לנדמארק נ' רשות ניירות

פסק דין

בעתירה זו מבקשת חברת לנדמארק גרופ בע"מ, (להלן – העותרת), לבטל את החלטת רשות ניירות ערך (להלן – המשיבה או הרשות) להטיל עליה עיצום כספי בסך כולל של 294,000 ₪, בשל איחור בפרסום הדו"חות הכספיים השנתיים לשנת 2008 והדו"חות הכספיים לרבעון הראשון לשנת 2009. לחלופין מבקשת העותרת להפחית את סכום העיצום הכספי שהוטל עליה.

רקע עובדתי

העותרת הינה חברה ציבורית הרשומה בישראל, אשר ניירות הערך שלה נסחרים בבורסה לניירות ערך בתל אביב. בהיותה חברה ציבורית, מחויבת העותרת, על פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן – החוק או חוק ניירות ערך) ועל פי תקנות ניירות ערך (דו"חות תקופתיים ומיידיים), התש"ל-1970 (להלן – התקנות), להגיש למשיבה דו"ח תקופתי בכל שנה, תוך שלושה חודשים מתום שנת הדיווח שלו. כן מחויבת העותרת להגיש למשיבה דו"ח רבעוני, "בתוך חודשיים מיום הדו"ח" (ראו תק' 7 ו- 39 לתקנות). בהתאם לאמור, היה על העותרת להגיש את הדו"ח התקופתי לשנת 2008 עד ליום 31.3.09 ואת הדו"ח הרבעוני הראשון לשנת 2009 עד ליום 31.5.09.

ביום 17.6.09 שלחה המשיבה לעותרת "הודעה על כוונה להוציא דרישה לתשלום עיצום כספי לפי סעיף 52 יח' לחוק ניירות ערך". בבסיס הודעה זו, עמדה העובדה כי העותרת נמנעה מלהגיש את הדו"ח התקופתי לשנת 2008, הגם שהיה עליה להגישו עד ליום 31.3.09, ובשל כך הפרה את החוק ואת התקנות "הפרה נמשכת". (להלן – ההפרה הראשונה; נספח ב' לעתירה).

ביום 20.6.09, שמונים ואחד ימים לאחר המועד האחרון בו היה עליה להגיש את הדו"ח התקופתי, הגישה העותרת את הדו"ח.

ביום 18.8.09, נשלחה לעותרת הודעה נוספת "על כוונה להוציא דרישה לתשלום עיצום כספי לפי סעיף 52 יח' לחוק ניירות ערך". בבסיס הודעה זו עמדה העובדה כי העותרת הגישה את הדו"ח הכספי שלה לרבעון הראשון של שנת 2009 אך ביום 16.7.09, בעוד שבפועל היה עליה להגישו עד ליום 31.5.09. העותרת הגישה, אפוא, דו"ח זה באיחור של ארבעים וחמישה ימים, ובכך הפרה את החוק והתקנות "הפרה נמשכת" ו"הפרה חוזרת" (להלן – ההפרה השנייה; נספח ד' לעתירה).

בתגובה להודעות הנ"ל, ביקשה העותרת מהמשיבה, בשני מכתבים שונים, כי לא יוטלו עליה העיצומים. בבסיס בקשות אלו עמדה טענת העותרת כי נסיבות חיצוניות, ובהן הפסקת עבודתם של רואה החשבון המבקר של העותרת ושל חשב העותרת, וכן עיכוב בקבלת הערכות שוויים של נכסי נדל"ן שונים שבבעלות העותרת (בחו"ל), הן שהביאו לעיכוב בפרסום הדו"ח התקופתי, וכפועל יוצא מכך אף לאיחור בפרסום הדו"ח הרבעוני. כן טענה העותרת, כי הטלת עיצום תמנע ממנה מלגבש הסדר, הצפוי לשפר את מצבה הכלכלי הרעוע ( נספחים ג ו- ה' לעתירה).

ביום 30.12.09 דחתה המשיבה את פניות העותרת. המשיבה שלחה לעותרת דרישה לתשלום עיצום כספי בגין האיחורים בפרסום הדו"חות, המהווים הפרה של הוראות החוק והתקנות. בבסיס החלטה זו, עמדה, בין היתר, קביעת המשיבה לפיה הנימוקים שהעלתה העותרת אינם מצדיקים הימנעות מהטלת עיצום כספי, וכן כי ההפרה השנייה הינה הפרה חוזרת. המשיבה הדגישה כי מצבה הכלכלי הרעוע של העותרת אך מבליט את הצורך של ציבור המשקיעים בקבלת המידע הניתן בדו"חותיה הכספיים של העותרת. אשר על כן, הטילה המשיבה על העותרת עיצום כספי בסך כולל של 294,300 ₪ (סך של 244,800 ₪ בגין ההפרה הראשונה וסך של 49,500 ₪ בגין ההפרה השנייה), ומכאן העתירה שבפניי.

