עיריית פתח תקווה ואח נ' יוסף שמוחה ואח'

השופט נ' סולברג:

1. ערעור וערעור שכנגד על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (השופט סג"נ מ' פינקלשטיין). עניינו של פסק הדין – הפקעת מקרקעין שבבעלות יוסף שמוחה ומשה שמוחה, באזור התעשייה קריית אריה שבפתח תקווה, וייעודם של מקרקעין אלו. מלכתחילה, סברנו כי הדרך הנכונה לפתרון הסכסוך שלפנינו תהא באמצעות הסכמה ועל דרך של פשרה, אולם ניסיונות הצדדים לגשר על המחלוקות שביניהם לא צלחו, כאמור בהודעה מיום 30.4.2017. משכך, הגיעה עת ההכרעה.

תמצית הרקע העובדתי

2. המשיבים לערעור והמערערים בערעור שכנגד הם יוסף ומשה שמוחה, בעלים בחלקים שווים של זכויות חכירה בשטח של כ-37,000 מ"ר בשטח הידוע כגוש 6365 חלקה 15. בחלקה מגרשים הממוספרים במספרים שונים, כאשר במוקד דיוננו מצויים המגרשים 5-7. בשנת 1971 נכנסה לתוקפה תכנית שייעדה את המקרקעין לתעשיה. בשנת 1993 פורסמה למתן תוקף תכנית פת/1241/א' אשר שינתה את הייעוד של 40% מהחלקה, מתעשיה לייעוד ציבורי – דרך ובנייני ציבור. התכנית כללה גם הוראות באשר להפקעת המקרקעין המיועדים לצרכי ציבור. עוד בטרם אושרה תכנית זו, יזמו שמוחה תכנית לשינויה, לנוכח רצונם לפרק את השיתוף במקרקעין (תכנית פת/מק/14/1241; להלן: תכנית שמוחה). במסגרת תכנית זו, שונה מיקום האזור המיועד לבנייני ציבור על מנת לאפשר חלוקה קלה של המגרשים שבדרום החלקה. לפי תכנית זו, מגרשים 5-7 יועדו לבנייני ציבור.

3. תכנית שמוחה פורסמה למתן תוקף ביום 26.1.1999. עוד בטרם אושרה התכנית, בחודש יוני 1998, פנו שמוחה לעיריית פתח תקווה (להלן: העירייה) בבקשה לרכוש את המגרשים המיועדים להפקעה, ולחלופין בבקשה לשינוי ייעודם של המגרשים בחזרה לתעשיה. זאת, על רקע הטענה כי מאז שינוי הייעוד בשנת 1993, לא מומש ייעוד זה, והמגרשים עומדים כאבן שאין לה הופכין. פנייה זו באה גם על רקע מגעים שכבר התקיימו בין הצדדים במחצית שנות התשעים בעניין זה. בהמשך לפנייה זו, יזמו שמוחה תכנית נוספת לשינוי התב"ע, שבמסגרתה אמור היה להתבצע שינוי הייעוד של מגרשים 5-7 בחזרה לתעשיה. בנושא זה התנהלו מגעים בין שמוחה לעירייה, והסוגיה נדונה בשלבים שונים אצל הגורמים המוסמכים בעירייה. במהלך המשא והמתן שבין הצדדים, הועלתה הצעה לפיה ייעוד המקרקעין ישונה לתעשיה, אולם העירייה תקבל את המגרשים 6-7 לבעלותה. המגעים בין הצדדים התנהלו עד שלהי שנת 2001.

4. חלפו למעלה משלוש שנים. ביום 18.5.2005 פרסמה הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה הודעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, ולפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, שלפיה המקרקעין דרושים לצרכי ציבור וכי בכוונתה לקנות בהם חזקה באופן מיידי (להלן: הודעת ההפקעה). ההודעה ניתנה ביחס למגרשים 6-7 ולמגרשים נוספים, אך לא ביחס למגרש 5. לאחר פרסום ההודעה, שוב פנו שמוחה לעירייה, וציינו כי הם מניחים שההפקעה מהווה שלב ביישום ההסכמות בנוגע לחלוקת המגרשים 5-7 בין שמוחה לעירייה, תוך שינוי הייעוד לתעשיה, וביקשו לקיים פגישה בעניין.

5. חלפו שנים נוספות. ביום 26.3.2009 פנתה מנהלת אגף הנכסים בעירייה אל ראש העירייה דאז בהמלצה 'שלא להסכים לעסקה' עם שמוחה. זאת, בשל שינויים במצב המשפטי בארץ ובמצב התכנוני באזור (עליהם אפרט להלן). המלצה זו לא הניבה החלטה אופרטיבית כלשהי, וחלף פרק זמן נוסף. ביום 13.3.2012 שוב פנו שמוחה אל העירייה ואל הוועדה המקומית, בדרישה להוציא אל הפועל את הסכמות הצדדים. ביום 7.6.2012 דחתה היועצת המשפטית לעירייה דרישה זו.

6. בעקבות זאת הוגשה עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים, ועל פסק הדין שניתן בעתירה מוסבים הערעורים שלפנינו. בעתירה נתבקש בית המשפט להורות על ביטול הפקעת המגרשים 6-7 שבחלקה 15, ולהורות על ביטול שינוי הייעוד של מגרשים 5-7 מתעשיה לייעוד ציבורי; נתבקשו גם סעדים חלופיים. העתירה לביטול ההפקעה התבססה על הטענה כי מעולם לא היה צורך ציבורי בשטחים המיועדים לבנייני ציבור בחלקה 15, וכי אין צורך כזה גם כיום. טענה זו התבססה על התנהלות העירייה ועל המגעים שניהלה עם שמוחה, וכן על חוות דעת מקצועיות שצורפו. עוד נטען בעתירה על שיהוי בלתי סביר בביצוע ההפקעה, המצדיק אף הוא את ביטולה.

עיקרי פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים

7. בית המשפט לעניינים מינהליים נעתר לעתירה בכל הנוגע לביטול הפקעת מגרשים 6-7, אך דחה את העתירה בכל הנוגע לשינוי ייעוד המקרקעין. ראשית, עמד בית המשפט על כך שניתן לתקוף מעשה הפקעה בשני אופנים שונים. האחד הוא להשיג על חוקיות מעשה ההפקעה המקורי, והשני הוא להשיג על מעשה ההפקעה בשל נסיבות שארעו לאחר קבלת החלטת ההפקעה, ובפרט על יסוד שיהוי במימושה. שמוחה נקטו בעתירתם, כך נקבע, בשתי צורות התקיפה: בעתירתם נטען כי בבסיס החלטת ההפקעה משנת 2005 לא עמד צורך ציבורי; וכי מכל מקום, כיום אין צורך ציבורי שכזה, ואף נפל פגם של שיהוי במימוש החלטת ההפקעה, באופן המצדיק את ביטולה. לאחר מכן עמד בית המשפט על התנאים המצטברים הנדרשים לצורך הפקעת מקרקעין: קיומו של צורך ציבורי מסוים; זיקתו של הצורך הציבורי למקרקעין המסוימים; וקיומו של צורך בהפקעה דווקא על מנת לממש את הצורך הציבורי.

8. בית המשפט בחן את הודעת ההפקעה לאור הנחות מוצא אלו. נקבע, כי שינוי הייעוד בשנת 1993 לייעוד ציבורי מעורר קושי, משום שסמוך לו ניהלו העירייה ושמוחה מגעים לצורך 'רכישת' המגרשים חזרה לידי שמוחה. במצב זה מתעורר ספק בדבר כנות הצורך הציבורי שאליו יועדו המקרקעין. אמנם, לכאורה פסקו המגעים בשנת 2001, אולם כבר באותו שלב חתמו שמוחה, כל אחד בנפרד, על כתב התחייבות לצורך ביצוע ההסכמות שאליהן הגיעו הצדדים. הודעת ההפקעה פורסמה לאחר כארבע שנים, אולם אין הסבר מניח את הדעת מדוע היא פורסמה רק ביחס למגרשים 6-7 ולא ביחס למגרש 5. ההסבר הסביר היחיד לכך הוא שהדבר נעשה לאור ההסכמות עם שמוחה, לפיהן מגרש זה יחזור לידיהם.

