מבוא
1. לפני שני ערעורים הנידונים בכפיפה אחת. האחד, ערעורה של התעשייה הצבאית לישראל בע"מ (להלן: "תע"ש"), בו משיבה עיריית הרצליה (להלן: "העירייה"). השני, ערעורה של העירייה, בו המשיבים הינם כאמור בכותרת, ושניהם מתייחסים להחלטת ועדת ערר מתאריך 19.2.12 (כב' השופטת עינת רביד, עוה"ד אראלה עפרון ומר יוסף מושקוביץ') לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב – 1962 (להלן: "חוק הביוב").
תע"ש סברה, כי העירייה אינה רשאית לדרוש ולגבות גם דרישות תשלום שהונפקו טרם הקמת התאגיד בתחומה בעוד שהעירייה סברה, כי המבחן אינו "מבחן הדרישה", היינו מועד משלוח הדרישה לתשלום היטל הביוב, אלא "מבחן העילה", הינו מועד היווצרות עילת הדרישה. לפיכך סברה העירייה, כי בסמכותה לא רק לדרוש גביית דרישות תשלום שהונפקו טרם הקמת התאגיד בתחומה, אלא שהינה רשאית לדרוש ולחייב בתשלום גם לאחר הקמת התאגיד ובתנאי שעילת הדרישה נולדה ערב הקמת התאגיד, ולכן גם לחייב את כלל המשיבים בהיטל הביוב.
בהחלטתה בחנה הועדה הנכבדה את סמכותה העניינית לדון בעררים שהוגשו לפניה וקבעה, כי לעירייה סמכות לדרוש ולגבות דרישות לתשלום היטל ביוב אותן הנפיקה לחייבים טרם הקמת תאגיד המים והביוב בתחומה. כמו כן קבעה, כי לעירייה אין סמכות לפנות בדרישות תשלום חדשות בגין היטל ביוב לאחר הקמת תאגיד המים והביוב בתחומה.
יאמר כבר עתה, כי ניסיונות בית המשפט להביא הצדדים להסכמות לא הועילו ומכאן שאין מנוס מהכרעה במחלוקות.
רקע עובדתי – תע"ש
2. בתאריך 16.10.06 הנפיקה העירייה לתע"ש דרישת תשלום היטל ביוב בהתאם לחוק הביוב בסך 5,532,834 ₪ (להלן: "חיוב 2006"). בין הצדדים התקיימה התדיינות ממושכת ביחס לחיוב זה, לאור טענת תע"ש כי אין לחייבה בתשלום, בין מאחר ועובדתית תע"ש אינה מחוברת לתשתית הביוב של הרצליה ואף אינה מתוכננת להיות מחוברת לתשתית הביוב של הרצליה, וכן לאור קיומן של תכניות ממשלתיות לפינוי רוב המתחם המוחזק על ידי תע"ש והעתקת מתקניה לנגב. עוד טענה, כי חוק העזר לא לקח בחשבון את שטח הנכס ככזה שיחויב כלל.
3. בתאריך 19.7.10 שלחה העירייה דרישת חיוב נוספת בהתאם לחוק הביוב לאחר שלטעמה החיוב המקורי היה בגין שטח קטן מדי. הפעם דרשה העירייה 7,001,594 ₪ (להלן: "חיוב 2010").
4. בתאריך 3.10.10 הגישה תע"ש ערר על שתי דרישות התשלום לוועדת הערעורים לפי חוק הביוב, (להלן: "ועדת הערר) ובהן טענה לחוסר סמכות העירייה להטיל את חיוב 2010 וכן לחוסר סמכותה להמשיך ולדרוש את חיוב 2006, כל זאת לאחר הקמת תאגיד המים והביוב העירוני – מי הרצליה בע"מ (להלן: "תאגיד המים" או "התאגיד") בשנת 2009, תאגיד אליו הועברו על פי דין מלוא סמכויות הרשות המקומית, לרבות לעניין חיוב בהיטל הביוב.
ועדת הערר הורתה לעירייה להגיב לעניין סמכותה העניינית לדון בערר, לאור טענת העדר הסמכות מטעם העירייה לחייב בשני החיובים. העירייה בתגובה סברה, כי שני החיובים, זה שהוצא לפני הקמת תאגיד המים וזה שהוצא לאחר מיכן, הוצאו בסמכות, ולכן לוועדת הערר סמכות עניינית לדון בכתב הערר.
בתאריך 19.2.12 קבעה ועדת הערר, כי בסמכותה לדון בחיוב 2006 שהוצא לטעמה על ידי העירייה בסמכות, אך לא בחיוב 2010 שהושת על ידי העירייה בחוסר סמכות. מכאן, ערעור תע"ש העוסק אך ורק בקביעת ועדת הערר בסוגיית חיוב 2006 וסמכות העירייה לגבותו וערעור העירייה העוסק בסמכותה לחייב ולגבות גם לאחר הקמת תאגיד המים.
רקע עובדתי – אורן לוי ואח'
5. בעניינם של אורן לוי ואח' הוציאה העירייה דרישת תשלום בגין הביוב בחודש פברואר שנת 2010. קדמו לדרישה זו צו התחלת עבודה לביצוע עבודות הביוב שניתן בתאריך 28.6.07. בתאריך 15.7.08 אישרה העירייה במועצת העיר את ביצוע העבודות, הודעה על תחילת ביצוען נשלחה ב- 23.8.09, זמן רב לאחר שהעבודות הסתיימו, כאשר בתאריך 1.9.09 ניטלו מן העירייה הסמכויות בכל הקשור עם משק המים והביוב בעקבות הקמת תאגיד המים. עניינם של אלה הוכרע כאמור בוועדת הערר כנגד העירייה ומטעם זה צורפו אף הם לערעור העירייה.
החלטת ועדת הערר
6. החלטת ועדת הערר התייחסה כאמור לטענות הסף שהעלו העוררים (המשיבים בערעור דנא), לפיה העירייה נעדרת סמכות להטיל היטל ביוב בהתאם לחוק הביוב לאחר הקמת תאגיד המים במסגרת , חוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001 (להלן: "חוק התאגידים" או "חוק תאגידי המים") ובעקבות פרסום חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009-2010), תשס"ט-2009 (להלן: "חוק ההתייעלות").
במסגרת החלטת הועדה מצאה זו, כי דרישת תשלום אשר הוצאה טרם כניסתו לתוקף של חוק ההתייעלות הכלכלית וכן טרם הקמת תאגיד המים בשטח העירייה, יכולה להיות נדונה על ידה כחלק מסמכותה על פי הפרק השלישי לחוק הביוב. הועדה הסבירה, כי אילו הוגש ערר בגין דרישות תשלום אלה לוועדה במועד, לא היתה מועלית טענת חוסר סמכות עניינית. עוד הסבירה, כי דרישת התשלום נעשתה בהתאם לדין הנוהג ועל כן יש לדון בה בהתאם לכללים הקבועים בחוק הביוב, לרבות בנושא הגשת הערר לוועדה ולכן קבעה הועדה כי דרישת התשלום שהוצאה לתע"ש בשנת 2006, הוצאה כדין ובסמכות ועדת הערר כאמור לדון בה.