עיקרי טענות הצדדים

טוענת העותרת, כי המשיבה לא שקלה במלואן את הנסיבות החיצוניות, שהובילו להפרה הראשונה ולהפרה השנייה, וביניהן מינוי רואה חשבון מבקר חדש בשל הפסקת עבודתו של רואה החשבון המבקר הקודם של העותרת, עקב טעויות חשבוניות שהתגלו בדו"חותיה הרבעוניים; מינוי חשב חדש לעותרת, תחת החשב שהתפטר מתפקידו; החמרת נהלי ביקורת; עיכוב בקבלת הערכות שווי נכסיה; טעות במספרי ההשוואה לשנת 2007 עקב מחלוקות חשבונאיות שהתגלעו נוכח דרישה חדשה להצגת מספרי השוואה על פי תקני IFRS. לטענתה, לא צפתה ולא היה עליה לצפות התרחשותן של נסיבות אלו, ובשל כך הטלת העיצום אינה מידתית ותוביל לתוצאה לפיה חברות יעדיפו לפרסם דו"חות לא מדויקים בזמן, על פני פרסום דו"חות מדויקים באיחור. יתר על כן, טוענת העותרת, כי הגם שנוסח החוק שולל מהמשיבה אפשרות להקטין את סך העיצום הכספי המוטל על פי הוראותיו, הרי שהחוק מקנה לשר האוצר, בהסכמת שר המשפטים, סמכות להתקין תקנות, על פיהן ניתן יהיה להפחית את שיעור העיצום הכספי. נוכח העובדה שהשר נמנע מלעשות שימוש בסמכותו זו עד כה, על בית המשפט להפעיל את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של המשיבה, ולקיים בכך את כוונתו של המחוקק הראשי. בנוסף טוענת העותרת, כי העיצום שהוטל עליה בגין ההפרה הראשונה חושב באופן שגוי. לטענתה, נוכח העובדה כי העיצומים הכספיים נקבעים באופן יחסי להון של התאגיד ונוכח העובדה כי במועד ההחלטה על הטלת העיצום, כבר עמדו בפני המשיבה הדו"חות הכספיים של העותרת לשנת 2008, היה על המשיבה להתבסס עליהם עת קבעה את שיעור העיצום הכספי שיוטל עליה, ולא להתבסס על דו"ח הרבעון השלישי לשנת 2008, שהוא הדו"ח האחרון שהוגש במועד. העותרת מפרטת, כי בעוד שהדו"ח השנתי הצביע על גירעון בהונה העצמי, עובדה שהייתה מובילה לדירוג נמוך באומדן שיעור העיצום הכספי שהוטל עליה ולהטלת עיצום כספי בסך של כ- 61,200 ₪, הרי שדו"ח הרבעון השלישי לשנת 2008, הדו"ח עליו התבססה המשיבה, הצביע כי הונה העצמי עומד על סך של 94,260,000 ₪, עובדה שהובילה לדירוג הגבוה לפיו חישבה המשיבה את שיעור העיצום הכספי שהוטל. עוד טוענת העותרת, כי אין להגדיר את ההפרה השנייה כהפרה חוזרת, שכן בעוד שבהפרה הראשונה הופרה תקנה 7 לתקנות, הרי שבהפרה השנייה הופרה תקנה 39. לטענתה, נוכח העובדה כי בבסיס כל אחת מההפרות עומדת תקנה שונה, לא ניתן לראות בהפרה השנייה כהפרה חוזרת. כמו כן טוענת העותרת, כי היות וההפרה השנייה קשורה ונובעת מההפרה הראשונה, היה על המשיבה להטיל עליה עיצום אך בגין ההפרה הראשונה או לחלופין להפחית מחישוב ימי האיחור בהגשת הדו"ח הרבעוני, את הימים החופפים לחישוב זה, ושלפיהם חושבה ההפרה הראשונה.

מנגד טוענת המשיבה, כי אין בנסיבות אותן הציגה העותרת, כדי למנוע את הטלת העיצום הכספי או להפחיתו. לטענתה, אין בשינויים ארגוניים שנערכים בתאגיד מדווח, כדי להוות הצדקה לאיחור בהגשת דו"חות כספיים אותם עליו להגיש במועד הקבוע על פי חוק. עוד טוענת המשיבה, כי ההון העצמי של העותרת חושב כדין, שכן חישוב הון עצמי מתבסס על הדו"חות הכספיים האחרונים שפרסם התאגיד, עובר למועד ההפרה עליה מוטל העיצום הכספי. כן טוענת המשיבה, כי ההפרה השנייה הינה הפרה חוזרת, שכן שתי התקנות שהופרו על ידי העותרת יונקות את כוחן ממקור חוקי זהה, קרי סעיף 36 לחוק. המשיבה מוסיפה, כי נוכח העובדה שמדובר בשתי הפרות נפרדות, אין מדובר בתקופות מחדל חופפות, ומשכך, לשם חישוב ימי ההפרה הנמשכת, היה מקום להתייחס לכל הפרה בנפרד. עוד טוענת המשיבה, כי אינה רשאית לחרוג מהסמכות שהוקנתה לה על פי החוק, ולהטיל עיצום כספי בסכום נמוך מהקבוע בחוק. יתר על כן, טוענת המשיבה, על אף שהחוק התיר לשר האוצר להתקין תקנות להפחתת העיצום הכספי, הרי שאין הוא חייב לנהוג כן, ומשכך, ונוכח העובדה כי טרם הותקנו תקנות להפחתת העיצום הכספי, אין בסמכותה להפחית את העיצום הכספי שהוטל על העותרת. לבית המשפט, כך נטען, אין סמכות לעשות זאת במקומה. המשיבה מוסיפה, כי האופן בו הוסדרה בחוק הטלת העיצומים הכספיים, הוא סביר ומידתי, ומשכך אין מקום להתערב בו.