9. בית המשפט לעניינים מינהליים פנה לבחון אם התקיים בשנת 2005 צורך ציבורי קונקרטי בהפקעת מגרשים 6-7. העירייה נסמכה בהקשר זה על תכנית מתאר מחוזית שפורסמה בשלהי שנת 2003 (תמ"מ/21/3), המייעדת את אזור התעשיה קריית אריה לאחד מששה אזורי תעסוקה מטרופוליניים משניים במחוז. ברם, בית המשפט קבע כי אין די בכך כדי ליצור מסוימות באשר לצורך בחלקתם של שמוחה. בית המשפט דחה טענות נוספות של העירייה וראיות שהציגה בדבר נחיצות השטח המסוים להפקעה, וקבע כי לא הוכח שהתקיים צורך ציבורי קונקרטי כבר במועד פרסום ההודעה בשנת 2005.

10. בית המשפט קבע עוד, כי גם בחינת ההפקעה בדיעבד, כיום, מלמדת כי אין בשלב זה צורך ציבורי קונקרטי במגרשים 6-7 המצדיק את ההפקעה. בית המשפט ציין כי לפי ההלכה הפסוקה, צורך ציבורי צריך להתקיים לכל אורך 'חיי ההפקעה'. על העדר צורך שכזה ניתן ללמוד מן השיהוי הרב שבמימוש ההפקעה. הודעת ההפקעה ניתנה אמנם בשנת 2005, אך השימוש במקרקעין 'הוקפא' כבר בשנת 1993, עת שונה הייעוד שלהם לייעוד ציבורי; מאז חלפו (עד מועד מתן פסק הדין) 22 שנים. מדובר בזמן ממושך, אך אין די בכך: את משמעות אורך התקופה יש לבחון על רקע מכלול נסיבות העניין, ולקבוע אם השיהוי מלמד על זניחת הצורך בהפקעה. בית המשפט קבע בהקשר זה, כי מכלול הראיות מלמד על כך שאין צורך ציבורי קונקרטי בשלב זה במקרקעין, ואלו מיועדים רק לשימוש עתידי, כעתודת קרקע. מטרה זו בפני עצמה אמנם הוכרה כלגיטימית במסגרת דיני ההפקעה, אולם אין די בה כאשר עסקינן בחלוף זמן משמעותי כבענייננו, שאז נדרש צורך ציבורי מסוים בחלקה המופקעת על מנת שלא לבטל את ההפקעה, ולחלופין – שיהא מדובר בהפקעה רחבת היקף, שהחלקה המדוברת היא חלק קטן ממנה, באופן שיצדיק את משך הזמן. כאשר זה אינו מצב הדברים לאשורו, כבענייננו, נקבע בהלכה הפסוקה כי דינה של הפקעה שלא מומשה שנים רבות, מבלי שיש לגביה צורך קונקרטי – להיבטל.

11. לאור מסקנת בית המשפט לעניינים מינהליים, הן ביחס לנחיצות ההפקעה בזמנה, הן ביחס לנחיצות ההפקעה כעת – פסק בית המשפט כי דין ההפקעה להיבטל, על אף שלעמדת העירייה קיים מחסור בשטחי ציבור בעיר, ולמרות שאזור התעשייה קריית אריה עובר תהליך מקיף של תכנון. זאת, משום שהעירייה לא הציגה כאמור שימוש ספציפי למגרשים, ומכיוון שלא טענה כי רק מגרשים אלה יכולים לשמש לצורך הציבורי המסוים. לנסיבות אלו צרף בית המשפט את הבעייתיות הכרוכה בהתנהלות העירייה בנוגע לניהול משא ומתן עם שמוחה, ולהפקעה של מגרשים 6-7 בלבד, ללא מתן הסבר לכך. 

12. לעומת זאת, קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו מיניה וביה את ביטול הייעוד הציבורי של המקרקעין. לפיכך, נקבע כי הקרקע תיוותר בייעוד ציבורי. לעירייה עומדת האפשרות להפקיע את המקרקעין מחדש, אף שלפי ההלכה הפסוקה יוטל עליה נטל כבד מן הרגיל להוכיח כי קיים צורך ציבורי קונקרטי. נקבע כי אין מקום לקבל את הסעד המבוקש בעתירה בדבר שינוי הייעוד, שכן החלטה כזו היא החלטה תכנונית-מקצועית, ובית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה. שמוחה יכולים לפנות לרשויות התכנון לצורך שינוי ייעוד הקרקע, אך בית המשפט לא ישים עצמו בנעליהן. סוף דבר, העתירה המינהלית התקבלה לעניין ביטול ההפקעה, ונדחתה במה שנוגע לשינוי ייעוד המקרקעין.

עיקרי הטענות בערעורים

13. העירייה הגישה ערעור על פסק הדין, ושמוחה הגישו מצדם ערעור שכנגד. בערעורה טוענת העירייה כי מסקנת בית המשפט בנוגע לצורך במקרקעין, כמו גם בנוגע לדרך התנהלותה מול שמוחה, בשגגה יסודה. ראשית, באשר לתוקפה של הודעת ההפקעה בעת שניתנה, הרי שלא הוכח כי בעת ההיא לא היה בה צורך. המגעים עם שמוחה היו מגעי בוסר, ש'התמסמסו' בשנת 2001, ואילו העתירה הוגשה למעלה מ-10 שנים לאחר מכן. במשך זמן זה חוותה העיר פתח תקווה תמורות אדירות בתכנון, המלמדות על נחיצות ההפקעה בשנת 2005. כמו כן, אין די בעובדה שמגרשים 6-7 הופקעו מבלי להפקיע את מגרש 5, כדי ללמד על אי-נחיצות ההפקעה, שעה שברי מחומר הראיות כי לדעת גורמי המקצוע בעירייה באותה עת, היה צורך ציבורי ממשי במקרקעין. צורך ציבורי זה הלך והתחזק עם השנים וכיום עומד בתוקפו ביתר שאת.

14. באשר לשיהוי במימוש ההפקעה, הרי שתקופת השיהוי אינה מתחילה בשנת 1993, אז שונה ייעוד המקרקעין לייעוד ציבורי, אלא לכל המוקדם בשנת 1999, אז נכנסה לתוקף תכנית שהוצעה על-ידי שמוחה עצמם. מאז ועד מועד הגשת העתירה המינהלית, בשנת 2014, חלפו 14 שנים בלבד. יתרה מכך, לדעת העירייה היה צריך לבחון את השיהוי רק משנת 2005, מועד הודעת ההפקעה עצמה, וממועד זה עד להגשת העתירה חלפו 8 שנים בלבד.

15. אשר לצורך הציבורי, בית המשפט שגה בכך שלא העניק די משקל לעובדה שהעיר פתח תקווה סובלת ממחסור בשטחי ציבור, ולא העניק לגיטימציה מספקת להפקעה לצורך עתודות מקרקעין. גם לפי גישתו המצמצמת של בית המשפט, היה עליו לראות הפקעה זו כחלק מתכנון של מתחם ציבורי רחב היקף, שנעשה תוך ראיה תכנונית רחבה וכוללת. עוד נטען, כי מאזן הנזקים נוטה לטובת העירייה, וכי אין להתעלם מכך שבמסגרת המגעים שבין שמוחה לעירייה, חתמו שמוחה על כתבי ויתור לגבי זכותם לקבלת השטח לידיהם.