בכל הקשור עם דרישות תשלום שהוצאו לאחר כניסתו לתוקף של חוק ההתייעלות ולאחר שהוקם תאגיד המים והביוב בשטחה של העירייה, סברה הועדה, כי לאור תכליתו ומטרתו של חוק התאגידים, יש לקבל את טענות העוררים ולפיהן העירייה אינה רשאית להמשיך ולהוציא דרישות תשלום בגין היטלי ביוב.
הועדה סברה, כי תכליתו המובהקת של חוק התאגידים הינה להוציא מידי העירייה את השליטה בהכנסות האמורות לשמש לטובת מערכות המים והביוב ולמנוע זליגתם לקופת הרשות המקומית, וזאת באמצעות הפרדה מוחלטת של משקי המים והביוב מהקופה הכללית והעברת האחריות והניהול לישות משפטית נפרדת, היא אותו תאגיד, תוך הצבת הגבלות קפדניות על סמכות הרשות המקומית למשוך כספים מאותה ישות, אם על דרך תמורה כספית לפעילותה או בנכסים ואם כדיבידנד או תשלום דמי ניהול.
הועדה סמכה ידה בין היתר על סעיף 9 לחוק תאגידי המים, המעביר את הנכסים לתאגיד המים וקובע כי: "רשות מקומית שהקימה חברה, לבדה או יחד עם רשויות מקומיות אחרות, תעביר לחברה את כל זכויותיה בנכסים התפעוליים ששימשו ערב הקמת החברה את משק המים והביוב של הרשות המקומית, לרבות מערכת המים ומערכת הביוב...".
כך גם ס' 10 ו- 11 לחוק תאגידי המים מסדירים את נושא העברת הנכסים, ההסכמים והתחייבויות מהרשות המקומית לתאגיד וקובעים, כי הרשות תעביר לתאגיד את זכויותיה וסמכויותיה לפי ההסכמים, ההתקשרויות והעסקאות בכל הנוגע להפעלת מערכות המים והביוב ולמתן שירותי המים והביוב עובר ליום תחילת פעילות התאגיד כאשר מיום זה ואילך, יהיו הזכויות והסמכויות כמו גם החובות וההתחייבויות המוטלות על הרשות המקומית לפי ההסכמים מוטלות על התאגיד והוא יבוא במקום הרשות המקומית לכל דבר ועניין. סעיף 11 לחוק תאגידי המים מקנה לרשות המקומית את הזכות לקבל תמורה בשל נכסים אלה, שתקבע לאחר התייעצות עם הממונה.
בכל הקשור עם תביעות ועילות הקיימות ביום העברת הנכסים לתאגיד, לאלה מתייחס סעיף 12 לחוק תאגידי המים, המצוי במחלוקת בין הצדדים, והינו קובע כדלקמן:
"12(א) כל תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או עסקאות כאמור בסעיפים 8 עד 11, וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א) ובדיני המחאת חיובים, רשאי הממונה להורות או לאשר כי לעניין התביעות או עילות מסוימות או סוגי תביעות ועילות תבוא החברה במקום הרשות המקומית ואולם אם קבע בית המשפט, לבקשת תובע או מבקש, כי הדבר פוגע פגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי בית המשפט לצוות כי הרשות המקומית תמשיך להיות צד לתביעה יחד עם החברה".
העירייה כאמור סברה, כי בהתאם לסעיף 12 מועד ביצוע העבודות בפועל הינו המועד בו מתגבש החיוב-העילה, אלה נעשו עוד קודם לכניסת חוק התאגידים לתוקף ולכן היא היתה רשאית להוציא דרישות תשלום גם בגין העבודות שבוצעו בעבר עקב הקמת תאגיד המים.
הועדה סברה, כי פרשנות זו אינה מתיישבת עם תכליתו של חוק תאגידי המים ועם שיטת היטלי הביוב, באשר תכלית חוק תאגידי המים כעולה מסעיף 1 לו, הינו בין היתר "להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים". מטרה זו נלמדת גם מדברי הצעת החוק המציינת, כי החוק נועד להביא להפרדה מוחלטת של משק המים מיתר השירותים העירוניים, באופן שיביא לטיפול בבעיות המימון והנטל הפיננסי. לפיכך סברה הועדה, כי פרשנותו הנכונה של החוק המקיימת את תכליתו הינה לאפשר השקעה במערכות המים והביוב ולהפריד באופן מוחלט את משק המים מהעירייה ולפיכך העירייה אינה יכולה, לאחר הקמת התאגיד וכניסתו לתוקף של חוק ההתייעלות להמשיך ולהוציא דרישות תשלום, וכי הוצאת דרישות תשלום ממועד הקמת התאגיד ואילך, אינה יכולה להיות "תביעה" או "עילת תביעה" כקבוע בסעיף 12 לחוק תאגידי המים.
הוועדה סברה, כי פרשנות העירייה את חוק התאגידים סותרת את מטרת החוק להעביר את כל הסמכויות והתשתיות לידי התאגיד, מה גם שהעירייה המחתה את מלוא זכויותיה ונכסיה לתאגידי המים (סעיף 10 לחוק) ואין לה יותר כל זכויות ונכסים משל עצמה, ולכן גם אינה יכולה להוציא דרישות תשלום חדשות להיטל הביוב או לקבל כספים מכוח דרישות אלה. כמו כן, סעיף 12 לחוק התאגידים אינו מסמיך את העירייה להשית חיוב חדש, חיוב היכול להיות מוטל מכוח הוראת חיקוק מפורשת וזו כאמור ניטלה מן העירייה במסגרת חוק תאגידי המים והביוב והועברה לתאגיד המים. הועדה שללה טענת העירייה ולפיה, יש להתייחס למועד ביצוע העבודות – מבחן העילה (א.ב.) – כי אם לזכותה של העירייה להמשיך ולהוציא דרישות תשלום לאחר שהופקעו מידי הרשויות המקומיות זכויות אלה והועברו לתאגידי המים. זכותה זו של העירייה, כך הועדה, נשללה ממועד כניסתו לתוקף של החוק. פרשנות אחרת תאפשר לרשויות מקומיות להוציא דרישות תשלום שנים רבות לאחר פעילות התאגידים, באופן המנוגד לתכליתו של חוק התאגידים, באופן שיגרע הכנסות מהתאגידים וירע את הטיפול בתשתיות המים והביוב.
כך גם סעיף 139(ב) לחוק התאגידים חל בכפוף לאמור לסעיף 139(א) לו, המפקיע את זכותה של רשות מקומית להטיל ולגבות תשלומים ביחס לשירותי מים וביוב. כך גם שיטת ההיטל, הפועלת בגביית היטל הביוב, אינה יוצרת זיקת מימון ישירה בין ההיטל למקבל הדרישה לביצוע עבודות או שירות מסוימים, ולכן אין הצדקה כי העירייה תמשיך ותגבה תשלומים עבור שירותים שהיא אינה אמורה לספק יותר ושהועברו לאחריות התאגיד.
מאידך, העירייה רשאית, כך הועדה, להמשיך ולגבות דרישות תשלום שהוצאו טרם הקמת התאגיד וטרם כניסתו לתוקף של חוק ההתייעלות הכלכלית באשר סעיף 12 לחוק התאגידים בדבר "תביעה תלויה ועומדת" או "עילת תביעה" מתיישב עם פרשנות זו המתייחסת לדרישת תשלום שהוצאה לפני תחילת פעילות התאגיד הממשיכה לעמוד לטובת העירייה. מאחר והעירייה הוציאה דרישה לתע"ש ב- 2006, יש לראות בדרישה זו "עילת תביעה" שלא הומחתה לתאגיד המים.
