שלפרשנות התכליתית של צו הפטור לא נמצא עיגון לשוני בנוסח הצו. לטעמה, המילים "בשל בניה" בנוסח צו הפטור, מהוות אחיזה לשונית, ודאי מינימלית, לפרשנות לפיה הצו חל גם במקרה של מכר זכויות שכל תכליתו היא להביא למימוש פרויקט פינוי בינוי, מה גם שהביטוי "בשל בניה" ממילא לא נופל בגדר אף אחד מאירועי המימוש שנקבעו בתוספת השלישית, ולכן יישום לשוני דווקני מביא לסיכולו כליל של צו הפטור. ממילא, ועדת הערר עצמה פירשה את צו הפטור תוך סטייה מלשונו הדווקנית, והתייחסה אל הפטור כחל בשלב היתר הבניה ולא רק בעת הבניה בפועל. ואכן, בענין עדירן קבעה ועדת הערר במחוז צפון כי המונח "בשל בניה" יכול להכיל כל פעולה הקשורה בפרוייקט של פינוי ובינוי, ואין משמעו בהכרח קבלת היתר בניה.

18. המערערת מוסיפה וטוענת כי ועדת הערר שגתה כאשר לא נתנה משקל למטלות הציבוריות היקרות שהוטלו עליה כתנאי לפטור מתשלום היטל ההשבחה, שמעידות כי בזמן אמת גם הוועדה המקומית סברה שהמערערת זכאית לפטור מן ההיטל. מדובר בהסכם מיום 25.12.2017 שנחתם בין המערערת לבין עירית תל-אביב-יפו (להלן: "העיריה"), לפיו התחייבה המערערת לבנות על חשבונה מבנה ציבורי בשטח של 580 מ"ר בתוספת שטחים נלווים, בעלות של מליוני ₪, התחייבות שהמערערת הסכימה ליטול על עצמה על יסוד ההנחה כי בעת מימוש הזכויות יחול פטור מהיטל השבחה. והרי באותה עת העיריה כבר ידעה כי לשיטתה שלה המערערת אינה זכאית לפטור, ולכן לא היתה כל הצדקה שהמערערת תסכים לקבל על עצמה מטלה כה יקרה.

19. לבסוף טוענת המערערת כי ועדת הערר שגתה כאשר דחתה את טענת המערערת בדבר הסתמכות לגיטימית על הוראות צו הפטור ועל כך שהסכם המכר יהיה פטור מהיטל השבחה. על יסוד הסתמכות זו השקיעה המערערת מאמץ ומשאבים רבים, ולכן יש להעדיף פרשנות שמגנה על אינטרס ההסתמכות של המערערת. בנוסף ועדת הערר התעלמה מהפגיעה בעקרון השויון, שכן הוועדה המקומית העניקה פטור מהיטל השבחה גם במקרה שבו היתר הבניה ניתן לאחר שפג תוקפו של צו הפטור (לגבי חלקה 33), וגם כשהיה מדובר במימוש בדרך של מכר בשנת 2009 (בשכונת כפר שלם).

    טענותיה של הוועדה המקומית

20. הוועדה המקומית טוענת כי דין הערעור להדחות. לשיטתה, אין מקום להתערב בהחלטתה של ועדת הערר שהינה מוצדקת ונכונה לגופה, ונשענת על הוראות הדין ועל לשונו הברורה של צו הפטור ועל תכליתו, שאותה לא ניתן "למתוח" לפי נוחותה של המערערת ובניגוד ברור ללשונו. לעולם נדרש קשר מינימלי כלשהו בין לשון החוק לבין תכליתו הנטענת, והפרשן איננו רשאי לתת ללשון החוק משמעות משפטית שהיא איננה מסוגלת לשאת. במקרה דנן, הפטור שניתן לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית הינו פטור מצומצם לפי לשונו ומהותו, וממילא בנסיבות הענין הוא לא חל. ראשית, מדובר בפטור שמותנה בהסכמתה של הוועדה המקומית שאינה מחוייבת כלל ליתן הסכמה שכזו; שנית, מבין 14 מקרי פטור הנכללים בסעיף 19 לתוספת השלישית, רק במסגרת הפטורים לפי סעיפים 19(ב)(2) ו- 19(ב)(10), נקבע מראש ובמפורש כי גם כאשר ניתן פטור, הוא לא יהיה מלא אלא יידרש תשלום היטל השבחה בשיעור של רבע מההשבחה (מחצית מהיטל ההשבחה הרגיל).

21. לטענתה של הוועדה המקומית, החלטתה של ועדת הערר עולה בקנה אחד עם הוראות הדין והפסיקה ועם לשונו הברורה והחד משמעית של צו הפטור, שמתייחס לבניה ולהרחבה בלבד, ואין בו כל זכר למימוש בדרך של מכר זכויות. כמו כן, הכלל הוא שאת הפטורים מהיטל השבחה יש לפרש על דרך הצמצום, ולכן, ככל שיש מחלוקת פרשנית, יש להעדיף את הפרשנות המצמצמת שכן משמעותו של פטור היא פגיעה בתקציבה של הרשות המקומית וביכולתה לתכנן ולפתח את המקרקעין. הפרשנות הרחבה המוצעת על ידי המערערת אינה נסמכת על הלכה מחייבת כלשהי, אלא אך ורק על החלטה יחידה של ועדת הערר במחוז הצפון בענין עדירן, שעמדתה אינה מקובלת על ועדת הערר בעניננו.