16. מנגד, מלינים שמוחה בערעור שכנגד על כך שבית המשפט דחה את עתירתם לשינוי ייעוד המקרקעין. נטען, כי בית המשפט מוסמך לקבל החלטה מעין זו, ובנסיבות מסוימות – בהן העניין שלפנינו – מוצדק כי יעשה כן. הואיל ובית המשפט הורה על ביטול ההפקעה, לא היה מקום להפנות את שמוחה למוסדות התכנון, והיה על בית המשפט לקבל החלטה בעניין זה בעצמו. לגוף העניין, קביעת בית המשפט על העדר צורך ציבורי, אשר הצדיקה את ביטול ההפקעה, היא כשלעצמה מחייבת גם את ביטול שינוי הייעוד לייעוד ציבורי. אין עסקינן בסעד תכנוני מורכב, אלא רק בביטול החלטה תכנונית קודמת ובהשבת מצב הדברים לקדמותו, וזאת על רקע קביעותיו של בית המשפט עצמו בסוגיית ההפקעה. זאת ועוד: תוצאותיה של פנייה לרשות התכנון בענייננו הריהן ידועות מראש, שכן כבר כעת ידועה עמדת רשויות התכנון על כך שיש צורך ציבורי במקרקעין; ועל כן פניה שכזו היא חסרת תוחלת. לבסוף טענו שמוחה כי התנהלות העירייה כלפיהם נגועה בהפליה ובחוסר סבירות, וגם בשל כך יש להעתר לערעורם.

17. המשיבה 3, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז, תומכת בעירייה בערעורה, ולפי עמדתה יש לקבוע כי הפקעת המקרקעין תיוותר על כנה. לעמדתה, השיהוי במימוש הייעוד אינו מצדיק את ביטול ההפקעה. השיהוי אמנם ארוך, אולם אין די בו כדי להוכיח את זניחת מטרת ההפקעה. העירייה עסקה בבחינת הצורך הציבורי במקרקעין במהלך כל התקופה בהזדמנויות שונות. מן החומר הראייתי עולה כי העירייה פעלה באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש המטרות שלשמן הופקע השטח. מאזן הנזקים נוטה לטובת העירייה, שכן לעיר פתח תקווה כולה יגרם נזק ניכר מחמת ביטול ההפקעה, לאור המחסור בשטחים ציבוריים באזור. זאת ועוד, תוצאת פסק הדין – ביטול ההפקעה אך הותרת הייעוד התכנוני על כנו – אינו מיטיב למעשה עם שמוחה, וגם זאת יש לקחת בחשבון בבחינת מאזן הנזקים.

18. זאת ועוד, הלכה פסוקה היא כי רשות רשאית להותיר בידיה שטחים מופקעים לצורך עתודות שטחי ציבור. בית המשפט לא החיל בעניין שלפנינו הלכה זו, מפני שלשיטתו הדבר נכון רק במצב שבו יש ייעוד קונקרטי למקרקעין. ברם, יש להבחין בין צרכי ציבור לעתיד הקרוב, לבין צרכי ציבור ארוכי טווח. בענייננו מדובר על רצון לאפשר תכנון ציבורי שאינו לצורך מיידי, אך אין להמעיט מחשיבותו של הצורך הציבורי גם במקרה כזה. יכולת זו נבלמה על-ידי בית המשפט, ולדעת הוועדה המחוזית – שלא כדין. בדומה לכך, כעמדת העירייה, סבורה הוועדה המחוזית כי את ההפקעה שבענייננו יש לבחון כפי שבוחנים הפקעה רחבת היקף, שכן הפקעה זו נעשתה כחלק מרצף הפקעות באזור. מנגד, סבורה הוועדה המחוזית כי אין לקבל את ערעורם של שמוחה בנוגע לשינוי ייעוד המקרקעין. מדובר בסוגיה תכנונית, והשינוי צריך להעשות באמצעות תכנית לשינוי הייעוד, ולא במסגרת סעד שיפוטי.

דיון והכרעה

19. הגיעה עת ההכרעה בשני הערעורים. ראשית ייבחן ערעור העירייה – האם כדין הורה בית המשפט על ביטול ההפקעה. לאחר מכן, אם יהיה בכך צורך, ייבחן ערעורם שמנגד, של שמוחה.

הצורך הציבורי בתכנון ארוך טווח

20. הכרעת בית המשפט לעניינים מינהליים נסמכה על הקביעה כי לא היה צורך ציבורי להפקעה כנדרש. העירייה והוועדה המחוזית מבקשות לערער על קביעה זו. השאלה המרכזית המוטלת לפתחנו היא, אפוא, מהי משמעותה של דרישת הצורך הציבורי לצורך הפקעה, וכיצד יש ליישמה בנסיבות העניין דנן.

21. בהיות ההפקעה פגיעה קשה בזכות הקניין של הפרט, הרי שהצדקתה תלויה בכך שהיא אכן משרתת צורך ציבורי נדרש. בהקשר זה נוסחו שלושה תנאים, שבכוחם המצטבר לוודא קיומו של צורך ציבורי כנדרש: "על שלושה תנאים להתקיים בטרם יחליט הגוף המפקיע על הפקעת מקרקעין: קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה; וקיום צורך בהפקעת המקרקעין המסוימים כדי לממש את הצורך הציבורי" (עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, פ"ד סב(4) 634, 655 והאסמכתאות שם (2008) (להלן: עניין הלביץ)). הדגש מוּשׂם אפוא על כך שהמטרה הציבורית היא מוגדרת ואינה נטענת בעלמא או באופן כללי בלבד. הפקעת נכס מקרקעין של אדם, על משמעויותיה החריפות, חייבת להיות למען מטרה ברורה ומוגדרת, ואין די במטרה מעורפלת כגון "שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט ברבות הימים" (בג"ץ 1135/93 טריידט ס.א., חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 633 (1994) (להלן: עניין טריידט)).

22. הצורך הציבורי בהפקעה צריך להתקיים לא רק בעת ההפקעה, אלא גם בעת מימושה – ואף לאחר מכן. לפיכך נפסק לא אחת, כי שיהוי במימוש הפקעה יכול להוביל למסקנה שהרשות זנחה את מטרת ההפקעה – מסקנה שבכוחה להוביל לביטול ההפקעה במצבים חריגים (לעניין השיהוי ראו למשל: בג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז, פ"ד מב(4) 89 (1988) (להלן: עניין אמיתי); בג"ץ 3421/05 מח'ול נ' שר האוצר - משרד האוצר, פסקאות 15–20 (18.6.2009) (להלן: עניין מ'חול); ענייןהלביץ, פסקאות 62–66, ובאסמכתאות שם).

23. יחד עם זאת, לגבי הדרישה בדבר קיומו של צורך ציבורי קונקרטי, מסוים ומיידי, הוכרו חריגים. חריגים אלו מבוססים על ההבחנה שבין הפקעה נקודתית, לבין הפקעה הנעשית כחלק ממערך תכנוני רחב היקף. במצב דברים שכזה, של תכנון רחב היקף וארוך טווח, עשוי להתגבש אצל רשויות התכנון צורך בשטח מסוים של מקרקעין לייעוד ציבורי, לצורך שימוש הדרגתי במהלך תקופה ארוכה. במסגרת כזו עשויה להתקיים הצדקה להפקעה של מגרש מסוים, אף אם אין צורך קונקרטי ומיידי במגרש זה. על נקודה זו עמד בית המשפט בכמה מקומות. כך, למשל, נאמר בעניין בונשטיין (עע"מ 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זיכרון יעקב (1.2.2007)) מפי השופט (כתוארו אז) ס' ג'ובראן:

"הליכי תכנון מטבע הדברים הינם צופי פני עתיד. במסגרת הכנת תוכניות ליישוב כזה או אחר מביאות רשויות התכנון בחשבון את הצפי להתפתחותו העתידית של היישוב ואת כמות עתודות הקרקע שיש להקצות לצורכי ציבור, שהרי סוף מעשה במחשבה תחילה. מאחר והליכי איכלוס של שכונות מסוימות עשויים לארוך זמן רב, יכול ומימוש ייעודן של חלק מן הקרקעות שהופקעו יתעכב, אולם אין להסיק מכך בהכרח על העדר צורך עתידי בקרקע. נהפוך הוא, ביטול ההפקעה או נקיטה בצעדים נמהרים ללא כל תכנון מקדים והתחשבות בצרכים עתידיים עלול במקרים מסוימים להביא למחסור בקרקעות לצורכי ציבור" (שם, פסקה 15).