טענות תע"ש בערעור
7. תע"ש הפנתה להנחיה מנהלית מחייבת של היועהמ"ש שניתנה לאחרונה בתאריך 11.3.13 (נספח 9 לעיקרי הטיעון מטעם תע"ש), ולפיה: "מיום הקמת התאגיד ניטלות מהרשויות המקומיות הסמכויות בנוגע להיטלי מים וביוב. מדובר הן על סמכויות הטלה של חיוב, הן על סמכות הוצאת דרישות תשלום והן על סמכות גביית דרישות תשלום שהוצאו לפני הקמת התאגיד או לאחר הקמתו". תע"ש סמכה ידה על עקרון חוקיות המנהל בעקבות ביטול פרק ג' לחוק הביוב, כמו גם על שילוב הוראות חוק הביוב עם הוראות חוק ההתייעלות הכלכלית, יחד עם סע' 139(א) ו- (ב) לחוק תאגידי המים, הוראות סעיף 10 לחוק תאגידי המים, הוראות כללי המים – תעריפים, התכלית האובייקטיבית של חוק תאגידי המים והביוב ושיטת ההיטל הנוהגת כיום. תע"ש שבה וטענה כי היא אינה מחוברת למערכת הביוב של עיריית הרצליה והתחברות למערכת זו אינה רלוונטית ואינה עומדת על הפרק, שכן הינה מחוברת למערכת ביוב עירונית אחרת ועתידה להעביר מתקניה לנגב. מעבר לכך, ככל שהנכס בו מצויה תע"ש יחובר בעתיד למערכת הביוב, כי אז החיוב בגין חיבור זה יתבצע על ידי תאגיד המים ולא על ידי העירייה. אתייחס לטענות אלה במפורט בהמשך.
טענות אורן לוי ואח' בערעור
8. כמי שקיבלו את דרישת התשלום לאחר הקמת תאגיד המים תמכו משיבים אלה בהחלטת הועדה ולפיה אין בסמכות העירייה להורות על תשלום היטלי ביוב לאחר הקמת התאגיד כאמור לאור הדינים הנוגעים בדבר בכלל וסעיף 139 לחוק תאגידי המים בפרט.
טענות העירייה בערעור
9. העירייה סמכה ידה על החלטת הועדה בכל הקשור לדרישת החיוב לשנת 2006, בהיותה "עילת תביעה שלא הומחתה לתאגיד". העירייה הדגישה, כי עסקינן במחלוקת משפטית בעיקרה, אם כי הועדה, כך העירייה, נימקה הכרעתה גם בטעמים עובדתיים שבחלקם הינם מופרכים. העירייה הדגישה, כי הוצאת דרישת התשלום על ידה בגין עבודות שבוצעו ומומנו טרם הקמת התאגיד נעשתה כדין ובהסתמך על הוראת סעיף 12 לחוק תאגידי המים הקובע, כי כל "תביעה" ו- "עילת תביעה" שקיימות לעירייה בקשר לתפעול משק הביוב לפני יום תחילת פעילות התאגיד, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא בוצעה העברת הסמכויות והנכסים לתאגיד. עילת תביעה זו קיימת לה לרשות גם לאחר ביטול הפרק השלישי לחוק הביוב במסגרת חוק ההתייעלות הכלכלית.
העירייה הוסיפה והדגישה, כי לאור סעיף 12 לחוק תאגידי המים שמורה לה כל "עילת תביעה" כאילו לא בוצעה העברת זכויות ונכסים מהעירייה לתאגיד, וללא כל סייג באשר לעילת התביעה באשר להיטל הביוב, כאשר עילת תביעה זו הינה מועד ביצוע עבודות התשתית ותוספת בניה בנכס. ב"עילת תביעה" הכוונה לכל אותם מקרים שטרם הסתיימו בגביית התשלום. בנסיבות שכאלה סברה העירייה, כי ביצוען של העבודות ומילוי כל תנאי הדין להפקת דרישות התשלום ו/או תוספת בניה בנכס שבוצעה טרם הקמת התאגיד, כל אלה מקימים לעירייה עילת תביעה כנגד כלל המשיבים וזו נכנסת לגדר סעיף 12(א) לחוק תאגידי המים. מכוח סעיף 12(ב), כך העירייה, מוסיפה עילת התביעה לעמוד לעירייה והחריג לכלל הינו מקרה שבו הממונה רואה לנכון להעביר תביעות או עילות או סוג תביעות ועילות לתאגיד והוא חייב לנקוט צעד אקטיבי ולהורות כך (העירייה הפנתה לת"א (חיפה) 42118-11-11 עיריית קריית אתא נ' קהילת ציון אמריקאית (בפירוק) (5.7.12), וכן ע"א (חיפה) 50147-09-12 קהילת ציון אמריקאית נ' עיריית קריית אתא (23.3.2013), שקיבל פרשנות בית המשפט קמא לסעיפים אלה. עוד הפנתה לספרו של עופר שפיר, תאגידי מים וביוב, עמ' 261, המחיל את מבחן העילה, דהיינו המועד שבו קמה לרשות המקומית עילה לגבות את ההיטל, כי אז:
"אם ארע אירוע זה במועד המוקדם למועד תחילת פעילות התאגיד – תהא הרשות המקומית זכאית לגבותו ואם ארע הוא לאחריו – יהא זכאי לו התאגיד". כך גם הפנתה העירייה לעמ' 263 לספרו של המחבר המלומד, ובו התייחסות פרטנית להחלטת הועדה בענייננו, תוך ביקורת על ההחלטה וסברה, כי המבחן הנכון על פי עקרון החוקיות הוא "מבחן העילה ולא מבחן הדרישה".
10. העירייה אף סברה, כי כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק כפי שהינה נלמדת מהצעת חוק תאגידי המים והביוב, תומכת בעמדתה הפרשנית בכל הקשור עם סעיף 12 לחוק תאגידי המים. לטעמה, הוראות הצעת החוק שהפנו את תשלום חיובי העבר קודם הקמת התאגיד לתאגיד, לא הופיעו בנוסח החוק כפי שפורסם, כך גם עמדת היועהמ"ש עליה נסמכת תע"ש מתקשה להבין השמטה זו ואין להבין את שקבע היועהמ"ש לאור העולה מפרוטוקולי דיוני ועדת הכלכלה המעידים על כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק (דיון מ- 10.4.00 ביחס לסע' 10 ו- 12 לחוק תאגידי המים).
11. בכל הקשור עם סעיף 139 לחוק תאגידי המים, בדבר נטילת סמכויותיה של הרשות המקומית (העירייה) לספק שירותי מים וביוב ולהטיל ולגבות תשלומי חובה, ראתה בהם העירייה כצופה פני עתיד ולא כמתייחסת לעילות ולחובות מן העבר.
