חיוב מינהל מקרקעי ישראל בפיצויים עקב סירובו לחתום על חוזה חכירה ועל בקשה לקבלת היתר בניה

א.      מבוא

מונחת לפני תביעתן של חברת בניני ישקו לבנין ומקרקעין בע"מ (להלן: " בניני ישקו") וחברת אברהם שגיב בע"מ (להלן: " שגיב בע"מ") (להלן ביחד: " התובעות"), במסגרתה עותרות התובעות לחייב את מינהל מקרקעי ישראל (להלן: " המינהל") בפיצויים בגין נזקים שנגרמו להן עקב הימנעותו של המינהל מלחתום על בקשה להיתר בניה שהגישו לוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון ועל חוזה לחכירת המקרקעין נושא התובענה.

ב.      עיקר העובדות הצריכות לענין

1.             מדינת ישראל הינה הבעלים של מגרשים 265 ו- 266 בחלקה 154 שבגוש 3946 המצוי בתחום השיפוט של עיריית ראשון לציון (כיום חלקות 17 ו- 18 בגוש 5114) (להלן ביחד: " המגרשים"). שטחיהם של המגרשים הינם 7,008 מ"ר ו- 7,011 מ"ר בהתאמה. הנתבע, מינהל מקרקעי ישראל, הוא הממונה על ניהול ופיתוח מגרשים אלה מכח סמכותו לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך - 1960 (להלן: " חוק רשות מקרקעי ישראל").

2.             התובעות הינן חברות קבלניות העוסקות, בין היתר, ביזום, בניה והשכרת נכסים.

3.             בחודש פברואר 2005 פירסם המינהל מכרז לפיתוח המגרשים, לבניית מבנים מסחריים עליהם ולהחכרתם לזוכה במכרז או למי מטעמו. על פי מסמכי המכרז ניתן היה להציע הצעות לגבי מגרש אחד או לגבי שני המגרשים גם יחד (נספח 1 לתצהירה של הגב' חלי קונטנטה, מנהלת מחלקת עסקאות במינהל מקרקעי ישראל). על פי תוכנית המתאר שחלה על המקרקעין באותה עת (רצ/במ/58/1) יעוד המגרשים היה מסחרי, כאשר על כל אחד משני המגרשים ניתן לבנות שטח מסחרי עיקרי בשיעור של 25% משטח המגרש. שטח מסחרי זה מסתכם בכ- 1,750 מ"ר בכל אחד משני המגרשים.

4.             על פי החלטת ועדת המכרזים מיום 4.4.1005 זכו התובעות במכרז לגבי כל אחד משני המגרשים. התובעות שילמו למינהל כדמי חכירה מהוונים סך של 9,040,000 ש"ח עבור זכויות החכירה במגרש מס' 265, וסך של 11,600,000 ש"ח עבור זכויות החכירה במגרש מס' 266 (הסכומים ללא מע"מ ואינם כוללים הוצאות פיתוח) (נספח 2 לתצהירה של הגב' קונטנטה).

5.             לאחר ששילמו התובעות את מלוא הסכומים שהוצעו על ידם, נחתמו עימן ביום 24.7.1995, על פי נוהלי המינהל, חוזי פיתוח מהוונים לפיהם התחייבו התובעות לפתח את המגרשים ולבנות עליהם בהתאם לייעודם על פי תוכנית המתאר החלה עליהם תוך תקופה של 36 ושישה חודשים כקבוע בחוזי הפיתוח (נספחים ו1 ו- ו2 לתצהירו של מר חיים שגיב ששימש כמנהלה בפועל של בניני ישקו). על פי חוזי הפיתוח חלקה של בניני ישקו במגרשים הינו 2/3 וחלקה של שגיב בע"מ הינו 1/3.

6.             לאחר חתימת חוזי הפיתוח ביקשו התובעות לשנות את תוכנית המתאר החלה על המגרשים. השינוי העיקרי שהוצע בתוכנית אותה יזמו התובעות (רצ/מק/6/58/1, נספח ט2 לתצהירו של מר שגיב) הינו ניוד של 876 מ"ר, המהווים 50% מכלל זכויות הבניה של שטחים עיקריים (1,752 מ"ר) במגרש 255 אל מגרש 266 כך שלאחר אישור התוכנית ניתן יהיה לבנות במגרש 266 שטח של 2,628 מ"ר ביעוד מסחרי עיקרי המהווה 37.5% מכלל שטחו של מגרש זה, ואילו במגרש 265 ניתן יהיה לבנות רק 876 מ"ר של שטחי מסחר עיקריים, המהווים 12.5% משטחו של מגרש זה. יודגש כי בתוכנית שהוצעה על ידי התובעות צויין במפורש כי לא יחול שינוי בשטחי הבניה העיקריים הכוללים של שני המגרשים, וכי לא תתאפשר הגדלת היקף הבניה במגרש 265 לאחר העברת הזכויות למגרש 266.

