עע"מ 8211/13 עיריית חולון ואח' נ' יאלי הרן ואח'

השופט מ' מזוז:

1. ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו מיום 3.11.2013 של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' סגנית הנשיאה מ' רובינשטיין) בעת"מ 5945-09-12.

תמצית רקע

2. המערערות הן עיריית חולון ועיריית תל אביב יפו. המשיבים הם היורשים של מי שהייתה בעלים בכ-82% משטחה של חלקה 23 בגוש 6045 (חלקה היסטורית) בעיר חולון (להלן:החלקה), והם גם המערערים שכנגד (להלן: המשיבים).

3. בשנת 1946 הועברו כ- 98.5 דונם מהחלקה על-שם עיריית חולון, לצורכי ציבור (להלן: המקרקעין). ביולי 2012 פורסמה בילקוט הפרסומים הודעה על הפקדת תכנית מתאר מקומית מס' ח/500 (להלן: תכנית המתאר החדשה), אשר לפיה מיועד השטח הנדון לעבור תכנון מחדש לשם הקמת שכונת מגורים וייעודים נוספים, וזאת במסגרת תכניות מפורטות, שיוכנו על בסיס תכנית המתאר ושיכללו גם חלוקה מחדש של המגרשים.

4. בעתירה מינהלית שהגישו המשיבים לבית משפט קמא טענו הם כי קמה להם הזכות לדרוש את החזרת המקרקעין לידיהם, או לקבל פיצוי בגין שינוי היעוד של המקרקעין, וזאת מכוח הוראות סעיף 196 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). לגרסתם, הגם שהעברת המקרקעין בשעתו על שם עיריית חולון לא הייתה באמצעות הפקעה אלא במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, יש לראות בכך העברה כפויה שדינה כדין הפקעה.

           לחלופין, טענו העותרים (המשיבים דנן) כי ככל שייקבע שהבעלים זכו בשעתם לתמורה בגין העברת המקרקעין ע"ש עיריית חולון (ועל כן לא חל סעיף 196 לחוק), הרי שקמה להם זכות קדימה לרכוש את המקרקעין בהתאם להוראות סעיף 195(2) לחוק.

פסק הדין

5. בפסק דינו מיום 3.11.2013 קבע בית המשפט, כי המקרקעין בענייננו לא הופקעו אלא הועברו מרצון ובתמורה, ולפיכך לא חלה בענייננו הוראת סעיף 196 לחוק, שעניינה הפקעה של מקרקעין ללא פיצויים. בית המשפט קבע, כי אין יסוד לקביעה גורפת לפיה לעולם דין העברה מרצון כדין הפקעה. אמנם ייתכנו מקרים בהם "מכר ללא תמורה" דינו כדין הפקעה, אך הדבר תלוי נסיבות ספציפיות. לאחר סקירת טענות הצדדים והראיות שהונחו בפניו קבע בית המשפט, כי העותרים (המשיבים דנן) לא עמדו בנטל ההוכחה להוכיח כי מדובר היה בהעברת מקרקעין בכפיה, כטענתם. נקבע כי המנוחה, שהמשיבים הם יורשיה, היא שיזמה את תכנית הפרצלציה במסגרתה הועברו המקרקעין ע"ש עיריית חולון, וכי התכנית הטיבה את מצב המקרקעין שנותרו בידיה. אשר על כן נדחתה העתירה לענין תחולת סעיף 196 לחוק.

6. לעומת זאת, קיבל בית המשפט את טענתם החלופית של העותרים (המשיבים דנן) בדבר תחולת סעיף 195(2). בית המשפט קבע כי בהתאם לתכנית המתאר החדשה נזנחה המטרה הציבורית שנקבעה, בשנת 1946, לפיה יועדו המקרקעין ל"שטח ציבורי פתוח", והם מיועדים עתה, במסגרת תכנית המתאר החדשה, בין היתר למטרת מגורים. על כן, קבע בית המשפט, קמה לעותרים (המשיבים דנן) זכות קדימה לרכוש את המקרקעין בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף 195(2) לחוק. בית המשפט דחה לענין זה טענות שונות שהעלתה עיריית חולון, ובהן הטענה כי העתירה לענין זה הינה מוקדמת ותאורטית, שכן תכנית המתאר החדשה טרם אושרה ואין וודאות שתאושר.