לפיכך סברה, כי כוונתו הסובייקטיבית של המחוקק שונה מעמדת היועהמ"ש בהתאם לפרוטוקולים של ועדת הכלכלה שדנה בהצעת החוק. העירייה אף הפנתה לעמדת רשות המים (נספח 11 להודעת הערעור) ולפיה, "ככל שעסקינן בהיטלי פיתוח, הרי שלרשות המקומית נותרה סמכות לגבות חיובים בהיטלי פיתוח שמקורם באירוע ו/או בעילה שהתקיימו לפני הקמת התאגיד, כמתואר במקרה שלך וכדוגמת עבודות להתקנת מערכות או חלקי מערכות שבוצעו על ידי הרשות או מי מטעמה טרם הקמת התאגיד. אוסיף ואציין, כי הטלת גביית היטלי פיתוח מהווה 'מעין חריג' לעניין המשך גביית היטלים בידי רשות מקומית מקום שבו כבר הוקם תאגיד".
12. עוד סברה העירייה, כי תכלית חוק תאגידי המים אינה נסתרת נוכח פרשנותה את סעיף 12 לחוק זה. לטענת העירייה, התאגיד מקבל מן העירייה את מערכת הביוב הקיימת ואת הזכות כמו גם החובה, להמשיך ולפתחה, להטיל חיובים ולגבותם, גם מן הנכסים הקיימים שבגינם כבר שולמו היטלי השבחה לעירייה, והכל למעט גביית היטלים בגין עבודות ותוספות בניה שבוצעו ערב הקמתו של התאגיד ומהווים "עילת תביעה" הנשמרת לעירייה בהתאם לסעיף 12 לחוק תאגידי המים.
העירייה טענה, כי נטלה הלוואות והשקיעה משאבים להקמת תשתית הביוב עוד קודם הקמת התאגיד, ולכן אין יסוד לטענה כי פרשנותה את סעיף 12 עומדת בניגוד לתכלית החקיקה.
העירייה ממשיכה ומממנת הלוואות שניטלו לפני כ- 20 שנה למימון ההשקעות שביצעה במערכת הביוב, רכיב מכון הטיהור ועוד. עוד טענה, כי גם במכירת נכסי משק הביוב לתאגיד, לא כיסו כספי המכירה אלא ערך כינון מופחת, כאשר ברור הן לעירייה והן לתאגיד כי העירייה מוסמכת להמשיך ולגבות היטלים שלא נגבו על ידה בגין תשתיות ותוספות בניה שבוצעו טרם הקמת התאגיד.
13. העירייה אף ציינה, כי אימוץ מבחן הדרישה להבדיל ממבחן העילה, הוא בלתי צודק וחסר טעם. הליכי הגבייה אורכים זמן רב ומצריכים ביצוע פרויקט מדידות ואין סיבה "לחתוך" את החיוב על פי מועד הוצאת הדרישה, תוך בחינה אם דרישת התשלום התעכבה מחמת העירייה , אם לאו, כאשר כל יתר התנאים לשם גביית ההיטל ולרבות קבלת החלטה במועצה על התקנת ביוב, ביצוע עבודות ומשלוח הודעה לחייב, אורכים כאמור זמן רב, לפעמים זמן רב מדי, כאשר לעיתים נותרת רק הוצאת הדרישה לתשלום, ואין להבחין בין מועד דרישת העירייה שהוצא לכזה שטרם הוצא.
דיון
14. שתיים הן אם כן השאלות העיקריות בדיון זה. האחת, האם עומדת לרשות המקומית הזכות לגבות לכיסה היטל ביוב בגין עבודות אותן ביצעה ערב כניסתו לתוקף של חוק תאגידי המים לאור מערכת החוקים המקימה ומפעילה את חוק תאגידי המים (חוק תאגידי המים; חוק ההתייעלות הכלכלית).
השניה, ככל שאפשרות כזו קיימת, האם יש לאמץ ביחס אליה את "מבחן העילה" כפי דרישת העירייה או שמא יש לאמץ את "מבחן הדרישה" כפי קביעת הועדה?
כפי שיובהר להלן, ונקדים לשם כך את המאוחר, עם הקמת תאגיד המים, לא נותרות בידי הרשות המקומית בתחומה הוקם התאגיד זכויות כלשהן לגביית היטלי ביוב לכיסה, גם לא כאלה שעילתם ערב הקמת התאגיד. זכות הגביה, כמו גם חובת התשלום למקרי חיוב התאגיד, עברו במלואם לתאגיד המים. תאגיד המים רשאי לממש את זכותו לגבות באמצעות הרשות המקומית ויכול הוא לממשה בעצמו לאחר קבלת אישור מתאים מהממונה. מכאן, שהעירייה היתה רשאית להוציא דרישת התשלום ביחס לתביעות שעילתן ערב הקמת התאגיד אך זאת אך ורק בעבור תאגיד המים, העירייה גם היתה רשאית לגבות ההיטל אך גם זאת בעבור התאגיד בלבד. העירייה רשאית לעשות כן ביחס להיטל ביוב שהתביעה בגינו כבר קיימת ערב הקמת התאגיד או שעילת הטלתו הייתה קיימת ערב הקמת התאגיד. העילה תבחן עפ"י הדין הקיים ערב הקמת התאגיד-חוק הביוב- ולפיכך, רשאית היתה העירייה לדרוש בעבור התאגיד את תשלום חיוב 2010 מתע"ש כמו גם מיתר המשיבים.
יחד עם זאת, בנסיבות המקרה דנא, העירייה הוציאה את דרישת החיוב בעבור עצמה וזאת היא אינה רשאית לעשות. מכאן, ומאחר והעירייה פעלה שלא כדין, דין ערעור העירייה להידחות ודין ערעורה של תע"ש להתקבל.
יובהר בנוסף, כי בכל הקשור לסמכויות וועדת הערר בנסיבות המקרה דנא, היא מוסמכת לדון בעררים המוגשים בשל היטלי ביוב שמקורם בחוק הביוב בשל עילות שקדמו להקמת התאגיד והיא תידון בהן על פי הפרק השלישי של חוק הביוב בין שההיטל הוטל ע"י התאגיד בעילה שקדמה לחוק התאגידים ובין שהוטלה ע"י הרשות המקומית בעבור התאגיד באותה עילה.
הרקע לחקיקת חוק תאגידי המים
15. מדברי המבוא להצעת חוק תאגידי מים וביוב,תש"ס-1999 עולה כך:
"החל בתחילת שנות התשעים, בשל המשבר שחל במשק המים עם ההידרדרות החמורה בעתודות המים במאגרי המים, הפיתוח המואץ בעקבות גל העליה הגדול ממדינות חבר העמים והדגש שניתן בהתייחסות לשיקולי איכות הסביבה, מתבצעות השקעות נרחבות בפיתוח מערכות המים והביוב, תוך מתן פתרונות כוללים בכל הנוגע להקמת מערכות לטיפול בשפכים.
הואיל ומצבו הכלכלי של השלטון המקומי מקשה עליו לגייס את מקורות המימון להשקעות הנדרשות, נאלצת הממשלה לספק את מרבית מקורות המימון לפיתוח בתחום הביוב.
ההלוואות שנטלו הרשויות המקומיות בשנים האחרונות, בעיקר לצורך מימון הקמתן והפעלתן של מערבות טיפול בביוב, יוצרות נטל פיננסי כבד על חלק גדול מהן, באופן החוסם את יכולתן לגייס כספים למטרות אחרות ומשתק את יכולתן להשקיע בפיתוח גם בתחומים אחרים.
