הרקע לעתירה וטענות הצדדים:
בפני עתירה מנהלית לפסילת המכרז שנערך על ידי המשיבות 1-3 (מכרז הס' 13/2006), שנושאו מתן שירותי הסעות למועצת קציר - חריש. העותר הינו בעל עסק לשירותי הסעה. המשיבה 1 הינה רשות מקומית. המשיבה 2 הינה חברה העוסקת במתן שירותי הסעה. המשיבה 3 הינה חברת בת של החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ והיא עוסקת בארגון פעולות משקיות וכלכליות לטובת הרשויות המקומיות בישראל, בין היתר, באמצעות פרסום מכרזי מסגרת פומביים. המדובר במכרז למתן שירותי הסעות למשיבה 1, אשר נערך על ידי המשיבה 3. לאחר שהסתיים המכרז נערך נוהל הצעת מחיר בין הזוכים במכרז ובין המשיבה 1. בנוהל הצעת המחיר זכתה המשיבה 2 והמשיבה 1 החליטה להתקשר עמה בחוזה שירותי ההסעה.
יש לציין כי העתירה המקורית הוגשה ביום 30.8.06 כנגד המשיבות 1 ו-2 בלבד ובהחלטה מיום 8.11.06 הורה ביהמ"ש לעותר כי אם ברצונו להמשיך בניהול התיק עליו להגיש עתירה מתוקנת שתכלול גם את המשיבה 3. עתירה מתוקנת כנגד שלושת המשיבות הוגשה ביום 23.11.06.
העותר טוען כי נפלו פגמים במישור הקרוב לפלילי בניהול המכרז, כי בוצע תיאום מחירים בין מתמודדים במכרז ובין המשיבות וכי בוצעו עסקאות חליפין של זכייה במכרזים למתן שירותי הסעות בישובים שונים.
לטענת העותר, בסמוך לחודש ספטמבר 2004 התקשר העותר עם המשיבה 1 בהסכם לפיו סיפק שירותי הסעה במיניבוסים למשיבה 1. ההסכם לא כלל הסעות באוטובוסים ואף לא את כל ההסעות במיניבוסים אשר ככל הידוע לעותר סופקו במהלך השנים למשיבה 1. העותר סיפק למשיבה 1 שירותי הסעה בהתאם להסכם במשך שנתיים. העותר היה בקשר רצוף עם ראש הלשכה האחראית על ההסעות במועצה, הגב' מרים, הגזבר הקודם והגזבר הנוכחי, ראש המועצה הקודם וראש המועצה הנוכחי ואיש מהם לא התלונן על שירותי העותר. העותר טוען כי עוד בשנת 2004 כשנכרת ההסכם התחייבה המשיבה 1 ששירותי הסעה במיניבוסים יינתנו לה על ידי העותר וזאת לתקופה של 5 שנים לכל הפחות. ראש המועצה דאז, מר סנדרוב, התחייב לכך מפורשות. גם גזבר המועצה דאז חזר והבטיח זאת לעותר. גם ראש המועצה החדש שנבחר בבחירות הבטיח לעותר כי הסכם שירותי ההסעות עמו תקף עד לחודש ספטמבר 2009. כך גם הגזבר החדש והאחראית על ההסעות במועצה, הגב' מרים, חזרו על התחייבות זו.
העותר טוען כי בשנים 2005-2006 הפסיקה המשיבה 1 כמעט לחלוטין לשלם לעותר בגין שירותי ההסעות שסיפק ובכל פעם שפנה העותר למועצה וביקש ממנה לפרוע את חובה נענה שאין ברשותה כסף וכי החוב יפרע בהקדם האפשרי, אך פרט לסכומים קטנים המועצה לא שילמה לעותר דבר בעבור שנת עבודה שלמה. העותר חשש כי נקיטת הליכים כנגד המועצה תגרום להפרת ההסכם ולכן המשיך לספק שירותי הסעה ונמנע מלתבוע חובו בבית משפט. העותר טוען כי הוצג בפניו מצג לפיו לא היה חשש שהמועצה תפר את ההסכם וכל עוד היא לא נתבעה על ידו, היא תשלם לבסוף את כל חובה. לבסוף, בספטמבר 2006 נאלץ העותר להגיש תביעה כספית בבית המשפט כנגד המשיבה 1.
ביום 28.6.06 התקבל במשרדו של העותר מכתב מקציר-חריש בו נכתב כי ייערך מכרז לקביעת נותן שירותי הסעה בשנת הלימודים 2006. העותר נפגש עם ראש המועצה וטען כי ניתנה לו הבטחה שלטונית מחייבת לפיה ההסעות במיניבוסים ייעשו על ידו. ראש המועצה השיב לעותר כי לא קיים מכרז, כי ההודעה בדבר פרסום מכרז לא נעשתה על דעתו וכי הוא ידאג להפסקה וביטול המכרז. כן הבהיר ראש המועצה כי עבודתו של העותר לא תפגע והסכם ההסעות עמו שריר וקיים. לטענת העותר, המדובר בהבטחה שלטונית ועל כן על המשיבה 1 לקיים הבטחה זו. העותר הגיש לביהמ"ש הקלטות ותמלילי הקלטות ובהם שיחות מוקלטות בינו ואביו ובין ראש המועצה בהן נאמר על ידי ראש המועצה כי לא יתקיים מכרז.