           מאפיין זה של התכנון רחב ההיקף וארוך הטווח, מצדיק לא רק התאמה של דרישת הצורך הציבורי המסוים והמוגדר, אלא גם התחשבות כאשר בוחנים שיהוי של הרשות במימוש הצורך הציבורי. כאשר מועלית הטענה, כי הרשות משתהה במימוש ההפקעה, באופן המלמד על זניחת הצורך הציבורי שבבסיסה, הרי שיש לתת את הדעת על כך שבתכנון רחב היקף המוּצא לפועל באופן הדרגתי, השיהוי אינו מלמד בהכרח על זניחת מטרת ההפקעה (על שתי נקודות אלו ראו עוד: דנג"ץ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68 (1995) (להלן: עניין נוסייבה); בג"ץ 9332/01 לוינהרט נ' מדינת ישראל – שר האוצר‏ (30.10.2003); בג"ץ 9328/05 מזרחי נ' שר האוצר, פסקאות 6–7 (21.4.2009); עע"מ 1182/11 זיסלמן נ' הועדה המקומית לתיכנון ובנייה חדרה, פסקה 9 לחוות דעתה של המשנה לנשיא (כתוארה אז) מ' נאור, והאסמכתאות שם (16.8.2012)).

24. הבחנה זו, היגיון רב בצדה. דרישה נוקשה לייעוד מסוים ומוגדר לקרקע המופקעת, עלולה לסכל שאיפה של רשויות התכנון – עליה יש לברך – לערוך תכנון מקיף ורב שנים, ממבט-על, הלוקח בחשבון תהליכי 'מאקרו' בקשר עם גידול האוכלוסייה ועם צרכיה לתקופת זמן ארוכה. תכנון שכזה, הריהו מטבעו נטוע בעולם של אי-וודאות. יכול שרשות התכנון תגיע לכלל מסקנה מקצועית, כי בטווח זמן של כמה עשורים יהיה צורך בסך כולל של כמות דונמים מסויימת לייעוד ציבורי; ומתוך ראיה זו ייגזר הצורך להפקיע כך וכך דונמים לייעוד זה. דרישה מרשות התכנון להגדיר כבר בעת ההפקעה מהו השימוש המדויק שיעשה במקרקעין, תאלצה לתכנן תכנון מפורט טרם זמנו, והרי "מערכת תכנון אמורה להיות גמישה ודינאמית" (עע"מ  9264/10 חברת נ.י.ל.י.  נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל, פסקה 21 (30.5.2012)).

25. מאידך גיסא, אין ניתן להתעלם מהקושי שבדבר. מטרתו של תנאי הצורך הציבורי המסוים, היא לוודא כי לא נפגעת זכותו הקניינית של הפרט ללא צורך. הפגיעה המובנית בקניינו של הפרט הבאה לידי ביטוי בדיני ההפקעה, צריך שתהא מרוסנת ומידתית. אחד הכלים לבחינתה של מידתיות זו הוא לוודא כי אכן קיים צורך מסוים ומוגדר בהפקעת המקרקעין (השוו עניין נוסייבה, חוות דעתה של השופטת ד' דורנר). והנה, הכרה במטרה הכללית של 'עתודות מקרקעין' כצורך ציבורי, חותרת תחת עקרון זה. לא משום שאין צורך ציבורי אמיתי בתכנון ארוך טווח ורחב היקף, המביא בחשבון את הצורך בשמירה על עתודות מקרקעין; אלא משום שההכרה בכך מקשה עד מאוד לערוך את האיזון הנחוץ בין זכות קניינו של הפרט, לבין צורכי הציבור.

26. בשל נקודה אחרונה זו, בחן בית משפט זה בעין ביקורתית את טענת רשויות התכנון בנוגע לצורך תכנוני בעתודות קרקע. בית המשפט נדרש לא אחת לשאלה, אם יש יסוד לטענה בדבר נחיצות עתידית למקרקעין. בבחינת שאלה זו, הסתמך בית המשפט גם על קיומו או העדרו של ייעוד ספציפי לאותן עתודות. כך, בעניין הלביץ לא שוכנע בית המשפט בדבר קיומו של צורך כזה, ועקב כך הורה על ביטול ההפקעה:

"במקרה דנן אין מדובר בתכנית כוללת לפיתוחו של השטח המופקע, אלא מדובר בשטח שהופקע לצורך בנייני ציבור, שמעולם לא הוגדרו. כפי שעולה מטענות המשיבות, המטרה היתה לעשות שימוש בשטח המופקע, שמצוי בפאתי העיר חדרה, לבניית מבני ציבור במיקום מרוחק קמעה ממרכז העיר. יחד עם זאת, עד עצם היום הזה, אין כל תכנית קונקרטית לגבי חלקו הגדול של השטח המופקע, לא כל שכן לגבי החלקות נשוא הערעור. גם לשאלות בית המשפט התקשה ב"כ המשיבות להשיב, ועולה כי אמנם ישנן כוונות ערטילאיות להקים מבני ציבור בשטח (כגון העתקת תחנת המשטרה ממרכז העיר לאזור התעשייה), אולם אין כל יישום של כוונות אלה בפועל והן אף לא באו לידי ביטוי בתכנית מפורטת כלשהי [...] בניגוד למקרה שבו מדובר על שטחים שהופקעו כולם למען תכנית אחידה וכוללת (כגון למען הקמת שכונה אחת או פרויקט אחד), במקרה דנן, אמנם הופקעו כלל החלקות במסגרת תכנית אחת, אולם נראה כי אין בנמצא "תכנית על", המייעדת את השטחים שהופקעו למטרה אחידה וכוללת. מדברי המשיבות עצמן עולה כי המטרות שלשמן הופקעו השטחים הינן שונות ומגוונות (אם כי כולן לכאורה לצורך בנייני ציבור), כך שבהחלט ניתן לערוך הבחנה בין כל חלקה וחלקה ולא תהא זו הבחנה מלאכותית [...] המשיבות לא הראו כל תכנית קונקרטית להקים בנייני ציבור כאלה או אחרים על החלקות נשוא הערעור, ולמעשה אין חולק כי אין כל תכנית קונקרטית שכזו. כך גם עולה מחוות דעתו של השמאי מטעם המשיבות, מר עמירם ברבקוב, אשר אינו טוען כי החלקות מיועדות למטרה קונקרטית כלשהי" (שם, פסקאות 77-83; ראו גם: עע"מ 9554/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" (29.1.2013) (להלן: עניין רויכמן); עניין מח'ול, פסקאות 23–24).