התפתחויות אלו חידדו את הבעייתיות במצב הקיים והובילו להכרה בצורך לגרום לשינוי מהותי בכל הקשור להפעלתן, תחזוקתן ופיתוחן של מערכות אספקת המים והביוב ברשויות המקומיות, והפיכתן למערכות בעלות יכולות טכנולוגיות מודרניות המקיימות את עצמן על בסיס כלכלי איתן, הנותנות שירות מיטבי ורחב בהתאם לצרכים ולאמות מידה הראויות לשנות האלפיים. השינוי נועד לייעל את השימוש במקורות המים הקיימים, לאפשר טיפול מקיף בבעיות האספקה
של מי שתיה לאוכלוסיה וטיפול בשפכים, ולהביא לפיתוח מהיר של מערכות ההולכה... הסדרת הענף במבנה עסקי המבוסס על תאגידים נפרדים מחייב חקיקת חוק אשר יאפשר העברת זכויות, חובות וסמכויות לתאגידים שיוקמו ויסדיר את הפיקוח על תאגידים אלו ואת מערכת היחסים בין הגורמים השונים הקשורים לאספקת השירותים".
חוק התאגידים יוצר את אותו שינוי מהותי באספקת שירותי המים והביוב לתושבי הרשויות המקומיות ונועד להעביר האחריות לאספקת השירותים מהרשות המקומית לידי התאגיד שיוקם ויהא בבעלות הרשות המקומית. בכך, אמורים לבוא אל פתרונם כל הקשיים באספקת שירותי המים והביוב לרבות השקעה מספקת בתשתיות תוך ייחוד הכספים הנגבים לטובת משק המים ולא לצורכים אחרים של הרשות המקומית.
16. העברת הסמכויות בין הרשות המקומית לתאגיד המים מעלה לענייננו קושי. הקושי מתייחס לשאלה לטובת מי ייגבו בתקופת הביניים היטלי הביוב שמקורם ערב הקמת התאגיד, בין אלה שהוצאה ביחס אליהם דרישת תשלום ובין אלה שטרם הוצאה ביחס אליהם דרישה שכזו.
על פי חוו"ד של היועמ"ש (נספח 9 לעיקרי הטיעון של תע"ש) מחלוקת בעניין זה התגלעה גם בין הרשויות המקומיות שעמדתם נתמכת ע"י משרד הפנים לבין התאגידים שעמדתם נתמכת ע"י רשות המים ומשרד האוצר. משרד הפנים סבר, כי הרשות מקומית מוסמכת לגבות לכיסה דרישות תשלום שהוצאו ע"י הרשות המקומית טרם הקמת התאגיד ואף לאחריו כל עוד העילה נוצרה טרם הקמת התאגיד ואילו רשות המים ומשרד האוצר סבורים כי התאגיד הוא זה שאמור לגבות את התשלום לכיסו.
17. בחינת הדין מעלה, כי המחלוקת הפרשנית מקורה בסעיפים 12 ו-139 לחוק התאגידים. נעלה אותם שוב על הכתב קודם שנבחן את אפשרויות הפרשנות השונות:
סעיף 12 כותרתו "תביעות ועילות" ולשונו קובעת כך:
"12. (א)כל תביעה שהיתה תלויה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או עסקאות כאמור בסעיפים 8 עד 11, וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה.
(ב)על אף האמור בסעיף קטן (א) ובדיני המחאת חיובים, רשאי הממונה להורות או לאשר כי לענין תביעות או עילות מסוימות, או סוגי תביעות ועילות, תבוא החברה במקום הרשות המקומית, ואולם אם קבע בית המשפט, לבקשת תובע או מבקש, כי הדבר פוגע פגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי בית המשפט לצוות כי הרשות המקומית תמשיך להיות צד לתביעה יחד עם החברה".
סעיף 139 כותרתו "ביטול סמכויות הרשות המקומית" ולשונו קובעת כך:
"139.(א)החל ביום תחילת פעילות החברה תהיה כל אחת מן הרשויות המקומיות שבתחום החברה (להלן – הרשות המקומית) משוחררת מחובותיה לאספקת שירותי מים ושירותי ביוב וכן מחובותיה לביצוע פעילות נוספת שהיא העבירה לחברה, ויינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין בכל הנוגע לאספקתם ולהטלה ולגביה של תשלומי חובה בקשר אליהם; ואולם אין בכך כדי לגרוע מחובות הרשות המקומית כבעלת מניות בחברה.
(ב)בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), הרשות המקומית לא תפעל, לענין אספקת שירותי מים ושירותי ביוב ולענין שהיא העבירה לחברה, כאמור בהוראות החוקים האלה ובתקנות ובחוקי העזר שהותקנו מכוחם, לפי הענין:
(1)סעיפים 235(2), 237 ו-238 לפקודת העיריות;
(2)סעיף 147 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950, ולצו המועצות המקומיות (ב), תשי"ג-1953, וסעיף 63(א) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958;
(3)פקודת העיריות (אספקת מים);
(4)חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962".
18. עיון בשתי הוראות החוק מעלה, כי ניתן לסבור לכאורה שהוראת סעיף 12 תומכת בעמדת העירייה ואילו הוראת סעיף 139 תומכת לכאורה בעמדת יתר הצדדים להליך. מי משתיהן גוברת?
היועמ"ש בחוו"ד סבר, כי הפרשנות הלשונית הסבירה תומכת דווקא בעמדת רשות המים ומשרד האוצר (עמדת תע"ש והמשיבים האחרים), אך אפילו קיימות שתי פרשנויות סבירות, כך סבר, פניה לפרשנות התכליתית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של המחוקק מעלה, כי הרשות המקומית אינה יכולה להמשיך ולהוציא את דרישת התשלום שהוצאה קודם להקמת התאגיד אפילו העילה נוצרה קודם להקמת התאגיד. גביית התשלום לקופת הרשות המקומית סותרת את כוונת המחוקק ותכלית החוק כמו גם את ההיגיון הכלכלי המונח ביסוד העברת נכסי הרשות המקומית לידי התאגיד. משעברו נכסי הרשות המקומית לתאגיד המים בתמורה (מניות בתאגיד; הלוואת בעלים; מענק תאגוד) אין כל סיבה שהרשות המקומית תמשיך ותגבה סכומי כסף מהציבור בגין השקעות בתשתיות לגביהן כבר קיבלה תמורה מליאה מהתאגיד. כל פרשנות אחרת תאפשר קבלת תשלום כפול ע"י הרשות המקומית פעם אחת מהתאגיד ופעם שניה מתושבי הרשות המקומית.
תימוכין נוספים לעמדתו מצא היועמ"ש באפשרות הקיימת לרשות המקומית לבקש היטלים למימון תשתיות שטרם הוקמו, שאז יכול וכספי הגביה יועברו לידי הרשות ולמטרות אחרות שכן הרשות אינה יכולה לעסוק יותר בתשתיות מים וביוב.
כך גם עלול להיווצר מרוץ סמכויות בין הרשות המקומית לתאגיד שיותיר את האזרח באמצע ללא טעם במיוחד כאשר מרוץ זה עלול להימשך שנים רבות.
נבחן אם כן מה הפרשנות הראויה להוראות החוק בהן עסקינן.
בכל הכבוד עמדה זו בעיקרון מקובלת גם עלי ואסביר.
