הקדמה:
עתירה מנהלית זו עניינה בדרישת העותרת, זנלכל בע"מ (להלן: "העותרת") ליתן צו הצהרתי המחייב את המועצה האזורית עמק יזרעאל (להלן: "המועצה") לפנות, בעצמה ועל חשבונה, את כל האשפה מנכסה של העותרת, לפחות עד להתקנת חוק עזר חדש על פי הקריטריונים ואמות המידה שהותוו בפסיקת בית המשפט העליון.
כן מבוקש ליתן צו המצהיר על זכאות העותרת לשיפוי מלא מהמועצה בגין ההוצאות ששילמה לקבלן פינוי אשפה חיצוני מטעמה בשנים קודמות, החל מיום 1.1.11 ועד ליום בו תחל המועצה בעצמה לפנות את האשפה מנכס העותרת.
רקע עובדתי בתמצית ומהלך הדיון בעתירה:
העותרת הנה חברה ציבורית המעסיקה מאות עובדים במפעל לפיתוח, ייצור, שיווק ומכירה של מוצרי פירות וירקות משומרים, הממוקם על קרקע בשטח של כ- 60 דונם באזור התעשייה אלון תבור, שבשטח המועצה.
הנכס שבעניינו מתנהלת העתירה ממוקם בשטח המועצה (להלן "הנכס" או "המפעל"), ולצדו כ- 50 מפעלים בתחומי ייצור שונים.
במפעל עצמו מתבצע כל ייצור המוצרים של העותרת, ובכלל זאת קליטת הפירות והירקות, עיבודם, אריזתם והעברתם לאחסון. האשפה המופקת במפעל מועברת לכלי אצירה במקום, ומשם מפונה על ידי קבלן פינוי אשפה חיצוני, שנשכר על ידי העותרת ועל חשבונה.
ביום 30.1.17 בעקבות פנייתה של העותרת אל המועצה, הודיעה המועצה כי היא מוכנה להתחיל לפנות פסולת מתחום המפעל, ברם הפינוי יתבצע ביחס לפסולת "ביתית" בלבד, ולא פסולת "מפעל", וזאת לפי הקבוע בחוקי העזר של המועצה.
לפי המפורט באותו מכתב, כבר בשנת 2015 הוצע לכלל המפעלים באזור התעשייה להציב כלי אצירה לצורך פינוי פסולת ביתית (היינו: פסולת שאינה נוצרת כחלק מהליך הייצור של המפעל), ברם העותרת בחרה לפנות את הפסולת בעצמה.
בסופו של יום, דחתה העותרת את עמדת המועצה והגישה ביום 9.2.17 את העתירה דנא.
בין הסעדים שהתבקשו בעתירה נמנה, כאמור, סעד הצהרתי שלפיו על המועצה החובה לפנות בעצמה ועל חשבונה את כל האשפה מנכסה של העותרת, וכן סעד המצהיר על זכאותה של העותרת לשיפוי בגין ההוצאות שבהן נשאה בעצמה לפינוי האשפה, באמצעות קבלן חיצוני.
ביום 5.4.17 התקיים דיון ראשון בעתירה, במסגרתו הודיעו הצדדים כי הם מבקשים שהות על מנת לבוא בדברים.
במהלך הדיון מיום 28.5.17 התברר כי הצדדים לא הצליחו להגיע לעמק השווה וכי חלה התקדמות בפסיקת בית המשפט העליון בסוגיה שעל הפרק. לעניין זה אתייחס, מטבע הדברים, בהרחבה בהמשך. בנסיבות אלה, התבקש בית המשפט להכריע בעתירה.
משהוגשו טיעוניהם המשלימים של הצדדים, בשלה העתירה ומוכנה להכרעה.
טענות העותרת:
העותרת טוענת כי מחובתה של המועצה לפנות בעצמה את כל האשפה בעצמה מכל הנכסים בשטחה, וזאת ללא תמורה מיוחדת מעבר לארנונה המשולמת בגין הנכס.
לטענת העותרת, כל האשפה המיוצרת במפעל הנה רגילה לחלוטין ואינה חריגה בהיקפה או בהרכבה, וכוללת: קרטונים וניילונים, אשפה משרדית, קופסאות פח ובקבוקי פלסטיק המכילים חומרים שחזרו מלקוחות ואינם ראויים לשימוש.