7. בערעור שלפנינו מערערים המשיבים על דחיית עתירתם העיקרית לענין תחולת סעיף 196 לחוק , ואילו המערערים משיגים על קבלת העתירה החלופית לענין תחולת סעיף 195(2) לחוק.

דיון והכרעה

8. לאחר עיון ובחינה של כתבי הטענות של הצדדים ובטיעוניהם בעל-פה בפנינו, כמו גם בפסק הדין של בית משפט קמא, אני סבור כי דין הערעור להתקבל ודין הערעור שכנגד להידחות, מהטעמים שיפורטו להלן.

לתחולת סעיף 196 לחוק

9. כעולה מתיאור הדברים לעיל, הכרעת בית המשפט קמא לענין אי תחולתה בענייננו של הוראת סעיף 196 לחוק, מבוססת במובהק על ממצאים עובדתיים שנקבעו בפסק הדין, ושעיקרם בכך שלא היה מדובר בענייננו ברכישה בכפיה ללא פיצוי כנטען.

בית המשפט קבע כאמור, כי המנוחה, שהמשיבים הם יורשיה, היא שיזמה את תכנית הפרצלציה במסגרתה הועברו המקרקעין ע"ש עיריית חולון, וכי העברה זו הטיבה את מצב המקרקעין שנותרו בידיה. מכאן, שהמקרקעין בענייננו לא הופקעו אלא הועברו מרצון ובתמורה, והעותרים (המשיבים דנן) לא עמדו בנטל ההוכחה להוכיח כי מדובר היה בהעברת מקרקעין בכפיה. אשר על כן, בצדק קבע בית המשפט כי הוראת סעיף 196 לחוק - שעניינה הפקעה של מקרקעין ללא פיצויים - לא חלה בענייננו, ובדין נדחתה העתירה לענין זה (ע"א 10278/09 אשכול נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה (18.7.2011)).

10. לא מצאתי בטענות המשיבים - בכתב ובעל-פה - כל טענה שיש בה כדי להצדיק התערבותנו בממצאיו העובדתיים של בית משפט קמא ובמסקנה המשפטית הנגזרת מהם. על כן אציע לחבריי כי נאמץ את פסק דינו של בית משפט קמא - על ממצאיו העובדתיים ומסקנותיו המשפטיות - וזאת בגדר סמכותנו לפי תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן:התקנות). על כן דין הערעור שכנגד להידחות.

לתחולת סעיף 195(ב) לחוק

11. בענין זה קיבל כזכור בית המשפט את העתירה, לאחר שקבע כי בתכנית המתאר החדשה נזנחה המטרה הציבורית שנקבעה בשעתו, והמקרקעין מיועדים עתה, בין היתר, למטרת מגורים. לדעתי, שגה בית המשפט בפירוש הדין. אנמק להלן מסקנתי זו בקצרה.

12. וזו הוראת סעיף 195(ב) לחוק -

"195. מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:

(1)         ...

(2)         שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה בהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור."

הנה כי כן, בכפוף להתקיימות התנאי שברישא, חלה הוראת סעיף 195(2) רק אם וכאשר שונה ייעודם של המקרקעין בהתאם להוראות חוק התכנון והבניה.

13. בענייננו, בית המשפט מציין במפורש, כי אך הופקדה תכנית - היא תכנית המתאר החדשה - לשינוי הייעוד של המקרקעין, ותכנית זו טרם אושרה בעת מתן פסק הדין על ידי בית משפט קמא (3.11.2013), ולמעשה טרם קיבלה תוקף עד היום. בנסיבות אלה לא ניתן לומר כי התקיים בנוגע למקרקעין הנדונים התנאי בחוק לפיו "שונה ייעודם על-פי הוראות חוק זה".