19. סעיף 1 לחוק התאגידים קובע ברחל בתך הקטנה מהן מטרות החוק והדרכים להשגתן וכלשונו:
"1 . (א)מטרותיו של חוק זה הן:
(1)להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים ובלא הפליה, בתחום שירותי המים והביוב;
(2)להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים;
(3)לאפשר גיוס הון להשקעות במשק המים והביוב, ושיתוף משקיעים פרטיים בבעלות ובחלוקת הרווחים;
(4)להביא לניהול עסקי, מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב ברשויות המקומיות;
(5)לעודד חיסכון במים ובמשאבים אחרים, שמירה על מקורות המים, בריאות הציבור, איכות הסביבה וערכי טבע ונוף ומניעת זיהום הים והנחלים, ככל שהדברים נובעים ממשק המים והביוב;
(6)לעודד תחרות במתן שירותים הקשורים במשק המים והביוב.
(ב)לשם השגת מטרות החוק יוסמכו הרשויות המקומיות להקים, לפי חוק זה, חברות לשירות ציבורי, שתפקידן העיקרי יהיה לתת שירותי מים וביוב בתחומיהן; על החברות יוטלו חובות לענין מתן השירותים, באיכות נאותה לכלל התושבים בלא הפליה, יוסמכו לגבות את התשלומים בעד השירותים, והן יהיו נתונות לפיקוח הממונה ולבקרת איכות ועלויות השירותים בידי הרשות, אשר תקבע גם את תעריפי השירותים".
במילים אחרות, התאגידים שיוקמו יהיו אלה שיתנו שירותי מים וביוב בתחומם, עליהם יוטלו החובות למתן השירותים באיכות נאותה וללא הפליה לכלל התושבים, והם אף יוסמכו לגבות את התשלומים בעד השירותים.
20. סעיף 2 לחוק התאגידים שכותרתו "הגדרות", מגדיר מהי מערכת ביוב כדלקמן:
" 'מערכת ביוב' - כל מערכות הביוב הציבורי, ובכלל זה ביב מאסף וביב ראשי על כל מתקניהם, תחנות שאיבה וקווי סניקה על כל מתקניהם, מתקנים לטיהור שפכים, מתקנים לטיפול בבוצה וכן מתקנים לסילוק שפכים מטוהרים".
21. סעיף 9 לחוק התאגידים מתייחס להעברת הנכסים השונים מהרשות המקומית לתאגיד וקובע:
"9.(א)רשות מקומית שהקימה חברה, לבדה או יחד עם רשויות מקומיות אחרות, תעביר לחברה את כל זכויותיה בנכסים התפעוליים ששימשו ערב הקמת החברה את משק המים והביוב של הרשות המקומית, לרבות –
(1)מערכת המים ומערכת הביוב;
(2)בריכות ותחנות שאיבה;
(3)מיתקני טיהור וסילוק של שפכים;
(4)ציוד מכני ואלקטרוני המשמש את מערכות המים והביוב;
(5)תכניות, מפות, סקרים וכיוצא באלה;
(6)מידע על צרכנים, הנדרש לחברה לשם מתן שירותי מים וביוב לפי חוק זה, כמפורט להלן: שם פרטי ושם משפחה, מספר תעודת זהות, מספר נכס, כתובת הנכס, כתובת למשלוח דואר, קוטר מד מים ושנת התקנתו; מועצת הרשות, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאית לקבוע בכללים פרטים נוספים על אודות צרכנים לעניין פסקה זו, הנדרשים לחברה לשם מתן שירותי מים וביוב לפי חוק זה".
במילים אחרות, כחלק מחובותיה של הרשות, לאחר הקמת התאגיד, היא מעבירה לתאגיד את כל הזכויות בנכסים ולרבות כל מערכת המים ו"מערכת הביוב".
22. סעיף 10 לחוק התאגידים קובע, כי הרשות המקומית תעביר לחברה גם את כל זכויותיה וסמכויותיה לפי הסכמים, התקשרויות ועסקאות, והחברה תבוא במקום הרשות המקומית לכל דבר, על אף האמור בכל חוזה ובדיני המחאת חיובים, וכלשונו:
"10.רשות מקומית שהקימה חברה, לבדה או יחד עם רשויות מקומיות אחרות, תעביר לחברה את זכויותיה וסמכויותיה לפי הסכמים, התקשרויות ועסקאות (בסעיף זה - הסכמים) בכל הנוגע להפעלת מערכות המים והביוב ולמתן שירותי המים והביוב ערב יום תחילת פעילות החברה; מיום תחילת פעילות החברה, יהיו הזכויות והסמכויות כאמור נתונות לחברה, והחובות וההתחייבויות המוטלות על הרשות המקומית לפי ההסכמים יהיו מוטלות על החברה, והיא תבוא במקום הרשות המקומית לכל דבר, על אף האמור בכל חוזה ובדיני המחאת חיובים".
23. סעיף 11 לחוק התאגידים קובע מה יהיו תנאי ההעברה, היינו מה תהא התמורה בגין העברת מלוא נכסי הרשות המקומית לידי התאגיד ומציין כך:
"11.(א)מועצת הרשות תקבע, לאחר התייעצות עם הממונה, כללים לענין התנאים שבהם יועברו הנכסים והזכויות מן הרשות המקומית לחברה או מהחברה המתמזגת לחברה האזורית; לענין זה תהיה המועצה רשאית, בין השאר, לקבוע כללים ועקרונות בענינים אלה:
(1)חישוב שווי הנכסים המועברים;
(2)קביעת החלק של הנכסים אשר יועבר כתמורה להקצאת מניות בחברה;
(3)קביעת החלק של הנכסים אשר יועבר לחברה כהלוואה, ותנאי ההלוואה, לרבות שעבוד נכסים להבטחת פירעונה.
(ב)הנכסים, הזכויות והחובות אשר יועברו כאמור בסעיפים 9 ו-10 ותנאי העברתם ייקבעו בהסכם בין הרשות המקומית לבין החברה או בהסכם בין החברה המתמזגת לבין החברה האזורית, בכפוף לכללים שייקבעו לפי סעיף קטן (א); הסכם כאמור טעון אישור הממונה והוא יאשרו אם נוכח כי ההסכם תואם את הכללים ואת הוראות חוק זה ומטרותיו".
במילים אחרות, כלל נכסי הרשות המקומית בתחום המים והביוב עוברים לידי התאגיד בתמורה מלאה ובהסכם שבין הרשות המקומית לתאגיד, הסכם שכזה אף טעון אישורו של הממונה ועליו לתאום את הכללים והוראות החוק ומטרותיו.
24. המסקנה מהאמור לעיל הינה, כי הרשות המקומית מעבירה את מלוא זכויותיה, חובותיה ונכסיה בתחום המים והביוב לידי התאגיד. ההיגיון בהעברה זו הינו רב, בכך מיושמות הוראות חוק התאגידים שנועד כאמור, להוציא מידי הרשות המקומית את כל העניינים הקשורים במתן שירותי מים וביוב, לרבות על דרך העברת מלוא נכסי הרשות המקומית בתחום זה לידי התאגיד, באופן שייחד את התאגיד כגוף היחיד הרשאי להתעסק בתחום המים והביוב בתחומי הרשות המקומית.
ויובהר שוב, הרשות המקומית אינה "מוסרת" את זכויותיה אלא הינה מוכרת אותן בתמורה מלאה לתאגיד המים. בכפוף לאופן חישוב שווין, שיעור הזכויות מכומת להקצאת מניות וכן להלוואה, לרבות שיעבוד על אותם נכסים לצורך הבטחת פירעונה של אותה הלוואה לרשות המקומית. מרגע זה ואילך לא אמורים להיוותר בידי הרשות המקומית זכויות כלשהן בנכסים, בזכויות ובחובות כאמור.