           הנה כי כן, שומה על בית המשפט לבחון היטב את טיב פועלן של רשויות התכנון ואת מהות הצורך הציבורי שעליו נסמכת ההפקעה. ככל שמדובר בתכנית בעלת אופי רחב היקף וארוך טווח, הנסמכת על עמדה מקצועית מקיפה בדבר צורך בעתודות מקרקעין, כך תפחת דרישת המסוימות של הצורך הציבורי במקרקעין אלו. ככל שניתן להתרשם כי אין מדובר בתכנית שכזו, לא בנקל יקבל בית המשפט את הטענה לפיה ההפקעה נחוצה לצורך עתידי. ודוק: גם צורך עתידי יכול להיות מסוים יותר ומסוים פחות. תיתכן טענה כללית בדבר נחיצות שטחים ציבוריים לעיר, ותיתכן טענה קונקרטית בדבר נחיצותם של שטחי חינוך, למשל, לרובע פלוני שבעיר. גם לכך נודעת השפעה על דיותו של הצורך הציבורי המוצג לשם הפקעת המקרקעין.

27. אדגיש: במסגרת זו, בית המשפט אינו שם עצמו בנעלי רשות התכנון, והוא אינו מחליף את שיקול דעתה. הלכה מושרשת היא, כי בית משפט זה אינו הגורם התכנוני, ואין הוא שם את שיקול דעתו חלף שיקול דעת גורמי התכנון (ראו, למשל, עניין טריידט, פסקה 19). אך אין משמעות הדבר כי כל טענה הנשמעת מטעמה, אין ניתן להרהר אחריה. המילים 'עתודות קרקע' אינן מילות קסם, הן זוקקות תשתית ראייתית ופירוט מינימלי, הכל בהתאם לנסיבות העניין. בחינת הפרמטרים שהוצגו לעיל אינה חורגת מן הביקורת השיפוטית המקובלת על רשות מינהלית. בית המשפט יבחן אם טענת הרשות התקבלה על יסוד תשתית עובדתית ראויה, ילמד מתוכנה מהי מידת המסוימות שבייעוד הקרקע לעתודה, אימתי סבורה הרשות כי יגיע המועד למימוש הפקעת המקרקעין ולצורך מה; וישקלל את כל אלו, על מנת להחליט אם מדובר בצורך ציבורי שמשקלו מטה את הכף לטובת הפקעת מקרקעיו של היחיד.

מן הכלל אל הפרט: הצורך הציבורי בענייננו

28. האם הונחה לפנינו תשתית מספקת על מנת לקבוע, כי קיים כיום צורך ציבורי המצדיק את הותרת ההפקעה על כנה? עמדתי, בדומה לעמדת בית המשפט לעניינים מינהליים, היא כי הצורך הציבורי שהוצג אינו מבוסס דיו על מנת להותיר את ההפקעה הנדונה על כנה, ואשר על כן כדין הורה בית המשפט על ביטולה.

29. אין חולק על כך שהעירייה אינה מייעדת בשלב זה את המקרקעין המופקעים לצורך ציבורי מסוים כלשהו. כפי שקבע בית המשפט לעניינים מינהליים, אין כיום צורך קונקרטי בשטח, והעירייה אינה חולקת על כך. אף היא מודה, כי גם אם יתקבל ערעורה, היא לא תמהר לממש את ההפקעה, ואין בפיה מענה לשאלה מתי ולשם מה יארע הדבר. כיצד, אפוא, ניתן להצדיק את הפקעת המקרקעין? העירייה טוענת כי המקרקעין נחוצים לצורך ייעוד ציבורי עתידי, כחלק מתכנון ארוך טווח של אזור התעשייה קריית אריה ושל פתח תקווה כולה. כפי שצוין לעיל טענה זו אפשרית, אולם עלינו לבחון אותה בזהירות הראויה למצב שבו מעוניינת הרשות לפגוע בקניינו של הפרט. על העירייה לשכנע, כי אכן עבר האזור הליך של תכנון ארוך טווח ורחב היקף, המחייב את הפקעת המקרקעין לצורך יישומו. נבחן אפוא טענה זו, לאור התשתית העובדתית שהוצגה.

30. הודעת ההפקעה נמסרה בשנת 2005. קדמה לה תכנית המתאר המחוזית משלהי שנת 2003 (תמ"מ/21/3), המייעדת את אזור התעשיה קריית אריה לאחד מששה אזורי תעסוקה מטרופוליניים משניים במחוז. התכנית עוסקת במחוז מרכז, ומטרתה יצירת תנאים נאותים מבחינת מגורים, תעסוקה ותשתיות לקליטת תוספת האוכלוסייה במחוז עד לשנה שבה תגיע אוכלוסיית מדינת ישראל לשמונה מיליון תושבים. במסגרת תכנון התעסוקה, קובעת התכנית אזורי תעסוקה מטרופוליניים משניים, אחד מהם הוא אזור התעשייה קריית אריה שבפתח תקווה. תכנית מתאר שכזו אכן משדרת 'קריאת כיוון' תכנונית, הרואה באזור התעשייה חשיבות בראיית-על מחוזית. ברם, מקובלת עלי קביעת בית המשפט לעניינים מינהליים כי בכך לא סגי. חשיבות תכנונית, כשלעצמה, לא מבססת תשתית עובדתית המצדיקה הפקעה לצורך יישומה, ללא בחינה של השטח הקיים והשטח הנדרש, וללא התייחסות ללוח זמנים כלשהו.

31. עוד עולה מתכתובת פנימית של העירייה משנת 2009, כי בשנים 2003-2005 "ערך אגף הנכסים פרוגרמה לצרכי ציבור באזורי התעשיה והגדיר שימושים שונים בקרקעות המיועדות לצרכי ציבור, ובין היתר למקרקעין שבנדון, כגון מרכז לוגיסטי, שטחי ציבור וחניה לאצטדיון, שטחים נילווים לבנין ביהמ"ש המחוזי מחוז מרכז וכיו"ב". לפי תיאור הפרוגרמה הזו, באותה עת נשקלו שימושים מסוימים למקרקעין הללו, שאכן היו יכולים להצדיק את הפקעת המקרקעין. ברם, ברי כי כיום אין לעירייה כוונה להשתמש במקרקעין לשימושים אלו. במסגרת ההליך מודה העירייה בפה מלא, כי נכון לעת הזו אין בכוונתה לעשות שימוש כלשהו בשטח; אם כן, הפרוגרמה האמורה אינה רלבנטית לביסוס הצורך הציבורי הנטען כיום ביחס למקרקעין.

32. השלב הבא בתכנון האזורי, כפי שעולה מפסק הדין, הוא 'תכנית אב' לשטחי ציבור בפתח תקווה שהכנתה נסתיימה בשנת 2008, ואשר נערכה על ידי ד"ר רונית דוידוביץ-מרטון, מומחית שנשכרה לצורך זה (ואשר גם הגישה חוות דעת מטעם העירייה לבית המשפט לעניינים מינהליים) (להלן: תכנית אב לשטחי ציבור). בתכנית האב, כך לפי פסק הדין, עלה כי קיים מחסור בשטחי ציבור בעיר פתח תקווה, וכן עלה כי יש להתבונן על שטחי הציבור בראייה עירונית כוללת, במובן זה ששטחי הציבור שבאזור התעשייה עשויים לשרת את כלל העיר, ולא רק את סביבתם הקרובה.

33. בשנת 2009 החלה הכנת תכנית אב לאזור התעשייה קריית אריה, בהתאם להוראות תכנית המתאר המחוזית (להלן: תכנית האב לקריית אריה). העבודה על תכנית האב האמורה טרם נסתיימה. במסגרתה, אמונה ד"ר דוידוביץ-מרטון על הכנת פרוגרמה לשטחי הציבור שבאזור התעשייה, אשר אמורה להתייחס באופן מפורט לשטחי הציבור באזור זה.