14. חוק התכנון והבניה קובע הוראות מפורטות באשר להליכי אישור תכניות (סימן ו' לפרק ג' - סעיפים 119-77 לחוק). דבר אישורה של תכנית, כמו דבר הפקדתה, טעונים בין היתר פרסוםברשומות (סעיפים 89 ו-117 לחוק), ותכנית חדשה נכנסת לתוקפה "בתום חמישה עשר ימים מיום פרסום הודעה ברשומות או בעתון על דבר אישורה, לפי המועד שבו פורסמה ההודעה האחרונה מבין ההודעות ברשומות או בעיתון." (סעיף 119(א) לחוק).

           במקרה דנן, כמצוין כבר לעיל, בעת מתן פסק הדין של בית משפט קמא התכנית החדשה אך הופקדה, וכידוע, המרחק בין הפקדת תכנית לבין אישורה הוא רב. לא למותר להוסיף, כי בינתיים חלפו כ- 20 חודשים נוספים, ונכון לרגע כתיבת שורות אלה, אף שלטענת המשיבים הליכי האישור התקדמו כברת דרך ממשית, טרם נעשה פרסום למתן תוקף של תכנית המתאר החדשה, וממילא לא ניתן לומר כי התקיים התנאי שבחוק בדבר שינוי ייעודם של המקרקעין.

15. העולה מהמקובץ, כי שגה בית המשפט קמא כאשר קבע כי סעיף 195(2) חל בעניננו אף שהתכנית הכוללת את שינוי הייעוד טרם קיבלה תוקף, ועל כן דין הערעור להתקבל. נוכח מסקנתי זו איני רואה צורך לדון בטענות הנוספות שהעלו המערערות נגד פסק הדין, וטענות הצדדים בעניינים אלה יהיו שמורות להם בכל הליך עתידי.

השלמות

16. הוגשה לנו בקשה מטעם המשיבים לצירוף ראיות חדשות: תצהיר וכן חוות- דעת מומחה, שניתנו לפני כעשור, המתייחסים לנסיבות ביצוע ההפרשות של שטחי הציבור לטובת עיריית חולון בעבר, ולסוגיית התמורה בגין הפרשות אלה. המערערות מתנגדות לבקשה בטענה שהמשיבים ידעו על הראיות, או לפחות יכלו לגלותם בשקידה ראויה. לא ראיתי מקום להיענות לבקשה ולו מהטעם שנוכח מסקנתי לעיל, אין כל רלבנטיות למסמכים אלה; זאת בנוסף לכך שלא מתקיימים כאן הטעמים העשויים להצדיק הגשת ראיות נוספות בשלב הערעור (תקנה 457 לתקנות; ע"א 801/89 כהן נ' שבאם, פ"ד מו(2) 136 (1992)).

17. במסמך שהוגש לבית משפט זה ביום 21.6.2015, לאחר שמיעת הערעור, ואשר הוכתר כ"הודעה ובקשה דחופה מטעם המערערים שכנגד", ביקשו המשיבים לעדכן על התקדמות נוספת בהליכי אישור התכנית, וכן לאפשר להם להגיש טעון משפטי משלים באשר לכך שהתכנית טרם פורסמה למתן תוקף. המערערות מצדן התנגדו לבקשה, הן מהטעם ש"העדכון" מתייחס לעובדות שאינן נתמכות בתצהיר והן מאחר שהטיעון המשפטי המשלים המבוקש מתייחס לסוגיה שכבר נדונה די צרכה. איני רואה הצדקה לקבלת הבקשה על שני מרכיביה. נוכח האמור לעיל, העדכון האמור בהודעה אינו רלבנטי, ואין גם כל הצדקה להשלמת הטיעון המבוקשת, שכן אין מדובר בטענה חדשה שעלתה לראשונה רק בטיעון בע"פ לפנינו, אלא בסוגיה שעלתה כבר בפני בית משפט קמא אשר גם התייחס אליה בפסק דינו (ראו פסקה 5 סיפא לעיל) ונדונה גם בטיעון בעל-פה לפנינו.

