נטו משווקים פיננסים סוכנות לביטוח פנסיוני בע"מ נ' מדינת ישראל

החלטה

בפניי בקשה מטעם המשיב (להלן גם: "הממונה") לחיוב המערערת בהפקדת ערבון להבטחת הוצאותיו בערעור, ובקשה מטעם המערערת לקבוע כי סדרי הדין שבתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: "תקנות סד"א") אינן חלות בערעור זה, ולקיים דיון שבו יקבעו סדרי הדין בערעור זה.

הואיל והבקשה להפקדת ערבון מצריכה, בין היתר, דיון בסוגיית סדרי הדין החלים בערעור זה, אדון תחילה בבקשת המערערת.

הבקשה לקבוע את סדרי הדין החלים בערעור

המערערת גורסת כי תקנות סד"א אינן חלות בערעור זה, וכי על בית המשפט לקבוע את סדרי הדין החלים. ואילו המשיב גורס כי מכוח תקנה 2 לתקנות סד"א, חלות תקנות סד"א על ערעור זה. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים אני סבורה כי הדין עם המשיב.

מדובר בערעור על החלטת הממונה שהוגש בהתאם לסעיף 36ז לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ייעוץ, שיווק ומערכת סליקה פנסיוניים), התשס"ה-2005 (להלן: "חוק הייעוץ") ובהתאם לסעיף 92יב לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן: "חוק הביטוח"). בחוקים אלה ובתקנות שהותקנו על פיהם אין הסדר בעניין סדרי הדין החלים בערעור.

תקנה 2 לתקנות סד"א קובעת:

"סדר הדין בכל ענין אזרחי המובא לפני בית משפט, וכן בדיון בבית הדין המיוחד לפי סעיף 55 לדבר המלך במועצה על א"י, 1922-1947, או בדיון בבקשות לפי אותו סעיף – יהיה לפי תקנות אלה; אולם במידה שבענין פלוני נוהגים לפי סדר דין אחר – לא ינהגו לפי תקנות אלה".

טענת המערערת היא כי ערעור על החלטת הממונה להטיל עיצום כספי, שהינו "ענישה מינהלית", מהווה אפיק אלטרנטיבי להליך פלילי, ולכן הוא במהותו מעין הליך פלילי, ולמצער מעין הליך משמעתי, ואינו עניין אזרחי. אין בידי לקבל טענה זו. העיצום הכספי אינו הליך פלילי ואף לא הליך משמעתי או דומה לו. העיצום הכספי הינו אמצעי אכיפה מינהלי, שנועד להוות אמצעי אכיפה יעיל ומהיר המוקנה לגוף המינהלי הרלבנטי כנגד מפירי חוק (ראה דברי ההסבר להצעת חוק הייעוץ – ה"ח הממשלה תשס"ה מס' 175, 804 בעמ' 822). עיון בשני החוקים הרלבנטיים – חוק הייעוץ וחוק הביטוח, מלמד כי בשני החוקים הוקצו פרקים נפרדים לעיצום הכספי ולקנס האזרחי מחד, ולאמצעים הפליליים מאידך. בשני החוקים הפרות החוק שבגינן קיימת סמכות להטיל עיצום כספי הן לאו דווקא הפרות שבגינן קבועה גם עבירה פלילית. דווקא הסמכות להטיל קנס אזרחי מיועדת, בשני החוקים, להפרות שבגינן קבועה גם עבירה פלילית (ראה: סעיף 34 לחוק הייעוץ וסעיף 92ג לחוק הביטוח).

לסיכום נושא זה יפים הם דבריו של בית המשפט העליון ברע"פ 3515/12 מדינת ישראל נ' דוד שבתאי ואח' (10.9.13) שצוטטו בתגובת המשיב:

"מנגנון אכיפה מינהלי נוסף שאומץ על ידי המחוקק בשני העשורים האחרונים בקטגוריות שונות, הוא מנגנון העיצום הכספי. במספר דברי חקיקה, הוסמכו הרשויות הרלוונטיות להטיל עיצום כספי על פרט שיש יסוד סביר להניח כי הפר הוראה מסוימת, וזאת במסגרת הליך מינהלי (ראו למשל, פרק ה' לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000; סעיף 354 לחוק החברות, התשנ"ט-1999; ובהקשר קרוב יותר לענייננו: סעיף 50 לחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן: "חוק אוויר נקי"); סעיף 58 לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א-2011 (להלן: "חוק האסבסט"); סעיף 129 לפקודת המכרות). פעמים רבות הוראת החוק שבגין הפרתה ניתן להטיל עיצום כספי מוגדרת גם כעבירה פלילית. עם זאת, אין מניעה לקבוע בחוק סנקציה של הטלת עיצום כספי גם ביחס להפרת הוראת חוק שאינה עבירה פלילית כשלעצמה. בניגוד למנגנוני האכיפה של עבירת קנס או עבירה מינהלית, אין לפרט זכות להישפט בפלילים חלף תשלום העיצום שהוטל עליו. אם פרט מעוניין לתקוף את החלטת הרשות להטיל עליו עיצום כספי, עומדים לרשותו מנגנוני השגה מינהליים וכן אפשרות פנייה לבית המשפט המוסמך, כל זאת שלא במסגרת הליך פלילי. הטלת עיצום כספי על פרט בגין הפרת הוראת חוק אינה כרוכה אפוא בהרשעה פלילית, ולכן ממילא אינה מופיעה ברישום הפלילי" (פסקה 28 לפסק דינו של השופט פוגלמן).

