השופט ס' ג'ובראן:
עניינה של העתירה שבפנינו הוא בבקשת העותרות, כי המשיבים יאפשרו לעותרת 1 להעביר את הבעלות בטובין המאוחסנים על שמה, מזון מסוג משמשים מיובשים, במחסני ערובה לעותרת 2, וכן יאפשרו לעותרת 2 לשחרר את הטובין מפיקוח אגף המכס.
העובדות הצריכות לעניין
1. בראשית חודש דצמבר 2005, הגיע לנמל חיפה משלוח של עשרה טון משמשים מיובשים על שמה של העותרת 1, שהינה חברה העוסקת ביבוא מזון למדינת ישראל. לאחר הגעתו, הועבר המשלוח למחסן המכס באשדוד. העותרת 1, אשר בידיה תעודת רישום יבואן ותחנת הסגר של משרד הבריאות ואשר עמדה בכל הדרישות לייבוא הטובין, הגישה בקשה לרישום מזון, קיבלה תעודת רישום מזון מוקדם ובהתאם לבקשתה קיבלה זכות לסמן את הטובין במחסניה שלה, לאחר שחרורם מהמכס. משמע, העותרת 1 התחייבה להיות אחראית למוצר בכל הליך היבוא והשיווק.
2. המכסה שהוקצתה לעותרת 1 לייבוא בפטור ממכס עמדה על ארבעה טון. ואכן, שחררה העותרת 1 לשטח ישראל את אותם ארבעה טון מהמשלוח, אשר נכלל בהקצאה שניתנה לה לייבוא, בפטור ממכס. את יתרת המשלוח, אשר שחרורה כרוך היה בתשלום מכס, הותירה העותרת 1 במחסן רישוי בפיקוח המכס, לשם מכירתה בחלקים לסוחרים שונים, בטרם שחרורה.
3. לאחר שהעותרת 1 שחררה את החלק האמור במשלוח, פנתה למשיבים חברה בשם יוסף הרצל לוי, שזכתה בהקצאה לייבוא פטור ממכס. חברת יוסף הרצל לוי רכשה מהעותרת 1 חלק מהמשלוח ושחררה אותו במסגרת פטור ממכס.
4. לאחר מכן, גם העותרת 2, שאף היא זכתה בהקצאה לייבוא פטור ממכס, פנתה למחסן המכס וביקשה לשחרר את יתרת המשלוח על שמה. ואולם, בנקודת השחרור מהמכס, חלק זה המשלוח עלה במדגם ונשלח לבדיקה, אשר במהלכה מאמת המכס את הצהרת היבואן לגבי חוקיות היבוא של הטובין המיובאים וכן את גובה המס עליו הצהיר היבואן, כלומר, האם היבואן עומד בכל דרישות הדין. ברם, בבדיקת המכס התברר, כי למשלוח שביקשה העותרת 2 לשחרר מפיקוח המכס על שמה, צורפו אישור שירות המזון ואישור שחרור מתחנת ההסגר של שם העותרת 1.
5. כמו-כן, מבדיקת מסמכיה של העותרת 2 התברר, כי יש בידיה תעודת רישום יבואן, אך אין בידיה אישור שירות המזון ממשרד הבריאות על שמה. מבדיקה מול שירות המזון התברר, כי העותרת 2 מעולם לא פנתה לשירות המזון ומעולם לא הגישה בקשה לרישום מוקדם עבור הטובין האמורים. מאחר והעותרת 2 לא עמדה בדרישות דיני היבוא ודרישות הנהלים הנוגעות לחוקיות היבוא, רשויות המכס לא אפשרו לה לשחרר את הטובין.
6. באי-כוחה של העותרת 1 פנו למשיב 1 על-מנת שיחזור בו מסירובו לשחרר את יתרת הסחורה ונענו, במכתב מיום 9.2.2006, כי תעודת רישום המזון מתירה יבוא משמשים מיובשים על-ידי העותרת 1 בלבד ואינה ניתנת להעברה, וכי הגורמים המוסמכים במשיב 2 מתנגדים לשחרור הטובין לעותרת 2, שאינה רשומה כיבואן של המוצרים בתעודת רישום המזון. עוד נכתב, כי לו הודיעה העותרת 1 לתחנת ההסגר על כוונתה להעביר את הטובין לגורם אחר, לא היה ניתן לה האישור לפי סעיף 8 לפקודת בריאות הציבור (מזון).
7. ביום 30.7.06 הוצאנו צו ביניים, המאפשר לעותרות לשחרר את הטובין המאוחסנים - משמשים מיובשים - במחסני ערובה בפיקוח המשיב 1, בתנאי שהטובין ישוחררו על-פי רשימון על שם העותרת 1 ובכפוף להפקדת סכום המיסוי המלא בידי המשיב 1.
8. יש לציין, כי לעותרות הוצעו שתי אפשרויות במסגרתן תוכל העותרת 2 לשחרר את הטובין על שמה. האחת, שהעותרת 2 תפנה למשיבים ותקבל את האישורים הנדרשים בהתאם לנהלים. והשנייה, שהעותרות תבצענה העברת בעלות מלאה, תוך הצגת מסמכים והעברת האחריות לרבות העמידה בדרישות הסימון המתאימות. ואולם, העותרות התנגדו לשתי אפשרויות אלה בטענה הנוגעת לעלות האגרה הכרוכה בחלופות אלו. האפשרות הראשונה של הנפקת תעודת רישום מזון כרוכה באגרה בסכום של 397 ש"ח, והאפשרות השנייה של העברת הבעלות אינה כרוכה באגרה. בנוסף, שתי החלופות יחייבו תשלום אגרה בסכום של 397 ש"ח עבור שחרור הטובין.
מכאן העתירה שבפנינו.
טענות הצדדים
9. לטענת העותרות, אין יסוד לדרישת המשיבים, לפיה על העותרת 2 להצטייד בתעודת רישום המזון על שמה ליתרת הסחורה, מעבר לזו שהונפקה, שכן תעודה כזאת ניתנה כבר לטובין, באמצעות העותרת 1, וכל דרישה נוספת בעניין זה הינה בלתי אפשרית מבחינה תפעולית ואינה מוצדקת. לטענתן, סירובם זה של המשיבים מהווה שינוי המצב כפי שהיה נהוג מזה שנים, מבלי שהמשיבים יספקו נימוק או יסוד סביר לכך ומבלי שיודיעו על כך לכלל ציבור היבואנים בכלל והעותרות בפרט, זמן סביר מראש.
העותרות טוענות, כי תעודת רישום המזון אליו מתייחס המשיב 1 הינו אישור שניתן לטובין ואשר בעניינו אין נפקא מינה מיהו היבואן. זאת, להבדיל מאישור הניתן ליבואן, כדוגמת רישיון יבוא או תעודת רישום יבואן, שהינו במהותו אישור אישי של היבואן. לטענתן, בתנאי רישיון היבוא של העותרת 2 נדרש אישור לטובין. הטובין קיבלו אישור כאמור, הגם שעל שמה של העותרת 1, בהיותה מגישת הבקשה, ובכך קיימו העותרת 1 והעותרת 2 את התנאי הנ"ל ברישיון היבוא.
כמו-כן, טוענות העותרות, כי הצהרת היבואן המופיעה בנספח ט' לנוהל יבוא מזון רגיל, אותה מזכיר המשיב 1 במכתבו, נדרשת לצורך הנפקת תעודת רישום יבואן, כאמור בסעיף 6.22 לנוהל. העותרת 2 מחזיקה בתעודת רישום יבואן בתוקף ומכאן שהעותרת 2 חתמה על הצהרת היבואן שבנספח ט' לנוהל והתחייבה לקיים את כל התנאים המפורטים בנספח ט' לנוהל, בדיוק כשם שהעותרת 1 התחייבה לקיימם.
עוד מוסיפות וטוענות העותרות, כי הנמקתו של המשיב 1 לסירובו, בכך שהדבר סותר את פקודת בריאות הציבור (מזון) תמוהה ביותר מאחר וסעיף 8 לפקודת בריאות הציבור (מזון), העוסק בשחרור מפיקוח המכס, עוסק כולו בבדיקת מזון ותקינותו ואין לו כל נגיעה למיהות היבואן. לפיכך, לטענתן, אין כל מניעה לשחרר את הסחורה על שם העותרת 2, כפי שנעשה בחלקה האחר, אשר שוחרר על שם הסוחר יוסף הרצל לוי וכשם שנהגו העותרת 1 ויבואנים רבים אחרים במקרים נוספים.
לבסוף, טוענות העותרות, כי התנהגות המשיבים פוגמת ביכולת של העותרות ושל יבואנים בכלל, לייבא, מאחר וכל יבואן מוגבל למכסות הפטור שברישיון היבוא שלו והדבר פוגע בזכות לחופש העיסוק. ישנם ספקים בחו"ל, אשר דורשים הזמנת כמות מינימאלית של סחורה על-מנת לבצע משלוח לישראל וכמות כזאת הינה גבוהה מהמכסה שניתנת ליבואן בודד. בנסיבות אלה, האפשרות היחידה העומדת בפני היבואן הינה לייבא כמות גדולה יותר מהמכסה שלו ולהעביר את הבעלות בסחורה ליבואן אחר, שגם לו ניתנה מכסה.
מנגד, טוענים המשיבים, כי הדרישה בדבר תעודת רישום מזון על שם היבואן הספציפי המייבא את המזון, המעוגנת בנוהל שירות המזון, הינה דרישה סבירה ומוצדקת, המשרתת תכלית ראויה. לצורך מימוש התכלית הראויה והחשובה בדבר הגנה ושמירה על בטיחות הציבור ובהתאם לעקרון המנחה, יצר הנוהל מנגנון לפיקוח על מוצרים המיובאים לישראל, תוך הבטחת קיומו של גורם מוכר וידוע, שהינו בעל אחריות למוצרים ספציפיים ואשר במקרה הצורך ניתן יהיה לזהותו ולאתרו בקלות.