לפיכך פנו התובעות למינהל לצורך קבלת אישורו העקרוני לשינוי המוצע בתוכנית המתאר שתחול על המגרשים (ראו: [ת/5]). ביום 21.7.1998 ניתן אישורו העקרוני של אדריכל המחוז במינהל, אינג' דוד אמגדי, לתוכנית שהוצעה על ידי התובעות, בכפוף לשמירה על כל זכויותיו של המינהל, ותוך הדגשה כי מדובר בהסכמה שניתנה " לצרכי תכנון בלבד" וכי " אין בה כדי להקנות כל זכות ליוזם התוכנית או לכל בעל עניין אחר בשטח התוכנית" ([ת/6], וראו גם: הודעתם המוסכמת של הצדדים מיום 12.1.2011 בדבר נוסח חותמת האישור המופיעה בת/6).

ביום 17.8.1999 אישרה הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון (להלן: " הוועדה המקומית") את התוכנית רצ/מק/6/58/1 שהוצעה על ידי התובעות (נספח ט1 לתצהירו של מר שגיב).

7.             ביום 11.10.1999 נחתמו על ידי הצדדים תוספות לחוזי הפיתוח במסגרתם האריך המינהל לתובעות את המועדים שנקבעו להשלמת הבניה (נספחים 7-8 בתצהירה של גב' קונטנטה). יצויין כי בתוספות שנחתמו לחוזי הפיתוח לא קיבלה התוכנית החדשה כל ביטוי, וצויין בה כי שטח המסחר העיקרי בכל אחד משני המגרשים הוא 25%.

8.             ביום 16.4.2000 המציאו התובעות למינהל נוסח של בקשתן לקבלת היתר בניה על פי התוכנית החדשה, וביקשו את חתימתו של המינהל על הבקשה בטרם תועבר על ידן לאישור הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בראשון לציון (ראו: אישור מסירה נספח יב לתצהירו של מר שגיב). יודגש כי לנוכח היותו של המינהל האחראי על ניהול המקרקעין מטעם הבעלים (מדינת ישראל) הרי שנדרשת חתימתו על הבקשה לקבלת היתר לבניה על מגרש 266.

9.             מאחר והמינהל התמהמה מלחתום על הבקשה לקבלת היתר לבניה על מגרש 266 החלה חליפת מכתבים בין התובעות ובאי כוחן מחד, לבין המינהל מאידך (נספחים יג-טו3 לתצהירו של מר שגיב) במסגרתה התבקש המינהל לחתום על הבקשה להיתר בניה. בהקשר זה יצויין כי המינהל חתם, במועד מוקדם יותר, על בקשה להיתר בניה שהגישו התובעות על פי התוכנית הישנה שאושרה על ידי הוועדה המקומית בשטח כולל של כ- 15,400 מ"ר. עם זאת, בפועל הקימו התובעות על מגרש 266 בניין אשר כלל גם את השטחים שנכללו בבקשה להיתר בניה עליה סרב המינהל לחתום. ביום 7.12.2000 התקבל היתר בניה מס' 2000/19565 תוך שמסומנים בו שני שטחים בשטח כולל של 972 מ"ר אשר נכתב עליהם " לא להיתר לא לשימוש", ובהיקפם סומן קיר מלא ללא פתחים.

10.         ביום 19.7.2000 נערך דיון בין התובעות ובאי כוחן לבין מנהלת המחוז במינהל, עו"ד יהודית כהן, ובמסגרתה הציגו הצדדים את עמדותיהם כדלקמן:

"...לטענת היזמים אין לחייבם בדמי היתר בגין המגרש בו גדלו זכויות הבניה מאחר והזכויות במגרש השני קטנו.

מנהלת המחוז הודיעה כי המנהל רואה כל מגרש לגופו.

המינהל אינו מאחד מגרשים, אשר לא ניתן לאחדם.

לפיכך, עמדת המינהל היא כי על היזם לשלם בגין זכויות הבניה שנוספו."