22. במקרה דנן, כך טוענת הוועדה המקומית, הפטור לפי צו הפטור חל רק בשל בניה או הרחבה של דירה, וגם זאת במגבלת הזמן שנקבעה בצו, קרי, עד ליום 17.11.2014. דא עקא, הסכם המכר נחתם ארבעה ימים בלבד בטרם פקע צו הפטור, ולפי לשונו הברורה של הצו, הוא איננו חל על מכירה אלא רק על מי שמימש בפועל, בתוך תקופת הצו, את פרוייקט ההתחדשות העירונית בדרך של קבלת היתר בניה. מימוש זה התרחש זמן רב לאחר שצו הפטור כבר פקע. יתר על כן, המערערת אפילו לא טרחה לדווח לעיריה על חתימתו של הסכם המכר כדי לזכות בפטור המיוחל לשיטתה, מה שמעיד כי המערערת עצמה לא סברה שיש בו כדי לזכותה בפטור. למעשה, הבקשה לפטור בגינו של הסכם המכר הוגשה לראשונה רק לאחר שנמסרה למערערת דרישה לתשלום היטל ההשבחה.

23. לשיטתה של הוועדה המקומית, הסכמי מכר מול ייזמים ייכנסו לגדר תכליתו של הפטור, רק אם הפרוייקט עצמו מומש בתוך תקופת הפטור, או במקרה בו ניתן להצביע על פעולות נוספות שביצע הייזם ושיש להן קשר ישיר להוצאת הבניה אל הפועל בתוך תקופת הפטור. תכליתו של הפטור היא ליצור תמריץ לייזמים לבנות, להקים ואף לסיים את פרוייקט הפינוי והבינוי בהקדם האפשרי ובתוך פרק זמן מוגבל. לעומת זאת, הסכם מכר הינו שלב ראשוני ביותר של הוצאת הפרוייקט אל הפועל, ואין זה מחוייב המציאות שחתימה על הסכם מכר תוביל לביצוע הפרוייקט, שהרי בהחלט ייתכן כי הסכם המכר כלל לא יתממש. ואכן, במקרה דנן קבע הסכם המכר שהוא מותנה בקיומו של תנאי מתלה (השגת חתימות של 80% מהבעלים עד ליום 31.8.2014), והיתה גם אפשרות שהפרוייקט לא יזכה לליווי בנקאי. לא בכדי הבהיר ב"כ המערערת בעת הדיון בערר כי כל עוד לא הוצא היתר בניה, לא היה מקום לבקש פטור מהיטל ההשבחה שהרי "אנחנו מכירים הסכמי קומבינציה שקמים ונופלים, מה היה הטעם להגיש בקשה?" אמירה זו מוכיחה שבזמן אמת, המערערת עצמה חששה מפני אפשרות שהסכם המכר עליו חתמה כלל לא ייצא אל הפועל, ואם כך הוא הדבר, כיצד מתן פטור מהיטל בגין הסכם מותנה שכזה תואם את תכלית הפטור?

24. הוועדה המקומית טוענת עוד כי אין כל אבסורד במסקנה הפרשנית של ועדת הערר, שכן הגם שצו הפטור מדבר על בניה או הרחבה של דירה, ולא על קבלת היתר בניה, ברור שהכוונה היתה שהפטור ניתן כבר בעת קבלתו של היתר הבניה, שהרי בניה או הרחבה בפועל אינם אירועי מימוש לפי התוספת השלישית. בנוסף חולקת הוועדה המקומית על הטענה לפיה אם לא יינתן פטור כבר בשלב המכר, הרי שהוא לא יינתן לעולם שכן המכר מקדים לעולם את קבלת היתר הבניה. עמדתה של הוועדה המקומית היא שלא בכל מקרה של פרוייקטים מסוג זה נחתם בהכרח הסכם מכר. יש מקרים בהם נחתם תחילה הסכם אופציה, ולכן תכליתו של הפטור תושג גם אם ייקבע שהסכם מכר כשלעצמו איננו מזכה בפטור (להבדיל מקבלת היתר בניה). כמו כן, יש מקרים בהם חולף זמן קצר בין חתימת ההסכם לבין קבלת ההיתר, ואם גם קבלת ההיתר מתרחשת בתוך תקופת הפטור, לא יחול היטל השבחה.

25. עוד טוענת הוועדה המקומית כי בגין שני מימושים על דרך המכר באותו מתחם ממש, שילמה המערערת היטל השבחה מלא מבלי להעלות את טענת הפטור ולכן היא מושתקת ומנועה מלטעון לפטור בגין העסקה הנוכחית.

26. הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי המערערת אינה מפרשת נכונה את אמירתה של ועדת הערר בענין תכליתו של צו הפטור, שכן הוועדה לא קבעה מעולם שתכלית הפטור היא לקדם כל פעולה הקשורה בקידום פרוייקטים של פינוי ובינוי, לרבות הסכמי מכר זכויות. ועדת הערר אף הבהירה מפורשות כי היא אינה מסכימה עם העמדה הפרשנית שהביעה ועדת הערר במחוז צפון במסגרת ענין עדירן.

27. הוועדה המקומית טוענת כי אף אם ייקבע שהמערערת זכאית לפטור, הרי שלכל היותר מדובר בפטור חלקי בלבד, שכן רק 55% מהזכויות במקרקעין מומשו על דרך המכר, ויתרת הזכויות (45%), מומשו לראשונה בהיתר הבניה, שנים מספר לאחר פקיעתו של צו הפטור.

28. באשר למטלה הציבורית שהמערערת קיבלה על עצמה, טוענת הוועדה המקומית שזו אינה רלבנטית לשאלת הזכות לפטור מהיטל השבחה, וטענות מסוג השתק, מניעות והבטחה שלטונית אין בהן כדי להביא לביטול חיוב בהיטל השבחה או לקבלת פטור. זאת ועוד, אין בהסכם שנכרת בין המערערת לעיריה בענין המטלה הציבורית כל אזכור או התנייה של קבלת פטור מהיטל השבחה. נהפוך הוא, בסעיף 3.2 להסכם זה נקבע שהעיריה לא תידרש ליתן תמורה כלשהי למערערת וגם לא הפחתה מאגרות או היטלים.

29. לבסוף, בנוגע לטענה בדבר פגיעה בשויון, טוענת הוועדה המקומית כי הפטור מהיטל השבחה ניתן לחלקה הסמוכה משום שהבקשה להיתר בניה שם הוגשה ואף אושרה בתוך תקופת הפטור. כמו כן, בקשר למכר בכפר שלם, המערערת מתבססת על הודעה חד צדדית של חברת חלמיש שהעיריה אינה אחראית לה. זאת ועוד, דווקא מתן פטור למערערת הוא שיפגע בעקרון השויון, שכן לגבי שני נכסים אחרים במתחם לא ניתן פטור שכזה.

    דיון והכרעה

30. לאחר עיון בטיעוני הצדדים בכתב ובעל פה, באתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להדחות.

31. ראשית לכול, נזכיר כי היקף התערבותו של בית המשפט לעניינים מנהליים בהחלטותיה של ועדת הערר הוא מצומצם למדי. ועדת הערר היא גוף מקצועי בעל ידע ומומחיות לעניין היטלי השבחה (בר"מ 8250/10 מיכלסון נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (פורסם בנבו, 16.3.2015), בפסקה 8). מתוקף היותה של הוועדה טריבונל הקרוב במאפייניו לערכאה שיפוטית, ונוכח מומחיותה בסוגייה השמאית שעל הפרק, נגזרת אמת מידה מצומצמת בכל הנוגע להתערבות שיפוטית בקביעותיה:

    "דברים אלה נכונים אף ביתר שאת במקרים שבהם פסק הדין שעליו הוגשה בקשת רשות הערעור ניתן בערעור על החלטת טריבונל מינהלי דוגמת ועדת ערר מחוזית לפיצויים והיטלי השבחה. בהקשר זה, נקבע, בין היתר, כי יש מקום להתחשב בטיבו של הטריבונל הראשון שדן בעניין. ככל שזה קרוב יותר במאפייניו לערכאה שיפוטית כן תקטן הנכונות ליתן רשות לערער לבית משפט זה. שיקול נוסף שיש להביא בחשבון הוא מידת המומחיות שבה ניחן הטריבונל בנוגע לשאלה העומדת לדיון – ככל שעומדים לרשותו ידע ומומחיות מיוחדת בשאלה, ובהיבט זה אף נהנה הוא מיתרון על פני בית המשפט, כך תקטן הנכונות להעניק רשות ערעור ..."

    (בר"מ 5216/12 הועדה המקומית לתכנון ולבניה פ"ת נ' כנס הבפטיסטים בישראל בע"מ (פורסם בנבו, 05.01.2014), בפסקה 27).

    לצד זאת, יש לחדד ולהבהיר כי צמצום היקף ההתערבות של בית המשפט יסודו במומחיות שבה ניחן הטריבונל בנוגע לשאלה העומדת לדיון. דהיינו, ככל שעומדים לרשותה של ועדת הערר ידע ומומחיות מיוחדים בשאלה מושא הדיון, כך תקטן הנכונות להתערב בהחלטתה. ברם, בענייננו מדובר בשאלה משפטית טהורה הנוגעת לאופן שבו יש לפרש את צו הפטור. בשאלה זו אין לוועדת הערר מומחיות מיוחדת, ולכן בית המשפט יהא נכון להתערב במידה רבה יותר בהחלטותיה (עמ"נ (מינהליים ת"א) 36607-09-19 מונטיפיורי ביח"ר לקרח ומחסני קרור בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל- אביב- יפו (נבו 23.04.2020), בפסקה 26; עת"מ (מינהליים ת"א) 4192-07-20 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בת ים נ' ועדת ערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב (נבו 13.12.2020)‏‏, בפסקה 21).

32. המקור הסטטוטורי מכוחו ניתן לגבות היטל השבחה, מצוי בסעיף 196א לחוק התכנון, אשר קובע כי "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה". סעיף 1 לתוספת השלישית מגדיר את המונח "השבחה" באופן הבא: "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג".

33. ההצדקה הרעיונית העומדת בבסיס החיוב בהיטל השבחה היא שמירה על צדק חברתי, שלפיו ראוי כי מי שהתעשר מחמת פעולה תכנונית של רשות התכנון, ישתף את הציבור בהתעשרותו זו בדרך של תשלום היטל לאותה רשות, על מנת שההיטל ישמש אותה להכנת תכניות וביצוען (רע"א 4217/04 פמיני נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פ"ד סא(3) 386 (2006), בפסקה 6). ובמילים אחרות, תכליתו של היטל ההשבחה היא לקדם עקרון של צדק חלוקתי- מי שנהנה מהשבחת מקרקעין עקב פעולה תכנונית, נדרש לחלוק את התעשרותו עם כלל הציבור באותה רשות מקומית:

    "הנה-כי-כן, היטל ההשבחה מיועד להגשים רעיון של צדק חברתי שלפיו ראוי כי מי שהתעשר בשל פעילות נורמטיבית של רשויות התכנון ישתף את הציבור בהתעשרותו זו בדרך של תשלום היטל המשתלם לאותה רשות תכנון, והמשמש אותה להכנת תכניות וביצוען."

    (ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119, 129 (2003); ראה גם ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715, 719 (1999); דנ"א 3768/98 קריית בית הכרם בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון לבנייה, ירושלים, פ"ד נו(5) 49, 62 (2002)).

    נוכח זאת, יש משקל לא מבוטל לצורך בגביית מס אמת:

    "ככל מס, גם את היטל ההשבחה יש לגבות באופן שיבטיח גביית מס אמת שמשמעו כי על הרשות לגבות מבעל המקרקעין את שיעורו המדויק של היטל ההשבחה המגיע ממנו בגין התעשרותו ..."

    (בר"מ 4367/16 אהרון מאיר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הוד השרון (פורסם בנבו, 25.03.2018), בפסקה 16).

