מדינת ישראל - משטרת ישראל נ' המועצה המקומית בית דגן

השופט נ' הנדל:

1. הערעור שבכותרת מופנה כלפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (ת"א 982-01-10; השופט י' קינר), אשר פטר את המשיבה, המועצה המקומית בית דגן, (להלן: המועצה), מחובתה להשיב למערערת (להלן: משטרת ישראל, או המשטרה) היטל ביוב בסך 2.7 מיליון ₪, וקבע כי השבה כזו תהיה "בלתי צודקת" – כמשמעות המונח בסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ט-1979 (להלן: חוק עשיית עושר).

רקע וטענות הצדדים

2. בשנת 2000 הגישה משטרת ישראל בקשה להיתר בניה לצורך הקמת מבנה חדש – שעתיד היה לכלול מרכז לוגיסטי, מעבדות לזיהוי פלילי ומשרדים – במתחם משטרתי השוכן בשטח השיפוט של המועצה. במקביל, הוגשה לשם כך לאישור הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה תכנית לשינוי מתאר ממ/2039 "קביעת הוראות בניה והוראות בינוי בשטח התכנית למתחם לוגיסטי ולשימושי משטרת ישראל" (להלן: התב"ע).

           תחילה, התנתה המועצה את מתן ההיתר בתשלום אגרת הנחת צינורות בסך 665,508 ₪; היטל ביוב בסך 2,960,607 ₪ – כשני שלישים מתוכו בגין השטח שעתיד להיבנות, והיתרה עבור הקרקע עצמה; ואגרה עבור התחברות לשפד"ן בסך 1,505,171 ₪. אולם, עד מהרה גובש הסדר ביניים שבמסגרתו נסוגה המועצה מדרישתה לתשלום הרכיב האחרון; המשטרה, מצידה, שילמה 3.2 מיליון ₪ "תחת מחאה"; וסוכם כי הצדדים יוסיפו לנהל מגעים בניסיון להגיע להבנות לגבי הסכום הסופי (להלן: הסדר הביניים). ביום 14.2.2001, אישרה הוועדה המחוזית את התב"ע – לאחר שהמועצה מילאה אחר התנאי שהציבה, והתקשרה בהסכם עם מכון טיהור שפכי גוש דן (להלן: שפד"ן) – וביום 15.11.2001, ניתן למשטרת ישראל היתר הבנייה המיוחל. תוקף ההיתר הוגבל ל-3 שנים, ונקבע כי יבוטל עוד קודם לכן אם ביצוע העבודות במתחם המשטרה לא יחל בתוך שנה. בחודש אוגוסט 2003 הבשילו המגעים בין הצדדים, אשר חתמו על הסכם פשרה בו הועמד התשלום למועצה על 2.7 מיליון ₪. יתרת הסכום שהועבר בהסדר הביניים, 500,000 ₪, הוחזרה למשטרה (להלן: הסכם הפשרה).

           דא עקא, בחודש נובמבר 2005 הודיעה המשטרה כי מגבלות תקציבה מונעות את מימוש היתר הבנייה, ודרשה לקבל בחזרה את הכספים ששילמה – בסך 2.7 מיליון ₪, כאמור. המועצה דחתה את הדרישה, ניסיון גישור שהוביל משרד הפנים כשל בחודש דצמבר 2007, ובחודש ינואר 2010 מצאה, אפוא, משטרת ישראל את דרכה אל בית המשפט קמא – בפניו טענה כי היא זכאית להשבת היטל הביוב במלואו, משום שעילת החיוב בו לא התממשה. לדידה, אין בעבודות הביוב שביצעה המועצה במהלך השנים כדי לפטור אותה מהשבה, שכן מדובר בעבודות שהיה עליה לבצע בלאו הכי, ואין להן זיקה לפרויקט שתוכנן.

