האם ניתן להאריך היתר בניה מעבר לשתי הארכות – זו השאלה המרכזית העומדת בבסיס המחלוקת בין הצדדים. על הסוגיה חולשות תקנות 20 ו- 20א, שכותרתן בהתאמה "תוקפם של החלטה לתת היתר ושל היתר" ו – "חידוש היתר", אשר זו לשונן:
"20....
(ב)תוקפו של היתר הוא לשלוש שנים מיום הוצאתו, ואולם מוסד התכנון המוציא את ההיתר רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, לתת היתר לתקופה של עד חמש שנים, אם שוכנע כי היקפו ומורכבותו של נושא ההיתר מצדיקים זאת.
(ג)לא הוחל בעבודה או בשימוש בתוך שנה מיום הוצאת ההיתר, בטל ההיתר.
(ד)הופסקה העבודה לתקופה העולה על שנה, בטל ההיתר.
"20א.(א)מוסד התכנון יחדש את תוקפו של היתר, לבקשת בעל ההיתר או בעל זכות בנכס, במקרים אלה:
(1)הוחל בעבודה אך היא לא הושלמה בתוך תקופת תוקפו של היתר כאמור בתקנה 20(ב);
(2)ההיתר פקע לפי הוראות תקנה 20(ג) או (ד).
(ב)לא יחודש תוקפו של היתר אם קיימת מניעה בדין לחידושו.
(ג)חידושו של היתר לפי תקנה זו יהיה לשנתיים ממועד פקיעתו, ואולם מוסד התכנון רשאי לחדשו לשנה נוספת, מטעמים מיוחדים שיירשמו.
(ד)חל שינוי בזהות בעל היתר או בעל זכויות בנכס, רשאי מוסד התכנון, לבקשת בעל ההיתר או בעל הזכויות החדש בנכס, להוציא את ההיתר המחודש על שם הבעל החדש של ההיתר או של הזכויות בנכס.
(ה)גרמו שריפה, הרס או אירוע אחר נזק לבנין, והבנין ניתן לשיקום בהתאם להיתר שעל פיו הוקם, תחדש הועדה המקומית את ההיתר בהתאם לבקשת בעל ההיתר אם אין מניעה תכנונית לכך, ובלבד שתנאי ההיתר אינם סותרים את החוק או תקנות לפיו, לרבות הוראותיה של תכנית החלה על המקום; חל שינוי בבעלות או בזכויות בנכס, יוצא ההיתר המחודש על שם הבעל או בעל הזכויות החדש בנכס".
ועדת הערר הייתה ערה לבעייתיות של המקרה, ובהחלטתה אכן קבעה כי לפי לשון התקנות לא ניתן להאריך את ההיתר מעבר לשתי הארכות שכבר מוצו בהתאם לתקנות:
" בהקשר זה יש לזכור כי התקנות תוחמות מפורשות במסגרת זמנים את סמכותה של הועדה המקומית להארכת תוקפו של היתר גם מקום שבו החלה בניה מכוחו. את האיזון בין ההשלכות של אי חידושו של היתר שהחלה הבניה מכוחו לבין הצורך המהותי בבקשה חדשה בחלוף פרק זמן מסויים, ערך מחוקק המשנה בקובעו את פרק הזמן המקסימלי להארכת תוקפו של היתר שהחלה בניה מכוחו. יקשה עלינו להגיע לתוצאה המרוקנת את התקנות מתוכן".
(עמ' 7 להחלטה, כל ההדגשות כאן ולהלן שלי, י.ש.).