טענתה הנוספת של המערערת היא כי מתקנות סד"א עצמן עולה שאין הן חלות בערעור על החלטת הממונה. על כך למדה המערערת מתקנות 397 ו-398 לתקנות סד"א, הפותחות את חלק ד' לתקנות סד"א שעניינו הערעור, וקובעות את המועדים להגשת ערעור "על החלטה של בית משפט"; מתקנה 400 לתקנות סד"א העוסקת בערעור על החלטת רשם; ומהגדרת המונח החלטה בתקנות סד"א כ"פסק דין וכל החלטה אחרת של בית המשפט". אין בידי לקבל טענה זו. תקנה 2 לתקנות דס"א מחילה את הוראות התקנות בעניינים שבהם אין תחולה ישירה לתקנות. ברי כי אילו היה מדובר בערעור על החלטה של בית משפט לא היינו נזקקים לתקנה 2, שכן תקנות סד"א היו חלות במישרין מכוח הוראות חלק ד'. ההיזקקות לתקנה 2 נובעת מן העובדה שלא מדובר בערעור על החלטה של בית משפט, ולכן תקנות סד"א אינן חלות במישרין, אלא מכוחה של תקנה 2, וברי כי תחולה זו הינה בשינויים המחויבים. לגבי עניינים מינהליים הנדונים בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, נקבע זה מכבר כי הם עניינים אזרחיים במובן של תקנה 2 לתקנות סד"א. גם בערעור ובבקשת רשות ערעור בעניינים מינהליים הנדונות בבית המשפט העליון נוהגים הלכה למעשה על פי תקנות סד"א (ראה: החלטת הרשמת אפעל-גבאי בע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות 89 בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין ואח' (26.7.98) בפסקה 6 להחלטה). לא מצאתי נימוק המצדיק להבחין בין עניינים מינהליים הנדונים בבית משפט השלום, כמו מקרה זה, לבין עניינים מינהליים הנדונים בבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים או בבית המשפט העליון. אלה כאלה הינם עניינים אזרחיים במובן של תקנה 2 לתקנות סד"א.

מסקנתי היא כי תקנה 2 לתקנות סד"א חלה בהליך זה, ומכוחה סדרי הדין בערעור זה הם אלה הקבועים בתקנות סד"א, בשינויים המחויבים.

אוסיף, בבחינת למעלה מן הצורך, כי אף אילו קיבלתי את טענת המערערת וקבעתי שתקנות סד"א אינן חלות בערעור מסוג זה, סבורה הייתי כי יש לפנות להוראות תקנות סד"א, בשינויים המחויבים, לשם מילוי הלאקונה הקיימת לגבי סדרי הדין בערעור על החלטה להטיל עיצום כספי לפי חוק הייעוץ ולפי חוק הביטוח. זאת, בין היתר, בהיקש מסדרי הדין החלים בערעור על החלטה של גוף מינהלי להטיל עיצום כספי לפי חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן: "חוק איסור הלבנת הון"). כמו ערעור על החלטה להטיל עיצום כספי לפי חוק הייעוץ ולפי חוק הביטוח, גם ערעור על החלטה של גוף מינהלי להטיל עיצום כספי לפי חוק איסור הלבנת הון נדון בבית משפט השלום (סעיף 20 לחוק איסור הלבנת הון). סדרי הדין בערעור זה נקבעו בתקנות איסור הלבנת הון (עיצום כספי), התשס"ב-2001. תקנה 19 לתקנות אלה קובעת:

"הוראות פרק ל' לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, יחולו על ערעור לפי פרק זה, בשינויים המחויבים, אם אין בחוק ובתקנות אלה הוראה אחרת לענין הנדון, ואם אין בענין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם פרק ל' האמור".

הואיל והן במקרה זה והן בערעור על הטלת עיצום כספי לפי חוק איסור הלבנת הון מדובר באותה מאטריה – ערעור על החלטה של גוף מינהלי להטיל עיצום כספי, ניתן להקיש מסדרי הדין החלים בערעור על החלטה להטיל עיצום כספי לפי חוק איסור הלבנת הון גם לערעור על החלטת הממונה להטיל עיצום כספי לפי חוק הייעוץ ולפי חוק הביטוח, ולהחיל גם במקרה האחרון את סדרי הדין הקבועים בתקנות סד"א.

סיכומו של דבר, על ערעור זה חלים סדרי הדין הקבועים בחלק ד', פרק ל' לתקנות סד"א, למעט בנושאים שהחלת תקנות סד"א אינה מתיישבת עם מהות העניין.

הבקשה לחיוב המערערת בהפקדת ערבון

משקבעתי כי סדרי הדין החלים בערעור זה הם אלה הקבועים בתקנות סד"א, חלה גם החובה להפקיד ערובה להוצאות המשיב בערעור, הקבועה בתקנה 427 לתקנות סד"א. הכלל הוא כי מערער חייב לערוב להוצאות המשיב בערעור, ואילו פטור מערבון הוא החריג (ראה: רע"א 4937/12 יעקב הלוי נ' נעים נביאן ואח' (25.2.13)).

לא מצאתי כי קיימות במקרה זה נסיבות המצדיקות לפטור את המערערת מחובתה להפקיד ערבון. העובדה שמדובר בערעור שמהותו תקיפת החלטה של רשות מינהלית הפוגעת בקניין אינה מהווה הצדקה לחרוג מן הכלל בדבר הפקדת ערבון.