34. את עיקר תפיסת העירייה בנוגע לצורך הציבורי במקרקעין שלפנינו, ניתן ללמוד – וכך עשה בית המשפט לעניינים מינהליים – משתי חוות דעת שכתבה ד"ר דוידוביץ-מרטון לצורך הליך זה. מחוות הדעת עולה כי על סדר יומה של העירייה עומד השלב ההמשכי לתכנית האב לשטחי הציבור – קידום תכנית מפורטת לשטחי ציבור. בחוות הדעת נאמר כי קיימת חשיבות רבה לשמור על הייעוד הציבורי של המגרשים שבמוקד הערעור, וזאת משום שפתח תקווה סובלת ממחסור כרוני בשטחי ציבור; למתחם המדובר רמת נגישות גבוהה, והוא ממוקם בסמיכות יחסית לאזורי מגורים (במעין אזור חיץ שבין אזור התעשייה לשכונות המגורים הסמוכות). עוד עולה, כי בעיר פתח תקווה קיים מחסור בשטחי ציבור של כ-290 דונם. במסגרת תכנית האב לשטחי ציבור, נערך מיפוי של היצע שטחי הציבור של העיר על-פי חלוקה ל-15 אזורי תכנון. האזור שבו ממוקמים המגרשים דידן, הכולל את אזור התעשייה קריית אריה, מאופיין בעודף של שטחי ציבור (כ-105 דונם). צוין בחוות הדעת כי בדומה למבנה עירוני במקומות נוספים, קיימים בעיר ריכוזי אוכלוסיה באזורים שבהם מיעוט שטחי ציבור, והפתרונות למחסור זה באים לידי ביטוי מחוץ לריכוזי האוכלוסיה. עודף שטחי הציבור בקריית אריה אמור, לפי חוות הדעת, לתת מענה לצרכים ציבוריים של ריכוזי האוכלוסיה באזורים אחרים בעיר. לפי מסקנת חוות הדעת, "מן הראוי כי שימוש בקרקעות ציבוריות כגון החלקה נשואת חוות הדעת, ייעשה בצורה זהירה ומושכלת ומתוך תהליכי חשיבה ותכנון בראיה עירונית רחבה וארוכת טווח".

35. אינני חולק על החשיבות שבראיה התכנונית הכוללת שאותה מציגה העירייה. אדרבה: בחינת כל שטחי הציבור בעיר כמכלול, בחינת החסר והיתר, בחינת הצרכים העתידיים ומציאת פתרונות הולמים – כל אלו חשובים וראויים. כפי שצוין לעיל, אין לשלול שבחינה שכזו תוביל למסקנה שנדרשת הפקעה של שטחים מסוימים לטובת פתרון מצוקות הצפויות להתרחש בעתיד. ברם, מן העבר השני ניצבת זכותו של היחיד, שלא יופקעו מקרקעיו שלא לצורך. לפיכך, אין ניתן להפקיע מקרקעין ללא תשתית עובדתית מוצקה בדבר הצורך בהם, גם אם בשלב ההפקעה הם יהיו מיועדים לעתודת קרקע בלבד. בענייננו, באזור התעשיה עצמו אין מחסור בשטחים ציבוריים, ומטרת ההפקעה היא אפוא לשמש עתודה עבור אזורים אחרים בעיר המצויים במחסור. ברם, אין די בתיאור זה על מנת להיחשב כ'צורך ציבורי' ברמה הנדרשת לביצוע הפקעה. אף שאני מסכים עם גישת העירייה והוועדה המחוזית, לפיה אין צורך במצב כזה בתכנית מפורטת ומדויקת באשר לשימוש שייעשה בשטח, הרי שנדרשת הערכה בסיסית בנוגע לשימוש בו: איזה סוג של שימוש ייעשה בשטח כזה; לטובת אלו שכונות המצויות בגרעון בשטחי ציבור יעמוד השטח; אימתי משוער כי ייעשה בו שימוש; וכיוצא באלו. תמונה חדה יותר של טיב העתודה שעבורו נדרשים המקרקעין, יכולה במצבים מסוימים להצדיק הפקעה. אך בענייננו, זה איננו המצב. מעבר לטענה הכללית בדבר מחסור בעתודות מקרקעין לצרכי ציבור, לא הרימה העירייה את הנטל להראות כי קיים צורך ציבורי המצדיק את ההפקעה.

36. יש לזכור, כי מן העבר השני מצוי הפרט שמקרקעיו הופקעו. ההמתנה למימוש ההפקעה במשך שנים ארוכות פוגעת בו באורח קשה, הן במישור הרגשי, הן במישור הכלכלי (השוו: עניין מח'ול, פסקה 25). זאת ועוד, כאשר הייעוד הציבורי הוא קונקרטי, יכול בעל המקרקעין לתקוף את הרשות על שיהוי במימוש ההפקעה, המצביע על זניחת הייעוד הציבורי. ברם, כאשר נטענת טענה הנוגעת לצורך בעתודות קרקע, ללא כל פירוט בדבר טיב הצורך האמור, הרי שאין אפשרות מעשית לתקוף את הרשות על שיהוי או על זניחת מטרת ההפקעה. ענייננו יוכיח: העירייה מודה שאין בפיה תשובה לשאלה אימתי ולשם מה ייעשה שימוש במקרקעין, ואף על-פי כן מבקשת שנקבע כי לא נזנחה מטרת ההפקעה. לפיכך, נדרש לבסס את טענת העתודה הקרקעית ולהסביר את טיבה. דבר זה לא התרחש בענייננו. אמנם העירייה הציגה נתונים באשר למחסור כללי בעיר בשטח ציבורי, וטענה כי בשטח הנדון ייעשה שימוש על מנת ליתן מענה למחסור זה; אולם לא נטען כיצד ומתי, ולו בהשערה או בצפי בלבד.

37. ניתן להגיע למסקנה דומה מזווית נוספת: בהודעת ההפקעה משנת 2005, מופיע הנוסח הלקוני לפיו המקרקעין דרושים "לצרכי ציבור", מבלי לפרטם. פרסום הודעת הפקעה בנוסח זה זכה בספרות המשפטית לביקורת, בשל החובה לקיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר (ראו: אהרן נמדר הפקעת מקרקעין 214 (2011)). אכן, המחוקק נתן דעתו על כך ובתיקון מס' 3 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), התש"ע-2010, שינה את נוסח ההודעה המופיע בתוספת לפקודה, כך שיחייב את הרשות לציין לאיזה צורך ציבורי בדיוק, לפי החלופות המנויות בסעיף 2 לפקודה, שתוקן בעניין זה במסגרת אותו תיקון (המפנה גם לחלופות שבסעיף 188 לחוק התכנון והבניה), מיועדים המקרקעין. אילו צריכה היתה העירייה להודיע על הפקעה כיום, נדמה שלא היתה יכולה לעמוד בכך. היא עדיין איננה יודעת לאיזה מן הצרכים הציבוריים שבגינם ניתן להפקיע, ישמשו המקרקעין הללו. קרי, לפי גישת המחוקק, המצב המשפטי הנוכחי הוא שגם טענה בעניין שמירת עתודות מקרקעין, זוקקת מסוימות מינימלית. הליכי התכנון ארוכי הטווח שנוקטת בהם העירייה טרם הבשילו לכדי כך.    