אכן, מלשון התקנות עולה כי לא ניתן להאריך את תוקף ההיתר מעבר לשתי הארכות שניתנו. עצם העובדה שלשון התקנות מגדירה במפורש את התנאים לארכה, ומאפשרת הארכה פעמיים בלבד, מלמדת בבירור כי מעבר לארכות אלו שהוגדרו ונוסחו בתקנות, לא ניתנה חלופה נוספת להארכת את ההיתר. הוועדה המקומית ניסתה למצוא פתרון למצב העובדתי הבעייתי שנוצר, וסברה כי מדובר בלקונה. פרשנות זו אינה מקובלת עלי. כאשר רצה המחוקק להתיר חידוש ההיתר ידע לעשות זאת במפורש, לכן הימנעותו מהווה הסדר שלילי. פרוצדורת הארכה ותנאיה נקבעה והוגדרה בתקנות במפורש, ובצורה מפורטת. מכך יש ללמוד כי המחוקק נתן דעתו היטב לאפשרויות שונות ולא בכדי הוגבלה אפשרות ההארכה. מסקנתי מתיישבת עם פסיקת ביהמ"ש העליון ב- בג"צ 1696/91 יעקב יצחקי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה – "המרכז", פד"י מו(1) 292 , 295-296 (להלן: "בג"ץ יצחקי"):
" .4המבנה הניסוחי של תקנה 20 מלמד, כי עניינן של שלוש תקנות המשנה האמורות- (ג), (ד) ו-(ה) - בהסדרתם של שלושה מקרים שונים. התקנה מיטיבה להבחין בין שלושת המקרים, בהם אין בעל ההיתר מגיע למיצוי זכותו לפי ההיתר בתוך תקופת תוקפו של ההיתר. כל אחד מן המקרים הללו מוסדר באחת מתקנות המשנה הסדר מיוחד. המבנה הניסוחי הזה מחייב את המסקנה, שאילו התכוון מתקין התקנות להחיל את הסדר החידוש גם על היתר שפקע, היה מגלה את כוונתו במלים מפורשות. שתיקה לעניין קיום האפשרות של חידוש בתקנת משנה (ג), לעומת הכרה מפורשת באפשרות זו בתקנות משנה (ד) ו-(ה), חייבת, לדעתי, להתפרש כהסדר שלילי. משמע, שהיתר שפקע איננו בר-חידוש. גישתו של בא-כוח העותר מתעלמת מן ההבחנה שבין המקרה המוסדר בתקנת משנה (ג) לבין המקרים המוסדרים בתקנות-משנה (ד) ו-(ה), ובכך "מייתרת" היא את הוראתה של תקנת משנה (ג) לחלוטין. גישה זו אין בידי לקבל.
זאת ועוד: הסדרי החידוש שנקבעו בתקנות משנה (ד) ו-(ה) אינם היינו הך; במקום בו חלה תקנת משנה (ד), זכאי על ההיתר לחידוש תוקפו כעניין שבשיגרה, ורק אם נוצרה מניעה חוקית לכך, תוכל הוועדה המקומית למנוע ממנו את החידוש. לעומת זאת,
שחידושו של היתר בטל, לפי תקנת משנה (ה), נתון לשיקול-דעתה של הוועדה המקומית. אילו התכוון מתקין התקנות לאפשר גם חידושו של היתר שפקע, היה עליו לפרש גם את תנאי חידושו. משלא אמר מאומה בדבר תנאי החידוש, מתחזקת המסקנה, שגם עצם אפשרות החידוש איננה קיימת".
ערה אני לכך שבג"ץ יצחקי הנ"ל ניתן ע"י ביהמ"ש העליון לפני התיקון לחוק משנת 98, ותקנה 20 בנוסחה הקודם הייתה מעט שונה, אך העיקרון הפרשני שיישם ביהמ"ש בפרשנותו לתקנות הרלבנטיות, נשאר אותו עיקרון, ודברי ביהמ"ש העליון בשעתם יפים גם באשר לנוסח התקנות שלאחר התיקון, מה גם שחזקה על מתקין התקנות בשנת 1998 שהיה ער לבג"ץ "יצחקי".
במקרה שלנו ההיתר הוארך, בהתאם לתקנה 20א(ג), בפעם הראשונה לשנתיים, ובפעם השנייה לשנה נוספת "מטעמים מיוחדים שיירשמו". עוד יש לציין כי מלכתחילה הוועדה המקומית ידעה שמדובר בבניין לשימור, ובבניין שמבוקשת בו הקלה לחפירת מרתף עד גבולות המגרש. למרות זאת, הוועדה המקומית העניקה מלכתחילה את ההיתר לשלוש שנים בלבד ולא לחמש שנים. דהיינו הוועדה המקומית לא ראתה כי קיימות נסיבות מיוחדות בקשר לבניין זה המצדיקות עשיית שימוש בסמכותה המיוחדת לפי סע' 20(ב) לתקנות, המאפשר לתת היתר ל-5 שנים במקום ל-3 שנים בשל ההיקף והמורכבות של נושא ההיתר.