18. למעלה מן הדרוש אתייחס בקצרה להפניה של המשיבים, בהודעה האמורה, לספרו של א. קמר דיני הפקעת מקרקעין, כרך ראשון 490 (מהדורה שמינית, 2013), בו ביקשו למצוא אסמכתא לכך שהוראת סעיף 195(2) לחוק חלה גם מקום שהתכנית הכוללת את שינוי הייעוד טרם פורסמה למתן תוקף. אין לדעתי ממש בטענה זו. בפרק העוסק בסעיף 195 לחוק התכנון והבניה כותב המחבר האמור במפורש, כי-

"תנאי לחלותו של סעיף 195(2) לחוק הוא, ששינוי הייעוד ייעשה לפי הוראות חוק התכנון והבניה, דהיינו, שינוי הייעוד צריך שיהיה בתכנית בנין עיר, כמשמעותה בחוק, שקיבלה תוקף... כל עוד לא שונה ייעודם של המקרקעין בתוכנית בנין עיר שקיבלה תוקף, לא קמה לבעלים הזכות שעל פי סעיף 195(2) לחוק." (שם בעמ' 468, ההדגשות שלי - מ.מ).

           אלא מהמשיבים מבקשים להסתמך על הערה בפרק העוסק ב"מקרים מיוחדים שאינם נכנסים בגדר סעיפים 195(2) ו- 196", שם מעיר המחבר כי במקרה ששינויי ייעוד אושר סופית בידי רשויות התכנון אך טרם פורסמה הודעה על מתן תוקף לתכנית, אמנם אין "תחולה ישירה" של סעיף 195(2) אך ניתן להחילו מכוח היקש (עמוד 490). על כך יש להשיב, ראשית, בעת מתן פסק הדין על ידי בית משפט קמא בענייננו אין חולק כי התכנית אך הופקדה וממילא שינוי הייעוד טרם "אושר סופית בידי רשויות התכנון", ולמעשה גם בדיון לפנינו התגלעה מחלוקת בין הצדדים באשר לשלב בו מצויים הליכי אישור התכנית. ושנית - וזה עיקר - איני שותף כלל להערה על אפשרות החלת סעיף 195(2) בדרך של היקש על שינוי ייעוד בתכנית שטרם קיבלה תוקף. לא ברור מה ענין היקש לכאן. ניתן לעשות שימוש בהיקש לשם מילוי לאקונה -חסר בדין (סעיף 1 לחוק יסודות המשפט, תש"ם-1980). בענייננו אין כל לאקונה. החוק הוא פשוט וברור, ואין כל בסיס או הצדקה עניינית להרחיב את תחולתו של החוק ולהשמיט תנאי בסיסי בו בטיעון של היקש כביכול. אעיר, כי האסמכתאות הנזכרות שם (בה"ש 196) אינן מתייחסות לענין הנדון אלא לפסיקה שעסקה בהיקש שבין הפקעה ללא פיצוי לבין רכישה ללא תמורה שלא בדרך של הפקעה.

19. סוף דבר: מסקנתי היא כי יש לקבל את ערעור המערערות לענין תחולת סעיף 195(2), ולדחות את הערעור שכנגד לענין תחולת סעיף 196, כמפורט לעיל, וכך אציע לחבריי כי נחליט.

           המשיבים יישאו בהוצאות המערערות בסך כולל של 15,000 ₪ למערערת 1 ו- 15,000 ש"ח למערערת 2.

השופט י' דנציגר:

           אני מסכים.

השופט נ' סולברג:

           אני מסכים.

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' מזוז.

           ניתן היום, ‏ו' בתמוז התשע"ה (‏23.6.2015).

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.  13082110_B07.doc  אב

מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il