המחלוקת בין הצדדים עניינה, אם כן, בשתי שאלות. האחת, האם נוכח הנסיבות החיצוניות עליהן הצביעה העותרת במכתבה למשיבה, היה מקום להימנע מהטלת עיצום כספי עליה. השנייה, האם האופן בו חישבה המשיבה את גובה העיצום הכספי נוגד את החוק או נגוע בחוסר סבירות קיצוני המצדיק התערבות.

דיון

האם היה מקום להימנע מהטלת העיצום הכספי שהוטל על העותרת

לטענת העותרת, המשיבה לא שקלה במלואן ובמשקלן הנכון את הנסיבות החיצוניות שהביאו להפרה הראשונה והשנייה, כפי שפורטו לעיל, שכן נסיבות אלו לא היו בשליטתה, ומשכך לא היה מקום להטיל עליה את העיצום הכספי. דין הטענה להידחות.

סעיף 36 לחוק ניירות ערך מטיל על תאגידים, שניירות הערך שלהם הוצעו לציבור או שהם נסחרים בבורסה, את החובה להגיש לרשות ניירות ערך דו"חות שונים. בהתאם להוראת החוק, נקבע בתקנות, בין היתר, כי על תאגיד מדווח להגיש לרשות ניירות ערך, בכל שנה, מספר דו"חות וביניהם דו"ח תקופתי הכולל, בין היתר, את תיאור עסקי התאגיד; דו"ח בדבר מצב ענייני התאגיד; דו"חות כספיים וכן דו"חות בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית על הדיווח הכספי ועל הגילוי (תקנה 7(א) ו- 8(ב) לתקנות). עוד נקבע בתקנות, כי על תאגיד להגיש דו"ח רבעוני בכל מספר חודשים, הכולל דיווח על כל שינוי או חידוש מהותיים אשר אירעו בעסקי התאגיד בכל עניין שיש לתארו בדו"ח התקופתי (תקנה 39(א) ו- 39א לתקנות וכן רע"פ 11476/04 מדינת ישראל נ' חברת השקעות דיסקונט בע"מ ואח' (מיום 21.2.10), פסקאות 10-11 לפסק דינה של כב' השופטת פרוקצ'יה).

בבסיס הוראות אלו עומדת ההנחה כי חברה ציבורית מחויבת במסירת מידע אמין ועדכני המשקף את מצבה, על מנת להגן על ציבור המשקיעים ולאפשר להם קבלת החלטות מושכלות באשר לאופן בו ישקיעו בחברה, אם בכלל. הוראות אלו מביאות לידי ביטוי את עקרון הגילוי הנאות עליו מושתתים דיני ניירות ערך (השוו ע"א 218/96 ישקר בע"מ נ' חברת השקעות דיסקונט בע"מ (תקדין) פסקאות 20, 25 לפסק דינו של כב' הנשיא ברק).

חשיבותו של עקרון הגילוי הנאות, וכפועל יוצא מכך חשיבותו של המועד בו מפרסמת חברה את דו"חותיה נלמדת הן מהחוק והן מהפסיקה. כך, סעיף53(א)(4) לחוק ניירות ערך קובע, בין היתר, כי אי קיום הוראותיהם של סעיף 36 לחוק והתקנות שתוקנו לפיו, או הטעייה מכוונת של הציבור באשר לפרט המצוי באחד הדו"חות שנמסרו לרשות, מהווים עבירה פלילית. כמו כן קובע סעיף 53(א)(4) לחוק, כי היה ולא הוגש דו"ח תקופתי תוך חודשיים מהמועד האחרון הקבוע להגשתו, יהווה הדבר ראייה לכאורה לכך כי מי שחלה עליו החובה להגשת הדו"ח, נמנע מהגשתו כדי להטעות. הגם שבענייננו אין מדובר בהליך פלילי ולא נטען כי הגשת הדו"חות עוכבה במטרה להטעות, הרי שהוראה זו מהווה אינדיקציה לכך שהמחוקק ראה חשיבות מהותית בהקפדה על המועדים בהם יש להגיש את הדו"חות לרשות ניירות ערך.

עקרון הגילוי הנאות הוכר אף בפסיקה כאחד מעקרונות היסוד עליהם מושתת החוק ומבוססת פעילותה של רשות ניירות ערך. כך, למשל, בע"פ 4575/97 רוזוב נ' מדינת ישראל, פ"ד נג(4) 337, קבע כב' השופט חשין (כתוארו אז):