במצב דברים זה, עלול להיווצר קושי עם תביעות ועילות תביעה שעילתן קדמה להקמת התאגיד ולהעברת מלוא נכסי הרשות המקומית אליו שכן אם עברו הזכויות והחובות ונוצרה מערכת דינים חדשה גם לעניין היטלי הביוב, כיצד ייגבו חובות העבר שנולדו ערב העברת הנכסים לתאגיד? לעניין זה בדיוק נולד סעיף 12 לחוק התאגידים.
במסגרת סעיף 12 לחוק התאגידים תביעות מטעם רשות מקומית או נגדה שהיו תלויות ועומדות לפני תחילת פעילות החברה, לענייננו בקשר עם הביוב או למערכות הביוב או לרישיונות / הסכמים / התקשרויות / עסקאות, כאמור בסעיפים 8-11, וכן כל עילת תביעה כזו שהייתה קיימת אותו זמן, "יוסיפו לעמוד בתוקפם כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה". דהיינו, תביעות ועילות תביעה שטרם מומשו לא יתמוססו, או ייפלו בין ה"כסאות", אלא ימשיכו להתקיים כאילו לא נעשתה העברה לתאגיד. זוהי למעשה הוראת מעבר המאפשרת גביית חובות העבר, לענייננו בגין היטלי ביוב, שתביעות בגינן הוגשו בעבר או שעילותיהן קמו ערב הקמת התאגיד אך טרם מומשו. העילה ודרך המימוש יהיו כאילו לא נעשתה העברתם לתאגיד, היינו על פי הדין שקדם לחוק התאגידים, הוא חוק הביוב.
תימוכן ברורים לכך נמצאים בסעיף 12(ב) לחוק התאגידים המאפשר לממונה על תאגידי המים והביוב "להורות או לאשר", כי תביעות או עילות מסוימות או בסוגי תביעות ועילות יבוא התאגיד במקום הרשות המקומית. במילים אחרות, סעיף 12, הינו הוראה טכנית במהותה, שנועדה אך לאפשר המשך ניהול כל אותן תביעות קיימות או עילות תביעה קיימות על ידי הרשות המקומית, זאת, מבלי לוותר על זכותו של התאגיד להגיש את הדרישה הוא עצמו וכן מבלי לפגוע בזכות התאגיד לסכומי הכסף שייגבו או שישולמו בסיכומו של יום. בכך, ניתן מענה לתקופת הביניים בכל אותם מקרים בהם לא ברור מי יהא הצד שינהל את ההליך למול הזכאים / הנושים, בשל כל אותן עילות תביעה או תביעות שקדמו להקמת התאגיד כאמור. יצירת המשכיות ורצף זה לא פוגעת בתאגיד עצמו. לתאגיד כאמור עדיין מלוא הזכויות והחובות בנכסי המים והביוב בתחומי הרשות המקומית, כאשר הרשות המקומית יכול ותהא זו שתגיש בשם התאגיד את הדרישה לתשלום כידו הארוכה של התאגיד בכל אותם עניינים. אך במקביל רשאי גם התאגיד הוא עצמו להגיש את הדרישה לתשלום, וכל שנדרש לו לשם כך הינו אישורו של הממונה. אופן פרשני זה של הדברים עולה כאמור מסעיף 12(ב), עת הממונה, המהווה כידוע חלק בלתי נפרד מחוק תאגידי המים ולא חלק מהרשות המקומית שקדמה לו, הינו מי שמנווט מי יהא הגוף שינהל את אותו הליך למול הצדדים השלישיים, בין כנושה ובין כחייב, מכוח עילות תביעה קיימות או בתביעות קיימות, והכל לשם יצירת המשכיות דיונית כאמור, והכל מבלי לפגוע בזכויות התאגיד לעצם גביית סכומי הכסף המגיעים בנסיבות מהחייבים השונים שחבו גם ערב הקמת החברה.
בדרך זו ניתן ביטוי לפרשנות המילולית הראויה לעולה מסעיף 12, בקונטקסט הכללי בה הוא קיים, לנוכח מטרות החוק כאמור, וכפתרון לתקופת הביניים בה נותרות תביעות ועילות תביעה שטרם מוצו.
אין בפרשנות זו כדי להתעלם מהדיוני הכנסת, המהווים את המקור לפרשנות סובייקטיבית של המחוקק כטענת העירייה, בישיבות ועדת הכלכלה של הכנסת עת דנה בהצעת חוק תאגידי המים והביוב. עיינתי בפרוטוקול הישיבות ולא למדתי כי ניתן ללמוד מהן באופן חד וברור מהי מטרת סעיף 12 לחוק. כך למשל נלמד ביחס לסעיף 12 מישיבת ה- 10.4.00 (נספח 1 לעיקרי הטיעון מטעם העירייה, עמ' 20), כי נותרה מחלוקת באשר לניסוח סעיף 12 ולפרשנותו (ר' דברי הגב' אתי בנדלר האומרת בסוף הדיון על סעיף 12 "אני מבקשת שתעבירו לנו נוסח שיגבש את כל העניין"), מכאן, שנושא סעיף 12 ופרשנותו הינו בלתי ממוצה עדיין, ולכן, יש לפנות לפרשנות האובייקטיבית של החוק המוצאת ביטוי במטרותיו, זאת כאמור מבלי להתעלם ממילות החוק המאפשרות את אופן הפרשנות כאמור לעיל וככל שיהא מי שיסבור אחרת, על תכליותיו כאמור.
בירור התכליות, כפי שהועלה לעיל, תואם את המסקנה ולפיה תביעות העבר ועילות תביעה שנולדו ערב הקמת החוק מחייבות תשלום החיובים או הזיכויים לתאגיד וממנו. סכומי הכסף יכנסו ויצאו אם כן מקופת התאגיד. מי שינהל את ההליך עצמו יכול ותהא הרשות המקומית, אך יכול לעשות כן גם התאגיד עצמו וכל שנדרש ממנו הינו אישור הממונה לכך. תימוכין לעמדה זו ניתן למצוא כאמור גם בסעיף 139 לחוק התאגידים, שעניינו ביטול סמכויות הרשות המקומית כחלק מהעברת מלוא חובותיה וזכויותיה לתאגיד, תוך ביטול חוק הרשויות המקומיות (ביוב), תשכ"ב-1962, למעט כאמור באותם עניינים המצויים בסעיף 12 ביחס לעילות העבר, שאינן נעלמות מן העולם, אלא ממשיכות לחול על פי הדין הקודם בכל אותן תביעות / עילות תביעה שהיו קיימות ערב הקמת התאגיד, וזאת כאמור על מנת למנוע מצב ובו תתמסמסנה זכויות / חובות לטובת התאגיד או לחובתו.
הממונה מצדו "רשאי" כאמור "להורות או לאשר" את פעילות התאגיד בתחום עילות ותביעות שמקורן ערב הקמת התאגיד, אך נדמה כי יותר משהינו "רשאי" הינו "נדרש" להפעיל את סמכותו ולהחליט מי יהיה בפועל הגוף שינהל את ההליך, היינו הרשות המקומית או התאגיד. בעיני מובן, שכאשר התאגיד יבקש לממש את העילה, זכות הקדימה תהא שלו במיוחד כאשר הרשות המקומית אינה נושאת בהכנסה ולכן גם נכון שכך ייעשה.