העותרת מציינת כי במסגרת בג"צ 1756/10 עיריית חולון נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2.1.13) (להלן: "בג"צ חולון") נקבע שיש להבחין בין אשפה "בסיסית" שעל הרשות חלה החובה לפנותה, לבין אשפה "חריגה" שגם לגביה חלה חובת פינוי עקרונית על הרשות, אף שהיא רשאית לגבות אגרת פינוי אשפה בגינה. על פי הנטען, בפסיקה זו נקבע כי בטרם חיוב בעלי נכסים בתשלום אגרת פינוי בגין אשפה "חריגה", על משרד הפנים לערוך דיון עקרוני בנושא ולקבוע אמות מידה מנחות, כדי להקל בבחינת חוקי עזר חדשים שיוגשו בנדון על ידי כלל הרשויות. העותרת מוסיפה וטוענת כי הפסיקות שבאו בהמשך לבג"צ חולון אף הן הלכו בתלם זה.
עוד נטען כי מאז בג"צ חולון ובעקבות הליכים רבים שנוהלו בעניין זה, החליטו רשויות מקומיות רבות לפנות את כל האשפה מהנכסים בתחומן, ולא רק פסולת "ביתית". על פי הנטען, לא יעלה על הדעת שהעותרת לא "תיישר קו" עם אותן רשויות מקומיות, לפי הדין והפסיקה הקיימת.
לטענת העותרת, על אף הוראות חוקי העזר הספציפיים של המועצה דנא בנושא אשפה, המטילים עליה חובה לפנות פסולת מפעל, מסרבת המועצה להעניק לעותרת שירותי פינוי אשפה, אף שהעותרת נושאת בתשלומי ארנונה גבוהים, ולמעשה, העותרת נדרשת לממן בעצמה את פינוי כל האשפה הקיימת בנכס.
כן טוענת העותרת כי אין בחוקי העזר של המועצה כל זכר לאבחנה הנדרשת לפי בג"צ חולון בין אשפה "בסיסית" לאשפה "חריגה", שרק בגינה ניתן להטיל אגרת פינוי אשפה, וגם ממכתבים רשמיים שהוציאה עולה כי אין אבחנה כלשהיא בנדון, בין כמותית ובין מהותית או איכותית. העותרת מוסיפה וטוענת כי חוקי העזר בהם עסקינן נחקקו לפני בג"צ חולון ואולם המועצה לא טרחה לעדכנם לפי המתווה שנקבע באותה הלכה.
לשיטת העותרת, הימנעות המועצה מלהעניק לנכס שירותי פינוי אשפה מלאים, בעצמה ועל חשבונה, אינו חוקי ופסול, שכן אין חוק עזר תקף לפי דרישות הפסיקה, אשר קיימת בו הבחנה ברורה בין פינוי אשפה "בסיסית" לפינוי אשפה "חריגה" וקריטריונים ברורים לביצוע הבחנה זו בפועל.
טענות המועצה:
המועצה טוענת כי דין העתירה להידחות, בין על הסף ובין לגופה.
תחילה טוענת המועצה כי דין העתירה להידחות על הסף בשל הגשתה תוך שיהוי ניכר, שכן העותרת מלינה על כך שהמועצה אינה מפנה אשפה מתחומי נכסה עוד משנת 2011 וחרף זאת הגישה את העתירה רק בשלהי שנת 2016, ללא כל נימוק לשיהוי הממושך. עוד מוסיפה המועצה וטוענת כי לבית משפט זה אין סמכות לדון בסעד הכספי המבוקש (שיפוי העותרת בגין הוצאותיה עד כה), המנוסח במסווה של סעד מנהלי, וגם מטעם זה יש להורות על סילוק העתירה על הסף.
לגופה של העתירה, טוענת המועצה כי לא נפל בהתנהלותה כל דופי, וכל החלטותיה נעשו בסמכות ובהתאם לחוק. על פי הנטען, במסגרת חוקי העזר שהתקינה המועצה קיימת הבחנה מהותית בין פסולת שהיא חלק מהליך הייצור (פסולת מפעל), שחובת פינויה על המפעל, לבין פסולת שאינה כזו (פסולת ביתית). המועצה מוסיפה כי בענייננו, מבוצע פינוי הפסולת על חשבון העותרת, בהתאם להוראות חוק העזר. המועצה סבורה שבנסיבות בהן חוק העזר עצמו קובע חובת פינוי עצמי, אין כל מניעה להטיל חובה שכזו, כפי שנקבע בפסיקה במקרים דומים.
המועצה מוסיפה וטוענת כי על המפעל לפנות את הפסולת מפס הייצור, בעוד שחובת הפינוי ביחס ליתרת הפסולת מוטלת עליה, ואולם על העותרת עצמה לדאוג להפרדה בין סוגי הפסולת: פסולת "ביתית" מחד גיסא, לפסולת "מפעל", כלשון המועצה, מאידך גיסא.
לטענת המועצה, לא ניתן להקיש מפסקי הדין אליהם מפנה העותרת על ענייננו, בין היתר משום שבאותם מקרים דובר במרכזים מסחריים ובתי מלון ולא במפעלי ייצור, כך שהפסולת באותם מקרים הייתה אחידה יותר ומכל מקום שונה באופן מהותי מהפסולת במפעלה של העותרת, מה גם שבחלק מאותם מקרים לא היו בחוקי העזר הוראות לפינוי עצמי של אשפה. המועצה מאבחנת בין פסקי הדין המצוטטים בעתירה לבין המקרה הנדון, ומתייחסת אליהם, אחד לאחד.
לשיטתה של המועצה, הפסיקה האחרונה של בית המשפט העליון שניתנה לא מכבר בתיק עע"מ 826/14 ובג"צ 4279/15 סלע קפיטל נדלן בע"מ נ' מלונות דן בע"מ (פורסם בנבו, 18.5.17), על אמות המידה של משרד הפנים שגובשו והוצגו במסגרתה, מחדדת את העובדה שהגדרות חוקי העזר של המועצה במקרה דנא, בדין ובצדק יסודם, שכן אמות המידה תואמות את הגדרות חוקי העזר.
בנסיבות אלה, טוענת המועצה כי בהינתן פסיקתו האחרונה של בית המשפט העליון ואמות המידה של משרד הפנים, הקובעות לוח זמנים במסגרת הסדרה רוחבית של תיקון חוקי העזר, אין עוד מקום להכריע בטענותיה העקרוניות של המשיבה.
כן טוענת המועצה כי אין ממש בטענות העותרת כי תעריף הארנונה הנגבה ממנה הוא גבוה, שכן בפועל, תעריף הארנונה המשולם על ידה גבוה רק במקצת מהתעריף עבור מגורים.
בהשלמת הטיעונים מטעמה, מוסיפה המועצה ומתייחסת לטענות מסוימות שעלו בהשלמת הטיעון מטעם העותרת, אחת לאחת.
דיון והכרעה:
לאחר עיון בטענות הצדדים, בהוראות הדין ובהלכה הפסוקה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, כפי שיבואר להלן.
דומה כי על חובתה העקרונית של הרשות המקומית לפנות אשפה מנכסים המצויים בתחום שיפוטה – אין חולק. כך עולה מהוראות הדין ומההלכה הפסוקה, כמפורט היטב בטיעוני העותרת.
עיקר המחלוקת בין הצדדים נעוצה בשאלה על מי הנטל לשאת בתשלום הוצאות פינוי אשפה מנכס דוגמת מפעלה של העותרת, וכן בשאלה האם פינוי אשפה, על סוגיה (ובעיקר: פסולת בית ופסולת מפעל), נמנה על סוג השירותים הנכלל מראש בתשלום הארנונה השוטף לרשות המקומית.
המענה לשאלות אלה צריך להיבחן, בראש ובראשונה, באספקלריה של חקיקת העזר הרלוונטית.
חוק עזר לעמק יזרעאל, התשנ"ד-1994 (להלן: "חוק עזר שמירת איכות הסביבה") מגדיר בסעיף ההגדרות (סעיף 1) כי תחת המונח "אשפה" נכללים פסולת בית, פסולת מפעל, פסולת בנין, פסולת צמחים, גרוטאות או זבל וכיוצא באלה.
הסעיף ממשיך ומגדיר שני מונחים שיש להם חשיבות לענייננו:
"פסולת בית" מוגדרת כ"אשפה המצטברת במקום מגורים או במהלך פעילות רגילה של בני אדם, שאינה פסולת בנין, פסולת צמחים, פסולת מפעל, גרוטאות או זבל" (ההדגשה שלי – ע"ע).
"פסולת מפעל" מוגדרת כ"פסולת המצטברת עקב עבודות במפעל או חומרי אריזה או שיירים של חומרים שמשתמשים בהם בקשר עם עבודות במפעל" (ההדגשות שלי – ע"ע).
סעיף 41 לחוק עזר שמירת איכות הסביבה שכותרתו "פינוי פסולת מפעל בידי בעל מפעל" קובע בסעיף קטן (א): "בעל מפעל יפנה פסולת מפעל שאינה פסולת רעילה, הנמצאת או שהצטברה במפעלו ויובילה לאתר לסילוק פסולת מפעל, לפי הנחיות המפקח".
סעיף 42 לחוק העזר, שכותרתו "פינוי פסולת מפעל בידי המועצה" קובע כי אם בעל מפעל לא ממלא אחר הוראות המועצה לפנות ולהוביל את פסולת המפעל לאתר לסילוק פסולת מפעל, כי אז "רשאית המועצה לפנות את פסולת המפעל או את הפסולת הרעילה ולגבות את ההוצאות מבעל המפעל".
משמעות הוראות אלה שבחוק עזר שמירת איכות הסביבה, היא כי על בעל המפעל לפנות את פסולת המפעל ולהובילה לאתר לסילוק פסולת על חשבונו, ואם לא מילא את חובתו האמורה – רשאית המועצה לפנות את הפסולת ולגבות את ההוצאות מבעל המפעל.
חוק עזר לעמק יזרעאל (אשפה), התשנ"ז-1997 (להלן: "חוק עזר אשפה") מגדיר בסעיף ההגדרות (סעיף 1) את המונחים "אשפה", "פסולת בית" וכן "פסולת מפעל" באופן דומה להגדרתם בחוק עזר שמירת איכות הסביבה.
"פסולת בית" הוגדרה כ"אשפה המצטברת במהלך פעילות רגילה של בני אדם, כתוצאה ממגוריהם בבית מגורים, שאינה פסולת בנין, פסולת צמחים, פסולת מפעל, גרוטאות או זבל".
"פסולת מפעל" הוגדרה כ"אשפה המצטברת עקב עבודות במפעל או חומרי אריזה או שיירים של חומרים שמשתמשים בהם בקשר עם עבודות מפעל".
סעיף 4(א) לחוק עזר אשפה קובע כי מפקח רשאי להורות על הצבת כלי אצירה בחצרו של כל מפעל בתחום שטח המועצה.
סעיף 8(ג) לחוק עזר אשפה קובע כי יש להשליך פסולת בית רק לכלי אצירה ביתי. סעיף 8(ו) לחוק העזר ממשיך וקובע כי אין להשליך פסולת מפעל, אלא לכלי אצירה המותקן במפעל.
סעיף 9(א) לחוק עזר אשפה קובע כי המועצה תפנה פסולת מפעל מכלי אצירה במפעלים בתדירות שתיקבע על ידי המפקח. סעיף 9(ב) ממשיך וקובע כי בעד פינוי כלי אצירה המוצב בשטח המפעל ישלם בעל המפעל למועצה אגרה, לפי הוראות פריט 2 לתוספת. פריט 2 לתוספת מפרט את סכומי אגרת הפינוי לתשלום לחודש, כתלות בנפח המכלים או המכולות.
משמעות הדברים היא כי את פסולת המפעל יש להשליך רק לכלי אצירה המוצב במפעל והמיועד לצורך כך, ובגין פינויו של אותו כלי אצירה משטח המפעל, תשולם אגרה נוספת.
כאן המקום להדגיש כי ביחס לסוגי פסולת שלא הוטלה לגביהם במסגרת חוק העזר חובת תשלום מפורשת (דוגמת פסולת בית המיוצרת על ידי עובדי המפעל במהלך פעילות רגילה של בני אדם במפעל), וככל שעסקינן בכלי אצירה הכולל פסולת זו בלבד, ללא ערבוב עם פסולת מפעל – חל הדין הכללי הקיים לפיו לא ניתן לגבות תוספת אגרה מעבר לדמי הארנונה השוטפים.
שאלה אחרת היא שאלת זהות הגורם האמון על ביצוע ההפרדה בין פסולת ביתית לפסולת המפעל מתוך כלי האצירה המצוי בשטח המפעל. בהקשר זה, לדעתי, לא ניתן להטיל את חובת ביצוע ההפרדה בין סוגי הפסולת השונים על כתפי הרשות המקומית, שכן מדובר בגזירה שהרשות המקומית לא תוכל לעמוד בה והיא תתגלגל בסופו של יום על כתפי הציבור, מה גם שפעולת הפרדת הפסולת עצמה, ככל שהיא מבוצעת מראש, היא פשוטה למדי ואינה כרוכה במשאבים רבים מבחינת המפעל. הואיל והגורם ששולט בהשלכת הפסולת הוא המפעל, אשר יכול בקלות יחסית וללא הוצאות משמעותיות להפריד בין פסולת המפעל לפסולת הבית הנלווית לעבודת העובדים במפעל, באופן שיאפשר את פינויה של הפסולת הביתית בלבד, הרי שככל שהמפעל אינו טורח לבצע את ההפרדה הנדרשת בין "פסולת מפעל" לבין "פסולת הבית של עובדי המפעל", אין לו להלין על כך שהוא מחויב בגין מלוא הפסולת המצויה בכלי האצירה שבשטחו, אלא על עצמו.
המועצה אף ציינה בתשובתה לעתירה (סעיף 11 לתשובה לעתירה) כי מספר מפעלים באזור התעשייה בו מצוי מפעלה של העותרת בחרו להיענות להצעתה של המועצה כי תפנה משטחם את הפסולת הביתית, ומפעלים אלה דואגים להפריד בין פסולת המפעל לפסולת שאינה כזו.
אשר על כן, דעתי היא כי על כל בעל נכס מסחרי שמייצר "פסולת מפעל", דוגמת מפעלה של העותרת, לדאוג לערוך את ההפרדה בין הפסולת הביתית (פסולת בית המיוצרת על ידי עובדי המפעל במהלך עבודתם במפעל) לבין פסולת המפעל, תוך ריכוז הפסולת הביתית בכלי אצירה מתאים, המאפשר פינוי הפסולת הביתית בלבד על ידי המועצה ועל חשבונה.
אשר לשאלה אם נכללת בחוקי העזר הוראה המאפשרת להטיל את חובת פינוי האשפה על המפעל עצמו, הרי שמהמקובץ בשני חוקי העזר האמורים, על רקע תפקידיה וחובותיה הבסיסיים של הרשות המקומית, כפי שנקבעו בדין ובפסיקה, עולה שהחובה העקרונית לדאוג לפינוי פסולת מפעל מנכסים דוגמת מפעלה של העותרת לאתר לסילוק אשפה, מוטלת על הרשות המקומית, וזאת כנגד תשלום נוסף החורג מגדר תשלום הארנונה השוטף ומיועד למימון הוצאות הפינוי. עם זאת, מעיון בשני חוקי העזר האמורים, גם יחד, עולה כי הטלת חובת הפינוי על המועצה אינה בגדר אקסיומה, וככל שבעל המפעל אינו מוצא להשתמש בשירותי הרשות המקומית ולשלם את אגרת פינוי האשפה המתחייבת, כי אז ניתנת לו האפשרות לשאת בעלויות פינוי האשפה בעצמו ועל חשבונו, ובמקרה שכזה, לא יצטרך לשאת בתשלום האגרה הנוספת בגין הפינוי.
משמעות הדברים היא כי לפי חוקי העזר של המועצה, עומדת למפעל זכות בחירה, ירצה – יעשה שימוש בשירות הרשות המקומית וישלם את האגרה המתחייבת בגין פינוי כלי האצירה של פסולת המפעל שבשטחו, מעבר לתשלום הארנונה הבסיסי; לא ירצה – ישלם בעצמו את עלויות הפינוי.
אשר לטענת העותרת שלפיה כל האשפה המיוצרת במפעל היא רגילה ואינה חריגה בהיקפה או בהרכבה מאשפה "ביתית", הרי שאין בכך רבותא, שכן העותרת מייצרת ומשווקת מוצרי מזון מתוצרת חקלאית, כך שבהחלט ייתכן כי אשפה זו תהייה דומה בהרכבה ובמאפייניה לפסולת ביתית, אף שתהיה חורגת באופן משמעותי מבחינת משקלה ונפחה מפסולת ביתית. פסולת כזו, אשר נוצרת כתוצאה מהפעילות העסקית המניבה של המפעל, היא פסולת מפעל שמחויבת באגרה נוספת או בפינוי עצמי, לפי בחירת המפעל.
השאלה הנשאלת כעת היא כיצד יש לקרוא את הוראות חוקי העזר האמורים, על רקע פסיקת בית המשפט העליון שהלכה והתפתחה בסוגיית פינוי אשפה על ידי רשויות מקומיות, והאם חוקי העזר של המועצה דנא, שהותקנו שניהם קודם לפסיקה זו, כוללים את האבחנה שגובשה בפסיקת בג"צ חולון המאפשרת הטלת אגרה נוספת רק בגין מה שמכונה "אשפה חריגה".
במסגרת בג"צ חולון, קבע בית המשפט העליון כי רשות מקומית רשאית לגבות אגרת פינוי פסולת מחוץ לארנונה הכללית "ובלבד שמדובר בפינוי פסולת הקשורה לתהליכי הייצור של המפעל מעבר לרמת 'בסיס' מסוימת שתיקבע" (שם, בפסקה 36). משמעות פסיקה זו היא כי מפעל זכאי לקבל שירותי פינוי אשפה, ברם זאת רק ביחס לאשפה "בסיסית", להבדיל מפינוי שמהווה המשך של תהליך הייצור. על הצד המעשי, נקבע כי יש לבחון האם חוק העזר מעניק כלים ברורים להבחנה בין עלויות פינוי בסיסיות, המכוסות כאמור על ידי הארנונה הכללית, לבין עלויות הפינוי של פסולת נוספת חריגה שנוצרת עקב הפעילות "המפעלית". עוד נקבע כי על משרד הפנים לקיים דיון עקרוני ולקבוע אמות מידה מנחות שיעמדו לנגד עיני הרשויות המקומיות בבואן להתקין חוקי עזר חדשים בנושא.
בשלבים מתקדמים של שמיעת העתירה לפניי, התברר כי משרד הפנים פרסם נוסח מסוים של אמות מידה שגיבש לצורך הסדרת סוגיית פינוי האשפה העומדת על הפרק.
במסגרת אמות מידה אלה, ניתן להיווכח כי נשמרת האבחנה הבסיסית בין פסולת ביתית (פסולת התואמת שימוש ביתי) לפסולת תעשייתית-מפעלית (עודפי חומרי גלם ותוצרים של תהליכי ייצור), תוך קביעה מפורשת כי ניתן יהיה לאשר חוקי עזר שישמרו על הבחנה בין פסולת בסיסית לפסולת עודפת לפי כמות הפסולת, ובהתאם לנוסחה שפורטה בהנחיות.
אמות המידה הוגשו לבית המשפט העליון במסגרת ההליך שהתנהל בתיק עע"מ 826/14 ובג"צ 4279/15 סלע קפיטל נדלן בע"מ נ' מלונות דן בע"מ (פורסם בנבו, 18.5.17), שם קבע בית המשפט העליון סד זמנים מפורט לפרסום אמות המידה הסופיות על ידי משרד הפנים, להגשת התיקונים לחוקי העזר השונים לבחינת משרד הפנים, וכן לקבלת עמדת משרד הפנים לתיקונים אלה.
יושם אל לב כי לגופם של המקרים הפרטניים שעמדו לפני בית המשפט העליון בהליכים מאוחדים אלה, הורה בית המשפט העליון למעשה על אימוץ אמות המידה הראשוניות של משרד הפנים והחלתם על המקרים שעמדו לפניו. עובדה זו מלמדת, לדעתי, על כך שבית המשפט העליון מצא את אותן אמות מידה ראשוניות או הנחיות בסיסיות שגיבש משרד הפנים, כעונות על הדרישות העקרוניות שפורטו בבג"צ חולון, אף שאין מדובר באמות מידה סופיות ומוחלטות.
במקרה שלפנינו, האבחנה הקיימת בחוקי העזר היא בין "פסולת בית" לבין "פסולת מפעל", כשלעניין זה בשני חוקי העזר נקבעו הגדרות דומות לשני המונחים, שתיהן מפנות את הזרקור לאופן היווצרות הפסולת – האם במהלך פעילות רגילה של בני אדם, או שמא עקב הליך הייצור במפעל ובמהלך שימוש בחומרים הקשורים לעבודה במפעל (או כפי שכינתה זאת המועצה, בצדק, פסולת מ"פס הייצור" של המפעל).
אבחנה זו בין סוגי הפסולת, "פסולת בית" ו"פסולת מפעל", אמנם אינה מבוססת על המישור הכמותי, אך היא ברורה וחדה בפן המהותי-איכותי, לאור השוני בהגדרת כל אחד מהמונחים בחוקי העזר. בנוסף, וזאת כבר ציינתי, ככל שהמפעל דואג לכך שבכלי האצירה שבשטחו תיכלל רק פסולת מפעל, הרי שחובת תשלום אגרת פינוי אשפה מעבר לדמי הארנונה השוטפים, הוטלה רק ביחס ל"פסולת מפעל" נטו, ולא ביחס ל"פסולת בית" או "פסולת בית שנצברת במפעל".
כאמור, ככל שעסקינן ב"פסולת בית" שנוצרה במהלך פעילות של עובדי המפעל, היינו: מה שניתן לכנות כ"אשפה ביתית שנצברה במפעל", וככל שהמפעל דואג שבכלי האצירה בשטחו תהיה הפרדה ברורה בין אותה פסולת "ביתית" לבין פסולת המפעל – לא תחול חובת תשלום מיוחדת בגין פינויה של הפסולת הביתית של עובדי המפעל. במילים אחרות, ככל שהמפעל דואג שבכלי האצירה בשטחו תיכלל פסולת מפעל בלבד, הרי שאגרת הפינוי צריכה להיות משולמת בגין אותה פסולת מסוימת, ובגינה בלבד.
אמור מעתה: ככל שהמפעל דואג לכלול בתוך כלי האצירה שבשטחו רק פסולת מפעל, וככל שבעל המפעל מבקש להשתמש בשירותי פינוי האשפה של המועצה ולא לפנות את האשפה בעצמו, כי אז תוטל על המפעל אגרת פינוי רק ביחס לפסולת המפעל, ולא ביחס לכל פסולת אחרת שאין לגביה חובת תשלום מפורשת בחוקי העזר (לעניין האפשרות להותיר ברירה למפעל – לשלם את אגרת פינוי האשפה או לפעול לפינויה בדרכים אחרות, ראו בבג"צ חולון בפסקה 35).
העובדה כי לא נעשה בחוקי העזר שימוש במונחים "אשפה בסיסית" לעומת "אשפה חריגה", כפי שנעשה מאוחר יותר בבג"צ חולון, אין בה כדי להביא בהכרח למסקנה כי חוקי העזר אינם עומדים במתווה המהותי שקבע בית המשפט העליון באותו הליך, שהרי הרעיון הוא אותו רעיון: דמי הארנונה החודשיים אינם כוללים פינוי פסולת מפעל "טהורה", שמהווה המשך של תהליך הייצור, וביחס לפסולת שכזו, ניתנת זכות בחירה לבעל המפעל – יבחר להשתמש בשירותי פינוי האשפה של המועצה, ייאלץ להפריד פסולת זו מה"פסולת הביתית" של עובדי המפעל ולשלם תוספת אגרה בגין פינוי פסולת המפעל; לא ירצה להשתמש בשירותי פינוי הפסולת של המועצה, יפנה את פסולת המפעל בעצמו ועל חשבונו.
האבחנה במסגרת חוקי העזר, במקרה שלפנינו, בין "פסולת בית" לבין "פסולת מפעל", מקיימת, אפוא, את הדרישה העקרונית בדבר קיומו של קריטריון ברור לאבחנה בין סוגי האשפה השונים, גם אם קריטריון זה אינו כמותי דווקא, אלא מהותי.
בנסיבות אלה, שעה שמבחינה עקרונית עולים חוקי העזר בקנה אחד עם פסיקת בית המשפט העליון ואמות המידה שהותוו על ידי משרד הפנים בהנחיות הביניים שהציג, אין מנוס אלא לדחות חלק זה של העתירה.
נימוק נוסף לדחיית העתירה נסב על עיקרון השוויון. בהקשר זה, במסגרת השלמת טיעוני המשיבה הובהר כי תעריף הארנונה המשולם על ידי העותרת גבוה רק במקצת מהתעריף הנגבה עבור מגורים. בנסיבות אלה, לו תתקבלנה טענות העותרת, משמעות הדברים היא כי בגין גביית תעריפי ארנונה דומים, ייגרמו למועצה הוצאות רגילות ביחס לבית מגורים, לעומת הוצאות ניכרות ביחס למפעל, שיכול ותגולגלנה בסופו של יום לכתפי התושבים, וזאת באופן הפוגע בעיקרון השוויון ותוך הענקת הטבה לא הוגנת למפעל. במילים אחרות: טענות העותרת יש בהן כדי להביא לתוצאה בלתי צודקת ובלתי שוויונית, משום שעלות פינוי אשפה מבית מגורים אינה משמעותית ונלקחה בחשבון בעת קביעת המסגרת התקציבית של המועצה, בעוד שעלות פינוי פסולת ממפעל או מנכס מסחרי, עשויה להיות משמעותית ונכבדה – ואם תוטל על כתפי המועצה, עשויה להתגלגל בעקיפין על הקופה הציבורית, והכל שעה שהפערים בין תשלומי הארנונה הנגבים אינם ניכרים. בנסיבות אלה, דין טענות העותרת להידחות גם משום שיש בהן כדי להביא להטבה בלתי הוגנת למפעלים דוגמת מפעלה של העותרת, על חשבון כלל תושבי המועצה.
באשר לחלקה השני של העתירה, שבמרכזו דרישת העותרת ליתן צו המצהיר על זכאותה לשיפוי מלא מהמועצה בגין ההוצאות ששילמה לקבלן פינוי אשפה חיצוני מטעמה בשנים קודמות, הרי שגם בהתעלם מהשאלה אם בית משפט זה מוסמך לתת סעד מעין זה, הרי שהעותרת, כאמור, רשאית הייתה לבחור בין תשלום האגרה הנוספת למועצה לבין תשלום לקבלן החיצוני עבור עלויות הפינוי, ומשבחרה באופן בו בחרה – אינה זכאית לשיפוי.
יתירה מכך, הטלת חובת שיפוי על המועצה חוטאת לחוש הצדק במובן הצרכני. שעה שלפנינו מפעל תעשייתי-עסקי שמטרתו עשיית רווח, הרי שמטבע הדברים, כל עלויות הייצור הכרוכות בפעילות העסקית של המפעל, לרבות עלויות פינוי פסולת המפעל במהלך השנים, גולגולו בסופו של יום (כך יש להניח) על הצרכן. משמעות הדברים היא כי אם ניעתר לרכיב זה בעתירה, עשוי המפעל להרוויח פעמיים: פעם אחת מהמועצה, כיוון שיקבל החזר בגין הוצאותיו; ופעם שניה מהצרכן, שעלויות הייצור ממילא גולגלו על כתפיו. תוצאה זו אינה צודקת ואינה ראויה גם במישור זה.
לפני חתימת פסק דיני זה, הפנה ב"כ העותרת לפסק דינה של כב' השופטת רות אבידע מיום 5.7.17 (עת"מ 50971-02-17). לאחר עיון, מצאתי כי פסק הדין האמור, עם כל הכבוד, אינו רלוונטי למקרה שלפניי, משום שבאותו מקרה לא היו חוקי עזר מאושרים המבחינים בין פסולת בסיסית (בית) לפסולת חריגה (מפעל), להבדיל מהמקרה דנא.
סוף דבר:
אשר על כל האמור לעיל, וגם מבלי להתייחס למלוא טענות המועצה, לרבות טענות הסף שהעלתה בתשובתה לעתירה, אני מורה על דחיית העתירה לגופה.
אני מחייב את העותרת לשלם למועצה האזורית הוצאות משפט כולל שכ"ט עו"ד בסך של 30,000 ₪, שיישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד מועד תשלומו המלא בפועל.
ניתן היום, י"ב תמוז תשע"ז, 06 יולי 2017, בהעדר הצדדים.