           מנגד, המועצה טענה כי הן לפי הדין שעמד אותה עת בתוקף, והן לפי הסכם הפשרה, החיוב בהיטל הביוב אינו מותנה בביצוע הבנייה בפועל – לבטח ביחס לחלק שבו חויבה המשטרה בגין מרכיב הקרקע. המועצה הדגישה כי עבודות הביוב שהובילה בשנים האחרונות, בהיקף כולל של למעלה מ-15 מיליון ₪, נועדו לאפשר את קידום פרויקט הבנייה של המשטרה – תוך מילוי תנאי הסף שהציבה הוועדה המחוזית – ולתת מענה לצרכיו. בנסיבות אלה, סבורה המועצה כי דרישת ההשבה נטולת בסיס משפטי, אינה צודקת ואף נגועה בחוסר תום לב. 

3. בפסק דינו – ועוד קודם לכן, בהחלטת ביניים בה דחה בקשה לסילוק תביעת ההשבה על הסף – קבע בית המשפט קמא כי משטרת ישראל אינה חייבת בתשלום היטל הביוב, הואיל וסעיף 3(ב) לחוק עזר לבית דגן (היטל ביוב), התשנ"ט-1999, ק"ת חש"ם 605, 140 (להלן: חוק העזר), שעמד בתוקף בתקופה הרלוונטית, התנה חיוב זה בביצוע תוספת הבנייה בפועל. טענות המועצה כי הסכם הפשרה הטיל על המשטרה חיוב סופי ובלתי מותנה נדחו, ונקבע כי ההסכם לא צפה את אפשרות אי מימוש תכנית הבנייה, ולא התיימר לקבוע דבר ביחס למצב כזה. לפיכך, נדרש בית המשפט המחוזי לסוגיית ההשבה – ולאחר ששלל את הרלוונטיות של סעיף 21 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973, קבע כי סעיף 1 לחוק עשיית עושר חל בענייננו. להשקפתו, היטל הביוב אמנם "היה תקף בעת תשלומו", אך ההתפתחויות המאוחרות – קרי, החלטת המשטרה שלא לבצע את תוספת הבנייה המתוכננת, ופקיעת היתר הבנייה – שמטו את הקרקע מתחתיו. שעה שמשטרת ישראל לא נהנתה מעבודות התשתית שביצעה המועצה, מוטלת על המועצה חובה עקרונית להשבת סכום ההיטל.

           אף על פי כן, החליט בית המשפט המחוזי לפעול בהתאם לסמכותו לפי סעיף 2 לחוק עשיית עושר ולפטור את המועצה מהשבת היטל הביוב "בשל היותה בלתי צודקת בנסיבות העניין". לדעתו, בשלב כזה או אחר היה על המועצה לבצע את עבודות התשתית הנרחבות, "או חלקן", גם ללא קשר לפרויקט המשטרתי שתוכנן. אולם,  פרויקט נרחב זה, וההיטל ששולם בגינו, היוו "טריגר" להחלטת המועצה למלא אחר התנאי שהציבה הוועדה המחוזית לאישור התב"ע, ולפתוח לאלתר בשדרוג תשתיות הביוב. בית המשפט המחוזי הוסיף כי העבודות שבוצעו נועדו לשרת את פוטנציאל הבנייה במתחם המשטרה, וכי חלקה הראוי של האחרונה בעלותן – בהתחשב בשטח הבנייה המתוכנן – אף עולה על ההיטל בו חויבה בפועל. המועצה שינתה, אפוא, לרעה את מצבה לרעה בהסתמך על תשלום ההיטל, ומכאן שהשבתו בלתי צודקת. זאת גם בהתחשב בכך שמשטרת ישראל היא שהחליטה לסגת מתכנית הבנייה, וכי בידיה ליהנות בעתיד מכספי ההיטל – אם תחליט לבנות במתחם, בהתאם לתב"ע שאושרה ועודנה תקפה. אשר על כן, דחה בית המשפט המחוזי את תביעת המשטרה, וחייב אותה בהוצאות המועצה ובשכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪.