עניינה של עתירה זו בתכנית תא/3969/מח "פינת אחימאיר בן יוסף", החלה על מגרש בשטח של שלושה דונם המצוי בשכונת רמת אביב ג' בתל-אביב. התכנית משנה את הייעוד והשימושים המותרים במגרש, כך שתחת מרכז מסחרי צנוע בן שתי קומות יוקם על המגרש מרכז מסחרי גדול יותר ומעליו בניין מגורים בן 16 קומות הכולל 66 יחידות דיור.
לתכנית הוגשו התנגדויות על ידי מהנדס העיר ותושבי השכונה. ביום 10.6.13 החליטה הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל-אביב לדחות את מרבית ההתנגדויות שהוגשו ולאשר את התכנית בכפוף לשינויים ובתנאים. במסגרת החלטתה זו, קבעה הועדה המחוזית, כי תנאי למתן תוקף לתכנית יהא תוספת קומת חניון ציבורי בתחום המגרש, כאשר רמפת הכניסה לחניון תשמש את החניון הציבורי הגובל במגרש, המצוי בבעלות עיריית תל-אביב, וכן הקצאת 20% מיחידות הדיור שיבנו כדירות קטנות. לאור האמור, ובשים לב לעובדה שהתכנית תורמת להתחדשות המרכז המסחרי המיושן הקיים במגרש, נמצא כי לתכנית תרומה ציבורית ותכנונית.
בקשת רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ולבניה שהגישו העותרים נדחתה על ידי יו"ר הועדה המחוזית ביום 7.7.13. במקביל, הגישה הועדה המקומית ערר בזכות על החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית, אשר בגדרו טענה, כי יש לחייב את יזמית התכנית בביצוע מטלה ציבורית, אך לבסוף הודיעה על משיכת הערר, לאור הסכמות שאליהן הגיעה עם יזמית התכנית. כפועל יוצא של האמור, פורסמה התכנית ברשומות ביום 22.5.14.
בעתירה המונחת לפני טוענים העותרים, כי התכנית שאושרה סותרת את הוראות תכנית המתאר המקומית לעיר תל-אביב, תא/5000, אשר הוחלט על הפקדתה בחודש מרץ 2013, וזאת הן לעניין השימושים המותרים במגרש (כשלשיטת העותרים שימוש למגורים הינו אסור), הן לעניין היקף הבינוי במגרש. עוד טוענים העותרים, כי משיכת ערר הועדה המקומית לאור הסכמות שאליהן הגיעה עם יזמית התכנית, שלפיהן תיטול על עצמה האחרונה ביצועה של מטלה ציבורית, הינה פסולה ואף בלתי חוקית.
1. רקע עובדתי ותכנוני
א. התכנית וההחלטה על הפקדתה
תכנית תא/3969/מח "פינת אחימאיר בן יוסף" (להלן: התכנית) חלה על מקרקעין בשטח של כשלושה דונם, המצויים בצומת הרחובות שלמה בן יוסף ואחימאיר בשכונת רמת אביב ג' בתל-אביב, הידועים גם כחלקה 129 בגוש 6631 (להלן: המקרקעין. העתק מנסח הרישום של המקרקעין צורף כנספח 3 לעתירה).
התכנית הינה תכנית בסמכות המשיבה 1, הועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל-אביב (להלן: הועדה המחוזית), שאותה יזמה המשיבה 4, פרתם מבנים בע"מ (להלן: היזמית), אשר רכשה את המקרקעין בשנת 2007.
במצב התכנוני הקודם, עובר לאישור התכנית, חלה על המקרקעין תכנית מפורטת מס' 2251, אשר פורסמה למתן תוקף בשנת 1998 (העתק ממסמכי תכנית 2251 צורף כנספח 5 לעתירה). בהתאם לתכנית זו, ייועדו המקרקעין למסחר, במבנה בן קומה אחת וקומת יציע מעל מרתף, בשטח שלא יעלה על 1,805 מ"ר. ואכן, במשך השנים הוקם במקרקעין מרכז מסחרי בן שתי קומות, הכולל סניף של רשת סופרפארם וסניף של רשת שופרסל, אשר מוגדר על ידי העותרים בעתירתם כ"מרכז מסחרי צנוע" ועל ידי היזמית בתגובתה לעתירה כ"יחידה מסחרית קיימת וישנה, אשר אינה הולמת ומתאימה לסביבתה"(תמונות של המרכז המסחרי להמחשה ולהתרשמות בית המשפט צורפו כנספח 4 לעתירה).
המגרש נשוא ענייננו גובל במקרקעין המצויים בבעלות המשיבה 3, עיריית תל-אביב-יפו (להלן: העירייה), הידועים כחלקה 133 בגוש 6631, אשר בהתאם לתכנית מפורטת מס' 1839 שפורסמה למתן תוקף ביום 7.9.78, מיועדים לדרך בשימוש עבור חניה ציבורית (להלן: המגרש הציבורי. העתק מנסח הרישום של המגרש הציבורי צורף כנספח 2 לעתירה). בפועל, משמש המגרש הציבורי כחניון ציבורי, אשר בו עושים שימוש, בין היתר, באי המרכז המסחרי (להלן: החניון הציבורי).
התכנית, במקור, כפי שהוצעה על ידי היזמית, הציעה לשנות את ייעוד המקרקעין ממסחר למסחר ומגורים, תוך הגדלת זכויות הבניה למסחר מ-1805 מ"ר ל-2380 מ"ר, וזאת בשתי חלופות בינוי שונות: האחת, מבנה למגורים בן 18 קומות כולל קומת גג, מעל מבנה מסחרי בן שתי קומות מעל שלוש קומות מרתף; השנייה, שני מבנים למגורים בני 10 קומות כולל קומת גג, מעל מבנה מסחרי בן שתי קומות מעל שלוש קומות מרתף.
במועד קידומה של התכנית על ידי היזמית, שקדה הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו (להלן: הועדה המקומית) על קידומה של תכנית מתאר מקומית תא/5000 (להלן: תכנית המתאר. העתק מהוראות תכנית המתאר צורף כנספח 9 לעתירה). בתכנית המתאר נקבע, כי לא תותר תוספת שטחים לבנייה בשכונת רמת אביב ג' למעט שטחי בנייה מעל מוקדי תעסוקה, וכי ייעודם של אלה יהא למטרות מסחר, תעסוקה או משרדים בלבד.
בשים לב לאמור, ומאחר שהתכנית נשוא ענייננו לא כללה הפרשת שטחים לצרכי ציבור, סברו מהנדס העיר והועדה המקומית, שהתכנית הובאה לדיון לפניהם לצורך קבלת המלצתם בהתאם לסעיף 62(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), כי על התכנית לכלול תועלת לציבור וזאת בדרך של מימון הקמת חניון ציבורי תת קרקעי בן קומה אחת במגרש הציבורי. על רקע האמור, המלצת מהנדס העיר בקשר עם התכנית הייתה, כי המגרש הציבורי יצורף לתחום התכנית, וכי יקבע בתכנית כי גג החניה הציבורית שתקודם יפותח כחניה מגוננת ובמפלס התואם את השצ"פ הסמוך אליו. ואמנם, ביום 16.3.11 נדונה התכנית לפני הועדה המקומית והוחלט, בין היתר, להמליץ על העברת התכנית להפקדה בוועדה המחוזית בכפוף לכך שהמגרש הציבורי יצורף לשטח התכנית, כאמור לעיל (העתק ההחלטה מיום 16.3.11 צורף כנספח א' לתגובת המשיבות 2-3 לעתירה).
ביום 30.4.12, לאחר שהמלצת הועדה המקומית טרם הועברה לוועדה המחוזית הגם שחלפה למעלה משנה מהמועד שבו הועברה התכנית לדיון לפניה, הובאה התכנית לדיון לפני הועדה המחוזית, בהתאם להוראות סעיף 62(ב) לחוק התכנון והבניה.
ביום 12.6.12 נדונה התכנית בלשכת התכנון המחוזית. במהלכה של הישיבה הוצגה התכנית על ידי אדריכל דני קייזר, עורך התכנית. מהנדס העיר, מר עודד גבולי, אשר אף הוא השתתף בישיבה, חיווה את דעתו על התכנית בזו הלשון: "התחייבתי להעביר לוועדה המחוזית תכניות נקודתיות רק אם יש להן הצדקה ציבורית, ולתכנית הנדונה אין לדעתי הצדקה ציבורית מספקת." במהלך הישיבה, צוין על ידי האדריכלית נעמי אנג'ל, מתכננת המחוז, כי "התכנית תכלול את שתי החלופות עד קבלת המלצת הועדה המקומית או עד הדיון בהתנגדויות לתכנית", וכי "היקף הזכויות יידון בוועדה המחוזית". לעניין החניון הציבורי המצוי במגרש הציבורי ציינה מתכננת המחוז, כך: "רעיון היזמים לכלול בתחומי התכנית את מגרש החניה הציבורי, להקים חניה ציבורית תת-קרקעית ולפנות את המגרש הציבורי לשימושים אחרים הוא נכון ומתאים. אם הוועדה המקומית תקבל זאת נמליץ לוועדה המחוזית להחליט על הרחבת הקו הכחול". בנוסף, חיוותה מהנדסת המחוז את עמדתה, כי "על פי נוהלי משרד הפנים יש להקצות 20% מסך הדירות כדירות קטנות (עד 68 מ"ר עיקרי)." בסופה של הישיבה הוחלט, כי "בכפוף להגשת מסמכים מתוקנים, התכנית תובא לדיון במכינה ובמליאת הוועדה בחודש יולי." (העתק סיכום ישיבת לשכת התכנון המחוזית מיום 12.6.12 צורף כנספח 3 לתגובת המשיבה 4 לעתירה).
משלא נתקבלה עמדת הועדה המקומית בנוגע להכללת המגרש הציבורי בתחום התכנית, הוחלט בישיבת הועדה המחוזית מיום 23.7.12 להפקיד את התכנית בתנאים ובכללם: 1. התכנית תופקד בשתי חלופות בינוי, כדלקמן: א. מבנה אחד הכולל 16 קומות וקומת גג חלקית, מעל שתי קומות מסחר; ב. שני בניינים בני 10 קומות וקומת גג אחת, מעל שתי קומות מסחר; 2. בכל אחת מהחלופות מספר יחידות הדיור יעמוד על 64, בתוספת 2 יחידות בקומת גג חלקית; 3. סך שטחי הבנייה למגורים בשתי החלופות יהא עד 7,245 מ"ר עיקרי; 4. בכל אחת מהחלופות 20% מסך הדירות יהיו דירות קטנות, עד 68 מ"ר בשטח עיקרי; 5. קבלת אישור רשות התעופה האזרחית ומשרד הביטחון לגובה המרבי של הבניינים (העתק החלטת הועדה המחוזית מיום 23.7.12 צורף כנספח 4 לתגובת המשיבה 4 לעתירה).
ביום 26.11.12 שבה מליאת הועדה המחוזית ודנה בתכנית. הועדה המחוזית קבעה, כי תנאי למתן תוקף לתכנית יהא אישור רשות התעופה האזרחית ומשרד הביטחון, וזאת תחת שתנאי זה יהא תנאי להפקדה, כפי שנקבע בהחלטתה הקודמת (העתק ההחלטה מיום 26.11.12 צורף כנספח 5 לתגובת המשיבה 4 לעתירה).
ביום 31.1.13 פורסמה התכנית להפקדה ברשומות (העתק מתקנון התכנית צורף כנספח 6 לעתירה).
1.ב. ההתנגדויות לתכנית
לתכנית הוגשו התנגדויות על ידי מהנדס העיר, היזמית ותושבי השכונה (העתק התנגדות מהנדס העיר צורף כנספח 7 לעתירה; העתק התנגדות העותרים צורף כנספח 8 לעתירה).
התנגדות תושבי השכונה הוגשה על ידי העותר 1, ועד תושבי שכונת רמת אביב ג', שהינו הגוף המייצג של תושבי שכונת רמת אביב ג', אשר נבחר בבחירות דמוקרטיות בחסות העירייה (העתק העמודים הרלבנטיים מתקנון הבחירות של העותר 1 צורף כנספח 1 לעתירה). העותרים 2-6 הם יחידים מקרב תושבי השכונה; העותרת 2, עו"ד נעמי מחרז, מכהנת כיו"ר ועד השכונה. העותר 3, מר צפניה שצקי, הוא חבר בוועד השכונה. העותרים 2-6 תמכו בתצהירים את ההתנגדות שהוגשה מטעם ועד השכונה לתכנית (להלן יכונו העותרים 1-6: העותרים או ועד השכונה). בבסיס התנגדות העותרים לתכנית ניצבה הטענה, כי התכנית סותרת באופן חזיתי את מדיניות התכנון העקרונית והכוללת של רשויות התכנון בנוגע לשכונת רמת אביב ג', כפי שמצאה ביטוי בתכנית המתאר, וכי אין לתכנית כל הצדקה תכנונית או ציבורית, וכי לפיכך אין לאשר את התכנית.
בהתנגדות מהנדס העיר, אשר נדונה לפני הועדה המקומית בישיבתה מיום 13.3.13, נטען, כי התכנית נעדרת תועלת ציבורית מספקת. נטען עוד, כי התוספת של 66 יחידות דיור אינה נדרשת בשכונה ולראיה, תכנית המתאר אשר הומלצה להפקדה בוועדה המקומית והועברה לוועדה המחוזית קבעה, כי לא יוספו שטחי בנייה בשכונה למעט מעל מוקדי תעסוקה, כאשר תמ"א 38 מאפשרת תוספת מספקת למלאי יחידות הדיור בשכונה. לצד זאת, הבהיר מהנדס העיר בהתנגדותו, כי הוא יתמוך בתכנית ככל שיוכח שיש בה תועלת ציבורית, כאשר לעמדתו תוספת חניה בשכונה הינה מבורכת ויש בה כדי לשפר את רווחתם של תושבי השכונה ומבקרי המרכז המסחרי, מה גם שהקמת חניה תת קרקעית במגרש הציבורי, בו קיימת חנייה ציבורית עילית, תאפשר את ניצול המגרש הציבורי לשימושים אחרים.
ביום 6.5.13 נדונו ההתנגדויות בוועדת משנה ב' של הועדה המחוזית. בדיון נכחו מהנדס העיר, נציגי ועד השכונה והגורמים המקצועיים אשר נתנו חוות דעת מטעמם. במסגרת הדיון הצדדים הציגו את עמדותיהם וטעמי התנגדותם לתכנית בהרחבה (העתק הפרוטוקול צורף כנספח 10 לעתירה). לאחר דיון בהתנגדויות לתכנית החליטה הועדה המחוזית ביום 10.6.13 לדחות את מרבית ההתנגדויות, וליתן תוקף לתכנית, בכפוף לשינויים ובתנאים.
1.ג. החלטת הועדה המחוזית מיום 10.6.13
כאמור, ביום 10.6.13 החליטה הועדה המחוזית לדחות את מרבית ההתנגדויות שהוגשו ולאשר את התכנית בכפוף לשינויים ובתנאים כדלקמן (העתק החלטת הועדה המחוזית מיום 10.6.13 צורף כנספח 13 לעתירה):
"לתת תוקף לתכנית, בשינויים ובתנאים שיפורטו בהמשך, ואשר עיקרם:
1. הוועדה מחליטה לתת תוקף לחלופה הראשונה של בניין אחד.
2. שטחי הבניה יותאמו לשטחי הבניה לפי תכנית המתאר תא/5000 שהוחלט על הפקדתה ע"י הועדה המחוזית ביום 18.3.2013, לא כולל את המרפסות, ויעמדו על 350% בניה על קרקעיים כוללים (עיקרי ושירות), למגורים יוקצו 6,900 מ"ר שטחים עיקריים ו-1,725 מ"ר שטחי שירות. סה"כ שטחי מסחר קרקעיים 1,980 מ"ר. בנוסף שטח עיקרי מוצע של 12 מ"ר מרפסת ליח"ד אשר לא ניתן יהיה לניידו לכל מטרה אחרת.
3. בנוסף למקומות החניה הנדרשים על פי התקן התקף לשימושי המסחר והמגורים בתחום המגרש, תתווסף קומת חניה בתחום המגרש שתשמש כחניון ציבורי ותמוקם בקומה העליונה.
4. רמפת הכניסה לחניון התת קרקעי בתחום המגרש תתוכנן ותיבנה באופן שיאפשר שימוש עתידי בה לכניסה לחניון ציבורי עתידי במגרש הגובל מצפון בחלקה 133".
במסגרת החלטתה, דחתה הועדה המחוזית את הטענה, כי אין לתכנית כל הצדקה תכנונית או ציבורית, בזו הלשון:
"התכנית תואמת את אופי הסביבה לרבות בניינים בגבהים דומים, מאפשרת התחדשות של המרכז המסחרי הקיים שהנו ישן, וכן מוסיפה בהתאם להחלטת הועדה לעיל חניון ציבורי."
ובהמשך, ביחס לטענה כי אין בתכנית הפרשה כלשהי לצרכי ציבור:
"כאמור בפתח ההחלטה, תוסף קומת חניון ציבורי בתחום המגרש, ורמפת הכניסה לחניון תשמש את החניון הציבורי העתידי במגרש הציבורי הגובל. בנוסף הוקצו 20% דירות קטנות בהתאם למדיניות משרד הפנים."
אשר לטענה, כי התכנית חורגת מהוראות תכנית המתאר, קבעה הועדה המחוזית כך:
"כאמור בפתח ההחלטה, התכנית תותאם להוראות תכנית המתאר הכללית לעניין שטחי הבנייה (לא כולל את המרפסות). יחד עם זאת, מציינת הועדה כי הוחלט על הפקדת התכנית בטרם ההחלטה על הפקדתה של תכנית המתאר הכוללנית, שאף טרם הופקדה. במסגרת הפרוגרמה שנערכה לתכנית המתאר הכוללנית נלקחה בחשבון תוספת המגורים המוצעת בתכנית זו. זאת ועוד, מיקומו של המגרש בפינת רחובות, המוקף בשצ"פ, חניון ורחובות, מתאים לעירוב שימושים. השימוש של מגורים תואם את השימושים המותרים והקיימים בסביבה. בנסיבות אלה, סבורה הועדה כי המגרש מתאים לעירוב השימושים המוצע ולגובה שהופקד, אף שהנם סוטים מתכנית המתאר הכוללנית שכאמור עודה בשלבי תכנון. הועדה תיבחן ותשקול את הצורך בעדכון תכנית המתאר הכללית בעניין זה, ככל שימצא כי ההגדרות בעניין זה אינן תואמות במקרים נוספים."
אשר לטענה, כי יש לחייב את היזמית בביצוע מטלה ציבורית, קבעה הועדה המחוזית, כך:
"מדובר במטלה ציבורית ללא קשר תכנוני ישיר לתכנית ולמוצע בה, ולא ניתן לחייב במימונה את היזם."