עוד טוען העותר כי ביום 27.8.06 הגיע העותר למשרדי קציר-חריש על מנת להסדיר פרטים אחרונים טרם תחילת שנת הלימודים תשס"ז ולתדהמתו גזבר המועצה והגב' מרים הודיעו לו שנערך מכרז סגור לכל הסעות קציר-חריש לתקופה של 3-5 שנים וזאת על ידי החברה למשק וכלכלה בשלטון המקומי. לדברי השניים המכרז נשלח/הוצע רק ל- 4 חברות והזוכה היא המשיבה 2. כך נודע לעותר בשיחה אקראית על ביטול הסכם ההסעות עמו. למחרת שוחח העותר עם נציגי המשיבה 2 ובשיחה זו נאמר לו שהמכרז "נתפר" לטובת המשיבה 2 וכי חברה אחרת, חברת ערבה רגב, אשר הציעה הצעה זולה יותר לא קיבלה את העבודה בשל כך. העותר הגיש הקלטות ותמלילי שיחות גם של שיחתו עם נציגי המשיבה 2.
העותר טוען כי לא הייתה לו כל ידיעה בדבר קיומו של המכרז ומסמכי המכרז לא הומצאו לו, למרות בקשותיו. לטענת העותר, המכרז פורסם על ידי ועדת המכרזים של החברה למשק וכלכלה לחברות מוגדרות וספציפיות ורק הן נתבקשו להגיש הצעותיהן והמכרז לא פורסם באמצעות העיתונות ובדרך הקבועה בתקנות הרשויות המקומיות (מכרזים משותפים), התשל"ג - 1973.
כן טוען העותר כי על פי נוהל ההתקשרות שנקבע על ידי מנכ"ל משרד התמ"ת בהתאם לסעיף 9 לחוק המכרזים המשותפים הרשות רשאית לפנות לחברה למשק וכלכלה על מנת שתבצע עבורה את הפניה לזוכות במכרז המסגרת, אך גם אם בחרה הרשות בדרך זו, הצעות המציעות שיתקבלו אצל החברה למשק וכלכלה יועברו אליה והיא שתקבל את ההחלטה בדבר ההצעה הזוכה. העותר טוען כי במקרה זה, בניגוד לנוהל, הליך ההתמחרות כולו בוצע על ידי המשיבה 3 עבור קציר-חריש. לטענת העותר, המשיבה 3 ניהלה מו"מ בין החברות הזוכות במכרז המסגרת ואף לאחר שהתקבלו ההצעות מכלל הזוכות בחרה קציר-חריש, באמצעות המשיבה 3 במשיבה 2 על אף שהייתה קיימת בפניה הצעה זולה יותר.
בנוסף, טוען העותר, על אף שהוראות הנוהל מצוות כי ההתקשרות תעשה במישרין בין הרשות ובין הזוכה במכרז בחוזה שנכלל במסמכי המכרז בהתאם לתנאיו, אין כל הסכם התקשרות חתום בידי הרשות והמשיבה 2. כמו כן, חסר אישור היועמ"ש של המשיבה 1 כי ההתקשרות ממלאת אחר תנאי נוהל ההתקשרות.
לטענת העותר, המשיבות 1 ו-3 לא פעלו כאמור בנוהל ההתקשרות ובהוראות התקנות ולכן יש לקבוע כי הליכי המכרז בטלים מעיקרם. כן טוען העותר כי כלל השוויון נפגע קשות משום שהמשיבה 2 עשתה יד אחת עם גורמים שונים במשיבה 1 ו/או במשיבה 3 על מנת "לסדר" את זכייתה במכרז.
לטענת העותר, מאחר שבימ"ש בהחלטתו מיום 17.9.06 חייב את המשיבים 1 ו-2 לגלות את כל המסמכים המצויים בידם ומסמכים אלה לא נמסרו לידי העותר, עובר נטל הראיה וההוכחה למשיבים להוכיח כי פעלו כדין, כי המכרז פורסם כדין וכי הם פעלו על פי כללי המכרז.
המשיבה 1 טוענת כי היא נמצאת במשבר כלכלי עמוק ומתנהלת במסגרת תוכנית הבראה וכי הוועדה שמונתה מטעם משרד הפנים לשמש בתור מליאת המועצה בודקת את התנהלותו של ראש המועצה הנבחר מול גורמים שונים, לרבות ספקים שונים כדוגמת העותר.