יתר על כן, גם פרשנות תכליתית מביאה לאותה תוצאה. ביהמ"ש ניתח את תכלית התקנה ופסק:
.5 מטרתה של תקנה 20 היא להגביל את תוקפו של היתר לתקופות לא-ארוכות. להוציא מקרים חריגים - בהם עשויה מליאת הוועדה המקומית להשתכנע, כאמור בתקנה 20(ח) סיפא, "שנושא הבניה המיוחד מחייב חידוש נוסף להיתר" - התקופה הארוכה ביותר בה
יוכל היתר כלשהו לעמוד בתוקפו היא חמש שנים: שלוש שנות התוקף המקורי וחידוש התוקף לשנה אחת ולשנה נוספת. ...להגבלות אלו יש טעם והיגיון. הוצאתו של היתר בנייה מותנית, כידוע, במילוי תנאים - עיקריים ונלווים - שונים: של התאמה תכנונית, של בטיחות, של נוחות, של צרכים סביבתיים ועוד. הגורמים המשפיעים על הגדרת התנאים הללו אינם קבועים. עם שינוי העתים משתנים הצרכים ועמם גם התנאים המיועדים לספקם. תנאים שהספיקו להוצאת היתר במועד פלוני עשויים לא להספיק להוצאתו במועד מאוחר יותר".
(בג"ץ יצחקי, שם, עמ' 296).
לאור תכלית החקיקה של התקנות דנן, מתחזקת המסקנה שאין להאריך את תוקף ההיתר מעבר למקסימום הארכות הקבועות בתקנות, ועל המשיב 3 להיכבד ולהגיש בקשה להיתר חדש כדין, הן עבור העבודות בהן הוחל לפי ההיתר המקורי שפקע, והן לגבי העבודות הנוספות שנתבקשו על ידו. על הבקשה החדשה יחולו כל החובות שבדין לרבות פרסום מחדש.
7.נתתי דעתי לטענת המשיבים כי החלטת ועדת הערר מחוייבת נוכח הנסיבות בשטח, דהיינו סכנת הקריסה של המבנה שיוותר תלוי באוויר אם לא יוארך ההיתר. אולם, וועדת הערר ציינה כי לא הונחה בפניה חוות דעת קונסטרוקטיבית בדבר סכנת קריסה, וכי בכל מקרה האחריות לקריסת המבנה רובצת על המשיב 3 שיכול וצריך היה לצפות מראש את הבעייתיות שנוצרה:
"נציין כי אכן לא הונחה בפנינו חוות דעת קונסטרוקטיבית בדבר סכנת ההתמוטטות, ומיותר כמעט לומר שהאחריות על יציבות המבנה גם אם נתלה באוויר מוטלת על בעל ההיתר, אשר בוודאי היה צריך להביא בחשבון בעת "תליית המבנה" כי מעבר לתאריך 7.10.14 לא תוכל עוד הועדה המקומית לחדש את ההיתר שניתן לו ויהיה צורך במתן היתר חדש. עם זאת הועדה המקומית בוודאי היתה רשאית וצריכה להביא במניין שיקוליה את עובדת היות הבניין "תלוי באוויר" וכן את חוות דעת מהנדס בניין מטעמה בדבר הסכנה ליציבות הבניין".
(עמ' 5 להחלטה).
ועדת הערר אומנם ציינה בהחלטתה כי מהנדס הפיקוח של הועדה המקומית קבע שהמבנה מסוכן, אלא שאין די בכך. אין המדובר בחוות דעת מומחה קונסטרוקטור, ובכל מקרה אין בעצם קיום הסכנה למבנה כדי להכשיר את הבנייה ללא היתר.