34. נקודת המוצא לענין פרשנותם של חוקי מס היא שיש לפרשם כמו שמפרשים כל דבר חקיקה, קרי, פרשנות תכליתית. פרשנות זו נעשית בשלושה שלבים.

    תחילה, וזו נקודת המוצא, יש לבחון את לשונו של החוק, משום שאין לתת לחוק משמעות משפטית שלשונו אינה סובלת. על כן, למשמעות המשפטית חייב להיות עיגון, ולו גם מינימלי, בלשונו של החוק. וכפי שנפסק בע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 76 (1985)‏‏: "כמו כל חוק אחר, גם לעניין חוק מנקודת המוצא היא לשון החוק, והשאלה היא, אם לאפשרויות השונות יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון ההוראה." ראה גם ב"ש 67/84 ניסים חדד נ' שמשון פז, פ"ד לט(1) 667, 671 (1985)‏‏: "חיוני הוא, על-כן, כי לאופציה הפרשנית, המגשימה את המטרה החקיקתית, יהא בית קיבול בלשון החוק. חייב להתקיים קשר מילולי, ולו מינימאלי, בין הלשון לבין המטרה. יש למצוא נקודת אחיזה ארכימדית למטרה בלשון החוק. הפרשן אינו רשאי להגשים מטרה שאין לה עיגון לשוני בחוק. אכן, שוב אין מלאכת הפירוש מוגבלת רק למלים, אך מלים מגבילות את הפירוש ..."

    בשלב השני, יש לבחון את תכליתו של החוק ולבחור מבין מתחם האפשרויות הפרשניות את זו אשר מגשימה את תכליתו.

    לבסוף, אם וככל שישנן מספר תכליות לחוק, יש לבחור את התכלית הראויה מבין התכליות השונות (רע"א 8565/10 נאסר עמאש ואח' נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (נבו 27.09.2012),‏‏ בפסקה 10 (להלן: "עמאש")).

35. ברם, לצד החובה המוטלת על רשות התכנון לגבות היטל השבחה ממי שהתעשר בשל פעולה תכנונית, מצא המחוקק לנכון להעניק פטור מתשלום היטל השבחה במקרים מסויימים, כמפורט בסעיף 19 לתוספת השלישית. הפטור נועד לשרת אינטרסים רבי חשיבות, שיש בכוחם לגבור על העקרון הרחב של שמירה על צדק חלוקתי. לעתים, ניתן לזהות בנקל את אותם אינטרסים מתוך לשונו של סעיף הפטור: הרצון לשקם שכונה מסויימת שהממשלה הכריזה עליה כעל שכונת שיקום (סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית); הצורך להקל על איזורי שיקום (סעיף 19(ב)(3) לתוספת השלישית); הרצון לקדם בניה של מוסדות חינוך, תרבות, מדע וכו' (סעיף 19(ב)(3) לתוספת השלישית); ועוד כהנה וכהנה שלל מטרות ואינטרסים גלויים וברורים.

36. בעניננו, תכליתו של הפטור אינה גלוייה על פניה, שכן סעיף 19(ב)(2) רישא לתוספת השלישית, שמכוחו ניתן צו הפטור, איננו מגדיר את תכליתו ומטרתו, אלא קובע רק שלא תחול חובת תשלום היטל בגין "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה ...". ודוק, סעיף 19(ב)(2) סיפא, שקובע ברחל בתך הקטנה, בהקשר למתחמי פינוי ובינוי, כי "השרים האמורים רשאים, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, להכריז בצו כאמור כי בשל השבחה במקרקעין למגורים בתחום מתחם פינוי ובינוי, כהגדרתו בחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, או במתחם להתחדשות עירונית, כהגדרתו בסעיף 62א(א2), תחול חובת תשלום היטל השבחה ששיעורו רבע ההשבחה;", יסודו בתיקון שבא לעולם בשנת 2016, כך שלא מכוחו הותקן בשנת 2012 צו הפטור. ברם, אין חולק כי תכליתו של צו הפטור במקרה דנן היתה לעודד פרוייקט של פינוי ובינוי במתחם בו מצויים המקרקעין, ותעיד על כך העובדה שבסעיף 2 של צו הפטור נכתב כי תוקפו של הצו הוא עד ליום 7.11.2014, "זולת אם בוטלה ההכרזה על המתחם לפינוי לשם בינוי קודם לכן." אמור מעתה: תכליתו של צו הפטור היתה לעודד ולתמרץ פרוייקטים של פינוי ובינוי במתחם בו עסקינן.

37. יחד עם זאת, כאשר עסקינן בפרשנותם של סעיפי פטור מתשלום היטל השבחה, יש ליתן משקל לעובדה שכל פטור שכזה מקטין את התקציב העומד לרשותה של הרשות המקומית לשם כיסוי ההוצאות שהוצאו לשם הכנת התכניות ולמען ביצוען. עמד על כך בית המשפט בענין עמאש, בציינו כי "באופן כללי, המתח בין הגשמת מטרת פטור מהיטל השבחה לבין גביית ההיטל והעשרת הקופה הציבורית, הוביל את בית משפט זה לקבוע מספר פעמים כי "האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות" (ראו והשוו לרע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879, 888 (2003), שם דובר בפטור לפי סעיף 19(ג)(1) לתוספת; עניין דאהוד, פס' כ"ח לפסק הדין, שם דובר בפטור לפי סעיף 19(ב)(5) לתוספת). אכן, פרשנות מצמצמת זו "לא נועדה לשלול מהזכאים לכך את ההטבות שנקבעו להם במפורש" ... עם זאת, כפי שציינתי, לשון הסעיף אינה מעניקה פטור באופן מפורש לבנייה חדשה ואין זה מתבקש גם מהתכלית הסובייקטיבית של סעיף הפטור. ... לפיכך, שיקול כבד משקל זה מוביל אותי למסקנה כי נכון יהיה לאמץ את עמדת הרוב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, לפיה יש לצמצם את תחולת הפטור להרחבת דירות קיימות בלבד. אני סבורה שהגבלת סעיף הפטור להרחבת דירות מגורים קיימות תגשים את תכליותיו של פרויקט שיקום שכונות מחד גיסא, ותמנע מכרסום יתר בקופה הציבורית מאידך גיסא." (בפסקה 16).

38. ומן הכלל אל הפרט.

39. לשונו של צו הפטור משמיעה לנו כי "לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל בניה של דירת מגורים על מקרקעין שהיה קיים עליהם מבנה ערב תחילתו של צו זה, או הרחבה של דירת מגורים בתחום המתואר בתוספת." מדובר איפוא באירוע שהינו פעולה בתחום הרישויי, התכנוני והפיזי של בניה או הרחבת דירה, להבדיל מעסקת מכר, שכל כולה בתחום החוזי והקנייני. אינני רואה כיצד ניתן, מבחינה לשונית, לראות בחתימה על הסכם מכר משום "בניה של דירת מגורים על מקרקעין" כלשון צו הפטור. קשה איפוא להלום מצב בו לשונו של הצו סובלת מצב בו מדובר אך ורק בעסקת מכר, שטרם הבשילה לשלב מתקדם הרבה יותר של קבלת היתר בניה.

40. אכן, המערערת מצביעה, ובצדק, על קושי מסויים בנוסחו של צו הפטור. הצו מעניק פטור בשל בניה או הרחבה של דירת מגורים, אלא שמדובר באירועים שעל פי הדין אינם נחשבים אירועי מימוש. נזכיר בהקשר זה כי כאשר עסקינן בהיטל השבחה, יש להבחין בין אירוע המס המקים את החבות בהיטל השבחה, קרי, ההחלטה התכנונית אשר כפועל יוצא ממנה עלה שוויים של המקרקעין, לבין מועד תשלומו של המס, שנגזר מאירוע של מימוש זכות במקרקעין המושבחים, המכונה "אירוע מימוש". במילים אחרות, גם כאשר נוצרת חבות בהיטל השבחה מחמת אישורה של תכנית, הרי שהמועד לתשלום ההיטל נדחה עד אשר מתרחש אותו אירוע מימוש. אירועי המימוש מוגדרים בסעיף 1 של התוספת השלישית כאחד מבין האירועים הבאים:

    "(1)קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה;

    (2)התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה, ואולם לא יראו בהתחלת שימוש מכוח אישור לשינוי שימוש לפי סעיף 145ה כמימוש זכויות;

    (3)העברתם או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין, בתמורה או ללא תמורה, אך למעט העברה מכוח דין והעברה ללא תמורה מאדם לקרובו; ואולם לא יראו כמימוש זכויות רישום בפנקסי המקרקעין של זכויות במקרקעין אשר המחזיק בהם בפועל לפני יום כ"ט בסיון תשמ"א (1 ביולי 1981), היה בעלם כהגדרתו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961;"

    עינינו הרואות: בניית דירה או הרחבתה, לפי הטרמינולוגיה של צו הפטור, אינם מוגדרים אירועי מימוש. מכאן שלכאורה, ניתן לטעון כי צו הפטור הוא חסר נפקות, משום שהוא מקנה פטור מתשלום היטל השבחה בגין אירוע שכלל איננו אירוע מימוש כהגדרתו בתוספת השלישית. ברם, ברור כי חזקה על מחוקק המשנה שאיננו משחית מילותיו לריק, ועל כן, השרים שהתקינו את צו הפטור לא התכוונו להפוך אותו לאות מתה. על כן, חזקה עליהם שכאשר התנו את הפטור מתשלום היטל השבחה בביצוע בניה של דירה או בהרחבתה, הם התכוונו לאירוע מימוש כהגדרתו בתוספת השלישית שהוא הקרוב ביותר לבניה או הרחבה בפועל, קרי, למתן היתר בניה.

41. סיכומו של דבר, אני מתקשה לראות כיצד לשונו של צו הפטור סובלת את האפשרות הפרשנית לפיה הצו חל לא רק על השלב של קבלת היתר בניה, אלא גם על השלב הטרומי של חתימה על הסכם מכר, גם אם במקרה הנוכחי הסכם המכר הוא החוליה הראשונה בשרשרת פעולות ואירועים שנועדו להביא בסופו של יום לביצוע פרויקט של פינוי ובינוי.

42. גם על פי המבחן התכליתי, ואף אם נתעלם לרגע מהקושי הלשוני שמעוררת עמדתה של המערערת, לא שוכנעתי כלל ועיקר כי תכליתו של צו הפטור היתה לתמרץ יזמים באמצעות מתן פטור מתשלום היטל השבחה, כבר בשלב ההיולי של חתימה על הסכם קומבינציה, להבדיל ממתן תמריץ למי שהשכיל לקדם את היוזמה עד לשלב של קבלת היתר בניה. חרף טיעוני המערערת, לא שוכנעתי כי ועדת הערר סברה אחרת בנוגע לתכליתו של צו הפטור, ונראה כי המערערת נתפסת בענין זה לכשל ניסוחי מסויים בהחלטתה של הוועדה, אשר איננו משקף את עמדתה כאשר קוראים את החלטתה כמכלול אחד. אכן, "תכלית העל" של צו הפטור היתה לקדם פרויקטים של פינוי ובינוי, אך נשאלת כמובן השאלה מהו אותו קידום שעמד לנגד עיני מי שהתקינו את הצו, קרי, השרים הנוגעים בדבר ובהסכמתה של העיריה. בצדק טוענת הוועדה המקומית בהקשר זה כי לא הרי פרוייקט שהתקדם והבשיל עד כדי קבלת היתר בניה, כהרי יוזמה ראשונית שהגיעה בסך הכל לשלב הראשוני מאוד של חתימה על הסכם קומבינציה, כמו בעניננו. נזכיר בהקשר זה כי צו הפטור קצב בזמן את תקופת הפטור, והעמיד אותה על פרק זמן של שנתיים ושמונה חודשים בלבד. קציבה זו בזמן מוגדר וידוע מראש תומכת במסקנה כי המהירות היא שעמדה לנגד עיניהם של מתקיני הצו, קרי, הם רצו לתמרץ רק את מי שישכיל לקדם את הפרוייקט בתוך פרק זמן קצר וקצוב מראש, להבדיל ממי שנטל את זמנו בידיו, התמהמה, וכל שהשכיל לעשות עד ארבעה ימים לפני תום תקופת הפטור הוא להחתים את בעלי הזכויות על הסכם קומבינציה, שגם הוא מותנה בשורה של תנאים מתלים ואין כל ודאות כי יבשיל מעבר לכך.

43. יתר על כן, ההסבר שניתן על ידי בא כוחה הקודם של המערערת, בעת הדיון בערר, כי כל עוד לא הוצא היתר בניה, לא היה מקום לבקש פטור מהיטל ההשבחה שהרי "אנחנו מכירים הסכמי קומבינציה שקמים ונופלים, מה היה הטעם להגיש בקשה?" מעיד יותר מכל שהמאורע של חתימת הסכם מכר הוא כשלעצמו, מבחינת ההתקדמות בהליכי הפינוי והבינוי, איננו מאורע בעל דרגת חשיבות המתקרבת לזו של קבלת היתר הבניה, ואין בו כדי להבטיח שהפרוייקט אכן ייצא אל הפועל. זאת, בשונה ממצב בו הפרוייקט כבר הבשיל לשלב המתקדם יחסית של קבלת היתר בניה.

44. זאת ועוד. בכל הנוגע לתכליתו של צו הפטור, יש ליתן משקל של ממש לעובדה שסעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, בשונה מסעיפי פטור אחרים בסעיף 19, קובע כי מתן פטור על פיו טעון הסכמה של הרשות המקומית הנוגעת בדבר. ואכן, כפי שאף כתוב בו, צו הפטור ניתן אך ורק על יסוד הסכמתה של העיריה, ולא נכפה עליה. מכאן שיש לייחס משמעות לכוונתה הסובייקטיבית של העיריה בנוגע לתכליתו המדוייקת של צו הפטור, שהרי לו סברה העיריה שהפטור הוא רחב יותר ממה שנתכוונה לו מלכתחילה, היא לא היתה נותנת את הסכמתה לכך, וממילא, צו הפטור כלל לא היה בא לעולם. במילים אחרות, עמדתה של העיריה היתה שתכליתו של צו הפטור היא לעודד אך ורק את אותם יזמים שהשכילו לקדם את תכנית הפינוי והבינוי הרבה מעבר לשלב הראשוני של חתימה על הסכמי מכר, קרי, למי שהביאו את התכנית לשלב של קבלת היתרי בניה. בתור מי שהיתה שותפה מלאה להחלטה להתקין את צו הפטור, יש משקל של ממש לעמדתה זו של העיריה, במיוחד על רקע העובדה ששאר חלופות הפטור לפי סעיף 19 לתוספת השלישית כלל אינן מותנות בהסכמתה של הרשות המקומית.

45. חיזוק נוסף למסקנה כי תכליתו של צו הפטור היתה להעניק פטור אך ורק למי שהתכנית שייזם הבשילה כדי מתן היתר בניה, להבדיל ממי שהגיע בסך הכל לשלב המקדמי של מכר זכויות, ניתן למצוא בהבדלי הנוסח הבולטים לעין בין סעיף 19(א)(2) לתוספת השלישית, לבין צו הפטור שהותקן מכוחו. כך, בעוד שסעיף 19(ב)(2) משתמש בטרמינולוגיה רחבה אשר מסמיכה ליתן פטור בגין "השבחה במקרקעין למגורים ...", משמע, נוסח גורף ורחב התופס ברשתו את כל סוגי המימוש (לרבות בדרך של מכר זכויות), הרי שבפועל, צו הפטור הוא מצומצם הרבה יותר בניסוחו, והוא נותן פטור רק בגין "בניה של דירת מגורים ... או הרחבה של דירת מגורים ...". דומה שלו אכן ביקשו מתקיני צו הפטור להעניק פטור גם לאירוע מימוש מסוג של מכר זכויות, אזי היה מקום לנסח את הצו באופן שונה, קרי, לקבוע שלא תחול חובת תשלום היטל השבחה בתחומי השטח המתואר בתוספת, הא ותו לא, ולמצער, לציין ברחל בתך הקטנה כי הפטור יחול גם על אירוע מימוש מסוג של מכר זכויות. לעומת זאת, הבחירה במילים "בניה" ו"הרחבה" מצמצמת באופן מובהק את היקפו של הפטור ביחס לאופן הגורף בו מנוסח סעיף ההסמכה, הוא סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, והיא משקפת כוונה ברורה של מתקיני צו הפטור להגביל את היקפו של הפטור לאירוע מימוש מסוג מאוד מסויים, קרי, אירוע של קבלת היתר בניה.