25. נושא נוסף המחייב בירור הינו תחולת הפרק השלישי לחוק הביוב בנסיבות. מחד, קובע סעיף 12(א) לחוק התאגידים כי תביעות ועילות תביעה שקמו ערב הקמת התאגיד נותרות בעינן, מכך ניתן להבין כי ביחס לאלה חל הדין שקדם לחוק התאגידים הוא חוק הביוב על הפרק השלישי שבו הדן בין היתר בזכות הערר לוועדת הערר. מאידך, סעיף 75 לחוק ההתייעלות הכלכלית קובע, כי הפרק השלישי לחוק הביוב הדן בהיטל ביוב ואגרת ביוב כמו גם בסמכויות ועדת הערר המוקמת מכוח סעיף 29 לחוק הביוב כאמור-מבוטל. מוסיף בסעיף 76(ג)(3) כי ביחס לרשויות מקומיות בתחומן הוקם תאגיד והיא לכן "רשות מקומית אחרת" לגביה יחולו: "הוראות סעיף 139(ב) לחוק תאגידי מים וביוב". הוראות אלה קובעות, כי הרשות המקומית לא תפעל "לעניין אספקת שירותי מים ושירותי ביוב ולענין שהיא העבירה לחברה, כאמור בהוראות החוקים האלה ובתקנות ובחוקי העזר שהותקנו מכוחם לפי הענין" כשאז מציין הסעיף בין היתר את חוק הביוב.
כיצד יכולים שנים אלה לדור יחדיו? מחד, קיימת עילת תביעה שקדמה להעברת הנכסים לתאגיד מכוח סעיף 12 לחוק התאגידים ומאידך,מבוטלות הוראות הפרק השלישי לחוק הביוב הדן בהיטל ביוב ואגרת ביוב על הקמת ועדת הערר שהוקמה מכוחו וסמכויותיה.
ניתן ליישב זאת עת נראה בסעיף 139(ב) ככזה הצופה פני עתיד, היינו כזה המתייחס לאספקת שירותי מים וביוב בעתיד ולא למצב שקדם להעברה שביחס אליה נותרת עילת התביעה בדיוק כמו זו שהיתה קיימת בעבר, ולכן גם נותרת האפשרות לפנות לוועדת הערר על מנת שתבחן אותה כפי סמכותה בפרק השלישי לחוק הביוב בדומה למה שסברה הוועדה במקרה דנן ביחס לדרישות שהוצאו קודם להעברת הזכויות לתאגיד. דרך זו, בה ועדת הערר ממשיכה לפעול ביחס לחיובים/עילות שקדמו להקמת התאגיד נלמדת גם מע"א (חיפה) 50147-09-12 קהילת ציון אמריקאית נ' עיריית קריית אתא (23.3.2013).
מכאן, שאין מניעה לדון בעילות תביעה שקדמו להקמת התאגיד בפני ועדת הערר לה הסמכות לבחון את דרישת תשלום ההיטל על פי הפרק השלישי לחוק הביוב.
26. אין בכל האמור לעיל כדי למנוע מהרשות המקומית להגיע להסכמות עם התאגיד בדבר אופן המשך ניהול ההליך, היינו העברת סמכות הגבייה עבור התאגיד לרשות המקומית, או מה ייעשה בתמורה שתגבה בסיכומו של יום, כדוגמת המקרה דנא, כאשר נקודת המוצא הינה שכספי ההיטל כאמור שייכים לתאגיד אך יכול ובמסגרת אותן הסכמות כאמור, הסכומים יועברו לזכות הרשות המקומית כחלק מההתחשבנות שבין הצדדים.
27. המסקנה מכל האמור לעיל הינה כדלקמן:
מאחר ומלוא זכויות וחובות הרשות המקומית בתחום משק המים והביוב, לרבות נכסיה, עובר לתאגיד מיום הקמתו, כי אז הזכות להוציא דרישות תשלום כמו גם זכות הגביה, באשר לתביעות שהיו קיימות ערב הקמת התאגיד, כמו גם ביחס לתביעות שעילתן ערב הקמת התאגיד, כל אלה שייכים לתאגיד עצמו. הוא שילם בגינם תמורה מלאה, בהעדר אסמכתא אחרת, ומכאן שהינו זכאי להפקיד בקופתו גם תשלומים שישולמו בגין הוצאות שהוציאה הרשות המקומית בעבר. כל דרך חשיבה אחרת תביא לכך שתימצא הרשות המקומית זוכה פעמיים, פעם אחת בשל קבלת תמורה בגין כל אותם מתקני ביוב ומים מהתאגיד, ופעם שניה בשל חיובים אותם היא גובה מהציבור כבנסיבות דנן.
מאחר וקיימות עילות תביעה ותביעות שקדמו למועד הקמת התאגיד, ועל מנת שאלה לא יתמסמסו עם העברת הזכויות מהרשות המקומיות לתאגיד, התיר המחוקק בסעיף 12 לחוק התאגידים לרשות המקומית, להמשיך ולנהל התביעות על פי הדין הקודם (כלשון סייפת סעיף 12(א) "יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה"), באופן שהרשות המקומית רשאית, אך לא חייבת, להמשיך ולהיות צד להליכי גבייה /תשלום, על פי הדין הקודם, בכל אותם מקרים שבהם קיימת עילת תביעה / תביעה, ערב הקמת התאגיד. מקום שיבקש התאגיד להוציא דרישה לתשלום היטל הביוב בגין עילה שקדמה להקמתו, הוא רשאי לעשות כן ובתנאי שקיבל על כך אישור או הוראה מאת הממונה. בין כך ובין אחרת מלוא תמורת ההיטל תעבור לקופתו של התאגיד בהעדר הסכמות אחרות בין התאגיד לרשות המקומית.
משעילת הוצאת הדרישה לתשלום היטל ביוב מקורה בתקופה שקדמה להקמת התאגיד, יידונו העררים ביחס אליה בוועדת הערר על פי חוק הביוב. מכאן, שבסמכות הוועדה לדון בעררים גם ביחס לדרישות שהוצאו לאחר הקמת התאגיד, בין על ידי התאגיד, ובין על ידי הרשות המקומית ושייגבו על ידי הרשות המקומית עבור התאגיד כמו גם הינה רשאית לדון בעררים על היטלים שכבר הוצאו עוד קודם להקמת התאגיד על ידי הרשות המקומית.
מאחר ובנסיבות המקרה דנא הוציאה הרשות המקומית דרישות לתשלום היטל ביוב לטובתה היא, כי אז דרישות אלה הוצאו כאמור שלא כדין והן מבוטלות. מכאן שדין ערעורה של תע"ש להתקבל ודין ערעורה של העירייה להידחות.
סוף דבר
20. העירייה תישא בהוצאות תע"ש בסך 15,000 ₪ ובהוצאות יתר הצדדים בסך 5,000 ₪ לכל אחד. אין בכל האמור לעיל כדי לייתר קיומה של עילת תביעה לטובת התאגיד או הרשות המקומית בשם התאגיד ביחס לעילות שמקורן ערב הקמת התאגיד גם ביחס לצדדים החייבים נשוא ההליך שבפני.
ניתן היום, כ"ט תשרי תשע"ה, 23 אוקטובר 2014, בהעדר הצדדים.