המשיבה 1 טוענת כי היא מחויבת לערוך התקשרות על פי מכרז וזאת על פי צו המועצות המקומיות. משרד הפנים ערך דו"חות ביקורת במסגרת תוכנית ההבראה והתברר שהמועצה ערכה הסכמים שלא באמצעות מכרז כמתחייב בחוק. על כן, הופסקו ההתקשרויות שנעשו עם המועצה שלא באמצעות מכרז והודעה נשלחה למתקשרים, כך גם לגבי העותר. בתחילת שנת 2006, כאשר נכנס לתפקיד גזבר ומזכיר המועצה מר משה לבקוביץ, הוא הבהיר לעותר במספר מפגשים שנערכו ביניהם כי הסעות יופעלו אך ורק בהתאם למכרז כמתחייב על פי דין, באמצעות מכרז משותף הנערך על ידי החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ, שכן למועצה אין את הכלים והתקציב לערוך מכרז כזה בעצמה. כן הבהיר הגזבר לעותר כי שום הבטחה או התחייבות כספית כלשהי, אם ניתנו לו, שאינן בהתאם למסמך בכתב בחתימת ראש המועצה, הגזבר והחשב המלווה, אינן מחייבות את המועצה.
המשיבה 1 טוענת כי ביום 28.6.06 היא הודיעה בכתב לכל המסיעים שפעלו מטעמה ובכלל זה לעותר כי נושא ההסעות יוצא למכרז באמצעות המשיבה 3. העותר פנה לראש המועצה דאז בנוגע לחוב שטען כי המועצה חבה לו והובהר לו שלמרות שלא נערך מכרז ולא נחתם חוזה לגבי ביצוע ההסעות על ידי העותר אין המועצה מתכחשת לחובה בגין עבודתו בתקופה זו. ביום 22.8.06 הודיעה המשיבה 3 כי המשיבה 2 נבחרה מבין הזכיינים במכרז ההסעות. ביום 27.8.06 הגיע העותר אל המועצה ביחד עם אביו ונאמר לו על ידי הגזבר כי הזכיין מטעם המשיבה 3 הוא המשיבה 2 וכי המשיבה 2 התבקשה ואף הסכימה להעסיק את רכביו של העותר במסגרת ההסעות שתבצע עבור המועצה.
לטענת המשיבה 1 דין העתירה להיות מסולקת על הסף בשל השיהוי בהגשתה, העדר עילה, חוסר תום לב של העותר ואי חוקיות. המשיבה 1 טוענת כי ביום 28.6.06 העותר קיבל הודעה כי המועצה תקיים מכרז להסעות תלמידים בשנת הלימודים 2006 באמצעות המשיבה 3 אך רק ביום 30.8.06, כחודשיים לאחר מכן, הגיש עתירתו. כמו כן, נמנע העותר מלצרף את המשיבה 3 שהיא בעל דין ראוי והכרחי לברור טענותיו בכל הנוגע למכרז, למרות שידע עוד מיום 28.6.06 שהמכרז נערך באמצעותה.
המשיבה 1 טוענת כי ההתחייבות עליה נסמך העותר בעתירה היא התחייבות שאין לה תוקף ואין בה כדי לחייב את המועצה, זאת משום שעל פי צו המועצות המקומיות חייב חוזה הכרוך בהתחייבות כספית מטעם המועצה לעמוד בדרישות צורה מסוימות כדי שיהא בר תוקף והן חתימת ראש המועצה והגזבר בצרוף חותמת המועצה ובמקרה דנן לא היה מקרה שעמד בדרישות אלה. דרישות אלו נועדו להבטיח שימוש זהיר ומבוקר בכספי ציבור ולכן החשיבות בשמירה עליהן. במקרה זה לא נעשה כל חוזה בכתב ולא היה סיכום פרטים קונקרטי ואף לא הוחל בביצוע החוזה הנטען. על כן, אין התחייבות ואין המדובר בהבטחה שלטונית. לטענת המשיבה 1, גם אם תוכח הבטחה כלשהי מצד ראש המועצה ו/או מי מהמועצה, הרי שהיא אינה עולה כדי הגדרתה של הבטחה שלטונית באשר היא ניתנה בלא סמכות, היא אינה חוקית ואינה ברת ביצוע במסגרת החוק המחייב קיומו של מכרז והתחייבות בכתב בהתאם לצו המועצות המקומיות. המשיבה 1 טוענת כי אפילו נתקיימו כל הדרישות למתן הבטחה שלטונית רשאית הרשות לסגת בהינתן צידוק מספיק ובענייננו לא הגיעו הצהרותיו הנטענות והמוכחשות של ראש המועצה לכדי יותר מהצהרת כוונות.
כן טוענת המשיבה 1 כי העותר פעל בחוסר תום לב כאשר ניהל מו"מ עם המשיבה 2 לאחר שבוצע המכרז כדי לעבוד עמה עבור המועצה במסגרת המכרז בו זכתה ובמקביל פעל להגשת עתירה מנהלית בטענה שהמכרז התנהל שלא כדין. כמו כן, טוענת המשיבה 1 כי העותר פעל בחוסר תום לב כאשר לא טרח להשתתף במכרז הפומבי של המשיבה 3 בציפייה להמשיך לעבוד עם המועצה תוך העדפתו הפסולה וללא תחרות מול מסיעים אחרים.