38. ודוק: העירייה והוועדה המחוזית טוענות, כי ביטול ההפקעה בנדון שלפנינו משמעותו חסימת האפשרות לערוך תכנון ארוך טווח ומקיף. לגישתי, איפכא מסתברא: על שאיפתה של העירייה לערוך תכנון כולל לשטחי הציבור שברשותה ואשר נצרכים לה, יש לברך. חשיבות מגמה זו שבהליכי התכנון זכתה להכרתו של בית משפט זה לא פעם. בהקשר אחר נאמר: "בדורות האחרונים, התגברה ההכרה כי מקרקעין הם משאב ציבורי החשוף לכלייה באם ניצולו ייעשה בלא שים לב לצרכי הדורות הבאים. את מקומה של תפיסת התכנון המסורתית, אשר התירה מיצוי מירבי של ערכה הכלכלי של הקרקע בטווח הזמן הקצר, תפסו דיני התכנון המודרניים, הקשובים במיוחד לצורך בשמירה על אינטרסים ארוכי טווח של החברה, ולצורך בנקיטת גישה זהירה בהיקף ניצולה של הקרקע, מתוך אחריות ציבורית, לאומית, וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד. לפיכך, דיני התכנון כיום נותנים ביטוי גם לצורך בשימור הקרקע, ובוחנים את השפעותיהן הכלכליות, חברתיות, חלוקתיות ואקולוגיות של תכניות, לצד ההכרה בצורך בפיתוח ובבנייה" (עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 38 (7.12.2006)). אכן, כעולה מן הדברים לעיל, בית משפט זה הכיר באופיו של התכנון ארוך הטווח כמצדיק הגמשה בהגדרת הצורך הציבורי של המקרקעין. יש להדגיש, כי הכרה באינטרס שבעתודות מקרקעין אינה מוגבלת להפקעה רחבת היקף שמימושה יכול לארוך זמן; גבי דידי, העיקר הוא שיהא התכנון רחב היקף וארוך טווח, אף אם במסגרתו מבוצעות הפקעות בודדות, על מנת שתוכל להיטען טענה בדבר נחיצותן של עתודות מקרקעין. ברם, בנסיבות שלפנינו היום, על אף מאמצי העירייה בתחום, טרם מוצו הליכי התכנון ארוך הטווח, באופן שיהא בו כדי לבסס את הצורך בהפקעה המדוברת.   

39. כאמור, העירייה שוקדת על תכנית מפורטת בנוגע לשטחי הציבור שברשותה, ועל תכנית אב לקריית אריה. תכניות שכאלו בהחלט יכולות היו לבסס את מטרת ההפקעה, ככל שיתברר כי אכן יהיה בה צורך ציבורי, במסגרת טענה של צורך בעתודות קרקע. ברם, בשלב זה הליכים אלו לא מוצו, ואף לא הוצגו מסקנות ביניים בקשר לשטחים שבמוקד הערעור. לא ברור אם כן, אימתי תסתיים הכנתה של תכנית כזו ומה תהיינה תוצאותיה. בית המשפט לעניינים מינהליים ציין כי לדעת המומחה מטעם שמוחה, הדבר יארך עוד עשׂוֹר. מכל מקום, כאשר אנו מצויים במצב של חוסר ודאות, הרי שהעירייה אכן לא הרימה את הנטל להראות כי קיים צורך ציבורי ברמה מספקת על מנת להעמיד את ההפקעה על מכונה.

40. מאחר שהגעתי למסקנה, כדעת בית המשפט לעניינים מינהליים, שלא הוכח קיומו של צורך ציבורי כיום, הרי שאין צורך בשלב זה להעמיק חקר במטרתה של ההפקעה במועד שניתנה ההודעה. די לציין אך זאת: מן הנסיבות עולה כי באותה עת לא נעשתה ההפקעה כחלק מראייה כוללת של צרכי הציבור של העיר פתח תקווה כולה, אלא בעקבות בחינה פרטנית של השטחים הציבוריים באזור המקרקעין. התשתית העובדתית בנוגע לצורך המדויק בעת ההיא – דלה היא. במהלך שנות ניהול ההליך המשפטי הוצגו השערות שונות באשר לו – לצורך בית המשפט המחוזי מרכז, לצרכי האצטדיון הסמוך ועוד. הדברים לא עוגנו בראיות כדבעי. העובדה שהופקעו רק המגרשים 6-7 ולא מגרש 5 אינה מוסברת, ואינה תורמת לביסוס הצורך הציבורי שעמד לנגד עיני העירייה באותה עת. גם הליכי המשא והמתן עובר להפקעה ולאחריה, אינם לכבודה של העירייה ואינם תורמים לכך (השוו עע"מ 8989/04 הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח-תקווה נ' מ.זיטמן ובניו בע"מ (2.8.2005)). מכל מקום, נכון אני להניח – לטובת העירייה – כי אכן עמד צורך ציבוריקונקרטי בבסיס הודעת ההפקעה בשנת 2005; אלא שכאמור, צורך ציבורי זה נזנח זה מכבר. אילו הייתי מגיע למסקנה כי הצורך הציבורי המוצג כיום על-ידי העירייה, די בו על מנת להצדיק את הפקעת המקרקעין, או אז היה עלינו לדון במשמעות של שינוי הייעוד הציבורי ממטרתו הראשונית, הקונקרטית, למטרתו העכשווית, העתידית. אולם משהגעתי למסקנה אחרת, אין צורך לבחון שאלה זו. כאמור, כיום טרם ביססה העירייה את הצורך הציבורי בהפקעה, ודי בכך על מנת להותיר את פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, בהיבט זה, על כנו.

41. התמונה הנגלית לנגד עינינו, אפוא, היא כזו: ההפקעה שמשנת 2005 התבססה, במקרה הטוב, על צורך קונקרטי כלשהו; בשלב מסוים נזנח צורך קונקרטי זה, והעירייה החלה להשקיע תשומות בתכנון רחב היקף וארוך טווח של השטחים הציבוריים שברשותה. אף ששינוי כיוון זה, כאמור, הוא מבורך, ואף שתוצאותיו של המהלך עשויות להצדיק הפקעת מקרקעין לצרכי עתודות קרקע, הרי שהמהלך טרם הסתיים, ובינתיים ממתינים שמוחה לקרקע שעדיין שייכת להם, אך אין ביכולתם להשתמש בה. לפיכך אין מנוס מלהורות על ביטול ההפקעה, שמטרתה הקודמת נזנחה, ואילו מטרתה החדשה איננה מבוססת עדיין כראוי. עם זאת, העירייה תוכל לשוב ולנקוט בהליכי הפקעה לאחר שיתקדמו הליכי התכנון ארוך הטווח, וניתן יהיה לומר במידה רבה יותר של בהירות, לשם מה נשמרים המקרקעין ומתי צפוי מימושם. אקווה, אפוא, כי פסק הדין ישמש דווקא תמריץ לעירייה לקדם את הליכי התכנון שבהם היא נוקטת, ולא להפך. יפים בהקשר זה דברים שנאמרו בנוגע לשיהוי במימושה של הפקעה:

"הקפדה יתרה עם הרשות כי לא תשקוט על השמרים וכי תפעל במרץ להגשמת תכליות ההפקעה עד כדי ביטול ההפקעה במקרה החריג שבו היא מפרה את חובתה, בהתקיים תנאים רלבנטיים נוספים, עשויה לשמש תמריץ עבור הרשות לפעול בשקידה ובמהירות ראויה למימוש מטרות ההפקעה, לשקול לעומק את הצורך בהפקעה בטרם ביצוע; וכשהדבר אפשרי, להקדים ולבחון את היתכנות הפרויקט עובר להפקעה. הדבר אף עשוי לקדם נורמה שבה השימוש בכלי החד של הפקעה ייוחד למקרים בהם קיים צורך ציבורי אמיתי ובר יישום, ולעודד שימוש יעיל במשאב המקרקעין המוגבל" (עניין מח'ול, פסקה 18).

42. לאור כל האמור, אציע לחברי כי נדחה את הערעור שהגישה העירייה.

הערעור שכנגד

43. עתה הגיעה העת לבחון את הערעור שכנגד שהגישו שמוחה. כזכור, בית המשפט לעניינים מינהליים קבע כי על אף שההפקעה בטלה, אין להורות על ביטול הייעוד של הקרקע ועל השבת הייעוד המקורי – תעשייה – על כנו. על כך מוסב הערעור שכנגד.