46. סיכומו של דבר, תכליתו של צו הפטור היתה ליתן תמריץ רק למי שהשכיל להביא את תכנית הפינוי והבינוי, בתוך פרק הזמן הקצוב בצו הפטור, לשלב המתקדם של קבלת היתר בניה, ולא למי שכמו המערערת, כל שעלה בידו בתום תקופת הפטור הוא להגיע אך ורק לשלב המוקדם והראשוני של הסכם מכר מותנה. תכלית זו, לא רק שהיא עולה בקנה אחד עם שורת ההגיון ועם כוונתה הסובייקטיבית של העיריה, אלא שהיא גם מתיישבת עם לשונו של צו הפטור. המטרה היתה לעודד ביצוע בפועל של פרוייקטים מסוג פינוי ובינוי, מהר ככל האפשר, ובתוך פרק הזמן הקצר שצו הפטור קצב לשם כך. מטרה זו מוחמצת אם הפטור יינתן למי שרק השכיל, כמו המערערת, לחתום על הסכם מכר בתוך תקופת הפטור (וגם זאת, ארבעה ימים בלבד לפני סיומה), בעוד שאת היתר הבניה בפועל עלה בידו להשיג רק בחלוף כמעט שלוש שנים לאחר שהצו פקע. משכך, ממש כמו בענין עמאש, לשונו של צו הפטור אינה מעניקה פטור בגין מימוש בדרך של מכר זכויות, ופטור שכזה גם איננו מתבקש מתכליתו של הצו.

47. המערערת טענה כי הענקת הפטור רק למי שהגיע לשלב של היתר בניה, משמעותה היא שאיש לא יוכל ליהנות מהפטור, משום שקודם להשגת ההיתר יתרחש אירוע המימוש של מכר זכויות. טענה זו דינה להדחות. בסופו של דבר מדובר בשאלה של תכנון מס. כך למשל, מי שישכיל לחתום על הסכם אופציה שאיננו מהווה העברת זכויות כמשמעה בסעיף 1(א) לתוספת השלישית, יוכל ליהנות מהפטור עם קבלת היתר הבניה, משום שאירוע המימוש הראשון במקרה כזה יהיה קבלת ההיתר, ואירוע כזה מקנה זכאות לפטור לפי צו הפטור. השאלה שהתעוררה בענין עדירן, מה היה הדין במקרה שהיתר הבניה היה ניתן אף הוא בתוך תקופת הפטור, והאם במקרה כזה עסקת המכר שקדמה לו היתה פטורה מהיטל השבחה, אינה טעונה הכרעה, משום שבמקרה הנוכחי היתר הבניה ניתן זמן רב לאחר שכבר הסתיימה תקופת הפטור. נזכיר בהקשר זה שבענין עדירן קבעה ועדת הערר של מחוז הצפון כי "בנסיבות אלה, אנו סבורים כי על מנת להוכיח את תחולת הפטור, קרי שעסקאות מכר הדירות הקיימות נדרשות באופן ישיר לבניה הנעשית בתוך תקופת הפטור, חיוני להמתין למימושה של הבנייה בפועל. על כן, כל עוד לא מומש פרויקט הפינוי-בינוי בתוך תקופת הפטור (המסתיימת ביום 5.9.16, אלא אם תוארך) לא ניתן בנסיבות העניין לראות בפעולת מכר הדירות הקיימות פעולה "בשל בנייה" של דירות מגורים בפרויקט.".‏‏ והרי בעניננו, מימושה של הבניה בפועל התרחש זמן רב לאחר סיום תקופת הפטור.

48. כמו כן, בדין טוענת הוועדה המקומית כי אף אם עמדתה הפרשנית של המערערת היתה מאומצת על ידי ועדת הערר, הרי שלכל היותר המערערת היתה זכאית לפטור מהיטל השבחה אך ורק בגין אותם 55% מהזכויות במקרקעין שנמכרו במסגרת הסכם המכר (שאז אירוע המימוש הרלבנטי היה מכירת הזכויות בתוך תקופת הפטור). פשיטא שאירוע המימוש הראשון לגבי יתרת 45% מהזכויות שנותרו בידי הבעלים ולא נמכרו למערערת (שהרי מדובר בעסקת קומבינציה בה הבעלים משמרים תחת ידם חלק מהזכויות במקרקעין), היה קבלת היתר הבניה, מאורע שהתרחש מספר שנים לאחר שכבר הסתיימה תקופת הפטור. לכן, בכל מקרה, הבעלים ששמרו תחת ידם 45% מהזכויות במקרקעין, לא היו זכאים לפטור מתשלום היטל השבחה בגין חלקם במקרקעין.

49. טענה נוספת של המערערת היא טענת הסתמכות, אלא שגם טענה זו דינה להידחות. לשונו של צו הפטור אינה תומכת בעמדתה הפרשנית של המערערת, וממילא אין היא יכולה לטעון כי כלכלה את צעדיה בהסתמך על נוסח הצו כאשר חתמה על הסכם המכר. נהפוך הוא, צו הפטור קבע מפורשות כי הפטור יינתן רק במקרה של בניה או הרחבה, להבדיל מתחולה כללית על אירועי מימוש מכל מין וסוג.

    הסתמכות מסוג אחר יכולה היתה להתקיים רק אם הוועדה המקומית היתה יוצרת מצג לפיו המערערת זכאית לפטור מהיטל השבחה, חרף לשונו של צו הפטור, והמערערת היתה משנה את מצבה לרעה בהסתמך על אותו מצג, אלא שבמקרה דנן מעולם לא הוצג מצג כאמור על ידי הוועדה המקומית. בנוסף, המערערת עצמה צפתה מראש אפשרות שלא תקבל פטור מהיטל השבחה, והראיה לכך מצויה בסעיף 16.10 להסכם המכר, בו נכתב שככל שלא יתקבל פטור מלא מהיטל השבחה לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, יהיה כל צד רשאי להודיע על ביטולו של ההסכם. יתר על כן, אין בהסכם המכר כל זכר לטענה בדבר זכאות לפטור מהיטל השבחה מכוחו של צו הפטור.