על המשיב 3 היה לצפות שאם לא יספיק להשלים את תוספות הבנייה בתוך תקופת ההיתר, הדבר עלול להביא לסכנת קריסה של הבניין. יתר על כן, לטענת העותר חפירת המרתף ע"י המשיב 3 התבצעה לאחר שפקע היתר הבנייה המקורי שהיה אמור לאפשר לו לעשות זאת. דהיינו לפי טענת העותר, המשיב 3 הוא זה שיצר במו ידיו את סכנת הקריסה של הבניין כולו בכך שחפר את המרתף לאחר שפקע היתר הבנייה המקורי, ולמרות שידע שתהיה לו בעיה חוקית להאריך את ההיתר המקורי מעבר לפעמיים, כפי שמאפשרות התקנות. גם אם לא נקבל את גרסת העותר בנקודה זאת, מכל מקום, בהחלטת הועדה המקומית מיום 29.10.2014 צוין כי לפי ממצאי הפיקוח מיום 4.9.2014 "החלו עבודות חפירה", וזאת בשעה שהמשיב 3 ידע שההיתר עתיד לפקוע בפעם האחרונה ביום 7.10.2014. דהיינו בעת שהחל המשיב 3 לחפור את המרתף הוא ידע שתוך זמן קצר ההיתר יפקע, ללא אפשרות חידוש לפי התקנות. המשיב 3 גם ידע שיש לעותר טענות להשלכות הבניה על הנכס שלו, וכי הועדה המקומית הוציאה כנגדו (כנגד המשיב 3) צו להפסקת העבודות. עצם חפירת המרתף בשלב כה רגיש, ללא היתר ארוך טווח, לא ראוי שתסייע בידו ללחוץ על הועדה המקומית להאריך את ההיתר המקורי, ובנוסף לכך עוד תסייע בידו לקבל היתר גם לעבודות הנוספות שביקש, מבלי שתהיה לעותר ולנפגעים פוטנציאליים אחרים אפשרות להתנגד. מי שמתחיל בעבודות חפירה ערב פקיעת ההיתר, לוקח על עצמו את הסיכון לתוצאות, ואין זה ראוי שרשויות התכנון יצאו מגדרן ומגדר החוק כדי לסייע לו. בהקשר זה, יש לציין כי המשיב 3 היה מודע לעובדות בשטח ובבקשתו האחרונה, מיום 28.9.2014, לוועדה המקומית להארכת תוקף ההיתר נרשם:
"מדובר בבניין לשימור אשר עבודות החפירה בהתאם להיתר המקורי הינה עבודה מורכבת ומחייבת רציפות בעבודה".
(ציטוט מתוך פרוטוקול הוועדה המקומית מיום 29.10.2014).
חיים זילברמן, מנהל הפיקוח על הבנייה האזורי באגף רישוי ופיקוח על הבניה במינהל ההנדסה של עיריית לתל אביב, ציין בחוות דעתו מיום 20.10.2014 , שעליה נסמכה הוועדה המקומית, כי "לאורך זמן" נשקפת סכנה לבניין הישן שמיועד לשימור, בשל גשמי החורף שעלולים למוטט את הבניין. אלא שמנהל הפיקוח לא הבהיר כוונתו ודהיינו בכמה זמן מדובר עד שתיווצר הסכנה. עוד יש להוסיף בהקשר זה, כי לפי מכתב המהנדס מטעם העותר, יורם אמיר, מיום 5.12.20014, אין לגשמים כל השפעה על יציבות מערכת הבסיס של הבניין.
לפיכך, אם אכן חוות דעת מומחה קונסטרוקטיבי תקבע שנשקפת סכנה מיידית, ולא רק "לאורך זמן", בטרם תספיק להחליט הועדה המקומית באשר למתן היתר חדש, תפעל הועדה המקומית בהתאם לשיקול דעתה, ובהתאם לדין ולנוהל שעל פיו היא נוהגת לטפל במבנים מסוכנים שבהם נדרש טיפול מהיר ומיידי. הוועדה המקומית תהיה רשאית לפעול לפי כל דין, לרבות הוראות ייעודיות למצבים כגון דא, למשל לפי סע' 14 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965, שקובע הוראות מיוחדות באשר לאחזקת בניינים לשימור שנשקפת להם סכנה.
סיכום
8.לאור כל האמור לעיל, במצטבר, אני מקבלת את העתירה, וקובעת כי החלטת הוועדה המחוזית שגויה, שכן הארכת תוקף היתר הבנייה ע"י הוועדה המקומית מ-29.10.2014 נעשתה שלא כדין, ההיתר פקע ולכן גם לא ניתן במסגרתו להוציא היתר לעבודות הנוספות.
כל אחד מהמשיבים 1 ו- 3 יישא בהוצאות העותר בסך 15,000 ₪, בהתאם לתקנה 512 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984.
ניתן היום, א' אלול תשע"ה, 16 אוגוסט 2015, בהעדר הצדדים.
המזכירות תמציא עותק פסק הדין לצדדים.