44. בית המשפט קבע כי אין מתאם הכרחי בין סעד של ביטול הפקעה לבין סעד של שינוי ייעוד כפי שנקבע בתכנית. עוד קבע, כי ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע היא החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה, ועל בעל המקרקעין המעוניין בכך לפנות לרשויות התכנון.

45. אכן, אין מתאם בין הסעד של ביטול ההפקעה, שהוא סעד קנייני באופיו, לבין הסעד של שינוי ייעוד המקרקעין, שהוא מקצועי-תכנוני. הבחנה זו חודדה בעניין רויכמן (בפסקה 8):

"אם בית המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, או אז שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. ביטול ההפקעה הוא סעד שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן כאשר בית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות שהפקיעה את המקרקעין, בהתאם לכללי המשפט המנהלי. השאלה המתעוררת, אפוא, בפני בית המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסוים במקום מסוים, אלא השאלה של תקינות פעולת הרשות ביחס למקרקעין שהופקעו" (וראו גם עע"מ 2914/03 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ, פסקה 10 (25.3.2010) (להלן: עניין חונוביץ)).

           בענייננו, קבענו כי נזנחה המטרה המקורית של ההפקעה וכי לא הוכח ברמה הנדרשת קיומו של צורך ציבורי המצדיק את המשכה. ממילא, ההפקעה עצמה בטלה. אין נגזר מכך, כשלעצמו, שינוי הייעוד של המקרקעין לייעוד שאינו ציבורי: סעד קנייני לחוד, וסעד תכנוני לחוד. ברגיל, גם במצבים הנדירים שבהם מבוטלת הפקעה, לא יעניק בית המשפט את הסעד התכנוני, ויסתפק במתן הסעד הקנייני של ביטול ההפקעה. זאת, בשל אופיו המקצועי של סעד זה, שעניינו צריך להתברר במוסדות התכנון. הכלל הוא, "כי ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הינה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה" (עניין חונוביץ, פסקה 10).

46. בית משפט זה עמד בעבר על המשמעות המעשית של ההפרדה בין הסעד הקנייני של ביטול ההפקעה, לבין הסעד התכנוני של שינוי התכנית. מבחינה מעשית, המשמעות היא שהבעלות במקרקעין שבה לידי בעליה הראשונים, אף שביכולתם לממשה רק לייעוד ציבורי. "מצב זה מגביל אמנם משמעותית את בעל המקרקעין במימוש זכויותיו הקנייניות, אך הוא מצמצם את עוצמת הפגיעה בזכות הקניין הכרוכה בהפקעה עצמה. למעשה, מצב דברים זה מחזיר את הגלגל אחורה לנסיבות ששררו לאחר קביעת ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני ובטרם בוצעה ההפקעה" (עניין רויכמן, פסקה 8). מטבע הדברים מדובר במצב ביניים, המחייב, לרוב, אחד משניים: או ביטול הייעוד הציבורי והשבת מצב הדברים לקדמותו, או הפקעה מחודשת של המקרקעין. אולם אין מדובר בהשבת מצב הדברים לקדמותו כפי שהיה: ביטול ההפקעה משליך על שיקול דעתה של הרשות. לגבי האפשרות הראשונה, של שינוי התכנית, ככל שיפנה בעל המקרקעין בתכנית כזו למוסדות התכנון, "ברי כי על הרשות יוטל נטל בעל משקל לנמק מדוע לא ישונה הייעוד הציבורי בהתאם" (עניין חונוביץ, פסקה 10). הוא הדין בנוגע לחידוש ההפקעה: "כאשר עסקינן בהפקעה מחדש, לאחר שבית המשפט מצא כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה המקורית, הנטל המוטל על הרשות להצדיק את ההפקעה יהיה כבד יותר" (עניין רויכמן, פסקה 8; והשוו לחוות דעתו של השופט (כתוארו אז)  ס' ג'ובראן, שם). 

47. יחד עם זאת, אין משמעות הדבר כי בית המשפט נעדר סמכות להורות על שינוי ייעוד הקבוע בתכנית החלה על השטח. דבר זה נעשה לכל הפחות פעם אחת על-ידי בית משפט זה (עניין אמיתי; וראו עניין חונוביץ, פסקה 11, שם עמד בית המשפט על הנסיבות החריגות שהצדיקו זאת). אין לפסול אפוא את האפשרות לפיה, לעתים נדירות שבנדירות, קביעותיו העובדתיות של בית המשפט במסגרת דיונו בחוקיות ההפקעה, די יהיה בהן על מנת להורות למוסדות התכנון לשנות את התכנית החלה על השטח. בענייננו, אינני סבור כי זהו המצב. כזכור, רשויות התכנון עמלות בשלב זה על תכניות מפורטות בנוגע למקרקעין המוקצים לצרכי ציבור בפתח תקווה. שינוי הייעוד בשלב זה, כאשר המשמעות היא ביטול תכנית שמוחה שניתן לה תוקף בשנת 1999 (על סמך התכנית משנת 1993), והשבת מצב המגרשים לייעוד שניתן להם בשנות השבעים של המאה הקודמת, הוא סעד החורג מן הסעדים המתאימים להינתן על-ידי בית המשפט בנסיבות העניין. הסוגיה מוטלת אפוא לפתחם של מוסדות התכנון, והללו ינהגו בעניין לפי שיקול דעתם.

48. כאמור, שיקול דעת זה חייב שיהא מושפע מפסק הדין ומקביעותיו בנוגע לצורך הקיים כיום בהפקעה. על הרשות מוטל נטל שאינו פשוט אם ברצונה להודיע מחדש על הפקעת המקרקעין, או אם תסרב לשינוי הייעוד במסגרת תכנית שתוצע לה על-ידי שמוחה (ראו גם הערתו של חברי השופט י' דנציגר בעניין רויכמן). בשולי הדברים אוסיף, כי על הרשות לבחון את הסוגיה במהירות המתבקשת מנסיבות העניין. עליה להזדרז ולקדם את התכנון רחב ההיקף שעליו היא עמלה, ומכל מקום אל לה להשתהות ולהותיר את שמוחה במצב הביניים שבו הם מצויים כעת. אחתום בדברים היפים לענייננו, שנאמרו בחוות הדעת של השופט (כתוארו אז) ג'ובראן בעניין רויכמן:

"חזקה על המערערות שתפעלנה בצורה אפקטיבית לבחינת ההשלכות הנובעות מביטול ההפקעה על שאלת ייעודה של הקרקע, ולא תשתמשנה בעובדה שהגדרת הקרקע כמיועדת לצרכי ציבור על מנת להפעיל לחצים פסולים על בעל המקרקעין. יצוין כי חובה זו של הרשות אינה נובעת רק מחובתה כלפי בעל הקרקע אלא גם מחובת הכיבוד ההדדי בין הרשויות וחובתה לצקת משמעות לפסק דינו של בית המשפט. בטוחני כי הרשות תפעל למלא חובתה זו בתום לב וביעילות".

סוף דבר

49. על סמך כל האמור לעיל, אציע לחברַי כי נדחה את הערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, משום שבדין הורה על ביטול הפקעת המקרקעין ועל החזרתם לידי שמוחה; עוד אציע, כי נדחה גם את הערעור שכנגד, משום שמסקנת בית המשפט לעניינים מינהליים כי אין להורות על ביטול הייעוד של המקרקעין ועל השבת הייעוד המקורי, היא נכונה. פסק הדין יעמוד אפוא על כנו.

           בהתאם, ישא כל צד בהוצאותיו.

הנשיאה מ' נאור:

           אני מסכימה.

השופט י' דנציגר:

           אני מסכים.

           הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נ' סולברג.

           ניתן היום, ‏כ"ו בתמוז התשע"ז (‏20.7.2017).

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.   15027840_O16.doc   חש+מא

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט,  www.court.gov.il