50. באשר למטלה הציבורית שהמערערת נטלה על עצמה במסגרת החוזה שנכרת ביום 25.12.2017 בינה לבין העיריה לשם הקמת מבנה ציבורי, הרי שאין בה כשלעצמה כדי להצדיק מתן פטור מהיטל השבחה בניגוד גמור לצו הפטור. עיון בחוזה איננו מצביע, ולו גם ברמז, על כך שבתמורה לאותה התחייבות, העיריה תוותר על תשלום היטל ההשבחה. נהפוך הוא. סעיף 3.2 לחוזה קובע ששטחי הציבור יימסרו "ללא כל תמורה מצד העירייה, מכל מין וסוג שהוא או זכות קיזוז ו/או הפחתה מאגרות או היטלים."

    על כן, אם המערערת התחייבה לבצע את אותה בניה ציבורית מתוך סברה מוטעית שהדבר נעשה בתמורה לפטור מהיטל השבחה, אין לה אלא להלין על עצמה, ולחלופין, עליה לנקוט בהליכים מתאימים נגד העיריה לשם ביטול אותה התחייבות (ככל שהדין אכן מאפשר למערערת לנקוט בצעד שכזה). יש לציין בהקשר זה כי המערערת טענה לראשונה שהיא זכאית לפטור מהיטל השבחה רק במכתב מיום 31.5.2018 (מוצג מ/13), בעוד שהחוזה להקמת המבנה הציבורי נחתם קודם לכן, ביום 25.12.2017, כך שמי שייצר כאן מצג מטעה כלפי רעהו עובר לחתימת החוזה האמור בכל הנוגע להיטל ההשבחה, היתה דווקא המערערת ולא העיריה, כאשר המערערת לא גילתה לעיריה כי בכוונתה לדרוש פטור מהיטל ההשבחה.

51. לא מצאתי ממש בטענת המערערת בדבר הפלייתה לרעה לעומת בעלי מקרקעין אחרים. היתר הבניה אשר ניתן לחלקה 33 הסמוכה, המצויה באותו מתחם, ניתן על יסוד בקשה לקבלת היתר מיום 5.8.2013 ואישור של ועדת המשנה של הוועדה המקומית מיום 1.1.2014, קרי, בתוך תקופת הפטור (גם אם ההיתר עצמו ניתן רק ביום 26.8.2015). על כן, בדין ניתן לבעלים של אותה חלקה פטור מהיטל השבחה מכוחו של צו הפטור. מכל מקום, לא מדובר במצב עובדתי דומה לזה שבו היתה נתונה המערערת, שרק ביום 7.12.2015 הגישה בקשה להיתר בניה ורק ביום 21.9.2016 אושרה בקשתה על ידי ועדת המשנה של הוועדה המקומית (וההיתר עצמו ניתן לה בפועל רק ביום 15.8.2017). נזכיר כי השוויון המהותי מוגדר כיחס שווה אל שווים, וכיחס שונה אל שונים, והפלייה פסולה משמעה יחס שונה אל שווים, ויחס בלתי שווה ובלתי הוגן, אל מי שראויים לאותו יחס. הבחנה בין שונים אינה מהווה הפלייה אסורה. בהקשר זה נפסק כי "לא כל אבחנה בין אדם לאדם או בין הסדר להסדר מהווה הפלייה, ובהתקיים שוני רלבנטי, קיומם של הסדרים שונים, המבוססים על טעמים ענייניים שיסודם בשוני האמור, אינו פוגע בשוויון." (בג"ץ 7871/07 רפאל רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ נ' שר האוצר (פורסם בנבו, 06.02.2011), בפסקה 18; ראה גם בג"ץ 5304/02 ארגון נפגעי תאונות עבודה נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(2) 135, 141 (2004)).

    באשר לטענת המערערת בענין מתן פטור מהיטל השבחה לחברת חלמיש בגין מכירת מקרקעין בכפר שלם בשנת 2009, הרי שהטענה מוכחשת על ידי הוועדה המקומית, ומכל מקום, מדובר בטענה כבושה שלא הועלתה על ידי המערערת במסגרת הערר שנדון בפני ועדת הערר. ברי איפוא כי אין מקום לדון בטענה זו לראשונה כעת, שכן הכלל הוא שבית המשפט לעניינים מנהליים איננו ערכאה ראשונה לבחינת טענות שלא הועלו קודם לכן בפני ועדת הערר או מוסדות התכנון (עע"מ 7381/15 ש. דורפברגר בע"מ נ' אברהם עודד (פורסם בנבו, 30.10.2016), בפסקה 41 לפסק דינו של כב' השופט א' שהם ובפסקה 6 לפסק דינה של כב' הנשיאה מ' נאור). על כן, בית המשפט לא יידרש לטענה או לעניין שלא הובאו תחילה בפני הרשות המנהלית הנוגעת בדבר (עע"מ 5239/09 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה - מחוז מרכז (פורסם בנבו, 16.9.2009), בפסקה 10; עת"מ (מינהליים חי') 23372-05-12 המכללה הארצית להכשרה מקצועית סכנין בע"מ נ' מנהל הארנונה במו עצה מקומית אבו סנאן (פורסם בנבו, 24.11.2013)).

    זאת ועוד, בכל הנוגע למתחם בו מצויים המקרקעין, קיימות כבר שתי שמאויות מכריעות חלוטות בהן לא ניתן פטור מהיטל השבחה, בין משום שהבקשה להיתר אושרה חודש ימים לאחר שפג תוקפו של צו הפטור (מוצג מש/1, בע' 23) ובין משום שהקלות שאושרו בתוך תקופת הפטור, מהוות שיפור תכנוני מאוחר (מוצג מש/2, בע' 17). על כן, דווקא מתן פטור מהיטל למערערת הוא זה שיפגע בעקרון השויון.

52. סיכומו של דבר, מכל הטעמים שפורטו לעיל, הערעור נדחה.

53. המערערת תישא בהוצאות הוועדה המקומית בסך של 20,000 ₪.

54. המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

     

     

    ניתן היום, ט"ז ניסן תשפ"א, 29 מרץ 2021, בהעדר הצדדים.