ביום 2.12.13 החליטה הועדה המחוזית לתקן את החלטתה מיום 10.6.13, "כך שתנאי להיתר בניה מעל גובה 84 מ' מעל פני הים ועד 106 מ' מעל פני הים, יהיה אישור משרד הביטחון, ככל שלא יתקבל אישור משרד הביטחון זכויות הבניה אשר לא נכנסות לתוך מסגרת קווי הבניין והגובה המאושר, יתכלו." (העתק ההחלטה צורף כנספח 14 לעתירה).
1.ד. בקשת רשות הערר שהגישו העותרים
ביום 19.6.13 פנו העותרים ליו"ר הועדה המחוזית בבקשת רשות ערר על החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית, לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה. העותרים טענו בבקשתם, כי התכנית אינה עולה בקנה אחד עם הוראות תכנית המתאר, שעל הפקדתה החליטה הועדה המחוזית זמן קצר לאחר ההחלטה בדבר הפקדת התכנית שבנדון (העתק בקשת רשות הערר צורף כנספח 16 לעתירה).
ביום 7.7.13 דחתה יו"ר הועדה המחוזית את בקשת רשות הערר שהגישו העותרים. יו"ר הועדה המחוזית ציינה בהחלטתה, כי בתכנית המתאר קיימת הוראת מעבר המאפשרת אישורה של תכנית שעל הפקדתה הוחלט טרם אישור תכנית המתאר, וכי סמכות זו חלה מקל וחומר כאשר תכנית המתאר טרם אושרה וצפויים בה שינויים. צוין עוד, כי החלטת הועדה המחוזית להתאים את התכנון לתכנית המתאר בחלק מהעניינים בלבד מצויה בשיקול דעתה. עם זאת, ציינה יו"ר הועדה המחוזית, כי "הואיל ונמסר לנו כי הועדה המקומית החליטה להגיש ערר על החלטת הועדה המחוזית לא נתנגד לצירופכם כמשיבים לערר, ככל שיתבקש הדבר." (העתק החלטת יו"ר ועדת הערר צורף כחלק ממסמכי נספח 16 לעתירה).
ביום 8.7.13 הגישו העותרים בקשת רשות ערר חוזרת ליו"ר הועדה המחוזית, בה טענו כי מן הראוי להיעתר לבקשתם וזאת מהטעם שממילא יוגש על ידי הועדה המקומית ערר על החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית (העתק בקשת העותרים צורף כחלק ממסמכי נספח 16 לעתירה).
ביום 22.7.13 נתקבלה החלטת יו"ר הועדה המחוזית הדוחה את בקשתם החוזרת של העותרים (העתק החלטת יו"ר הועדה המחוזית צורף כחלק ממסמכי נספח 16 לעתירה).
1.ה. ערר הועדה המקומית וההליכים שהובילו למשיכתו
ביום 15.7.13 הגישה הועדה המקומית למשיבה 5, המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: המועצה הארצית) ערר על החלטת הועדה המחוזית מיום 10.6.13 (ערר 34/13, שהעתקו צורף כנספח 17 לעתירה). זאת, בעקבות דיונים שהתקיימו בוועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המקומית ביום 19.6.13 וביום 26.6.13, אשר במהלכם נדונה האפשרות לתקוף את החלטת הועדה המחוזית (העתק פרוטוקול הישיבה מיום 19.6.13 צורף כנספח 15 לעתירה. העתק פרוטוקול הישיבה מיום 26.6.13 צורף כנספח 6 לתגובת המשיבה 4 לעתירה). בערר שהגישה טענה הועדה המקומית, כי לתכניות נקודתיות יש הצדקה רק אם הן טומנות בחובן תועלת ציבורית, וכי אין בתכנית, כפי שאושרה, תועלת ציבורית המצדיקה את אישורה. הועדה המקומית טענה עוד, כי ההקצאה בשיעור של 20% לטובת יחידות דיור קטנות אך מעשירה את היזמית והיא אינה תורמת תרומה של ממש להיצע הדירות הקטנות במחירים סבירים לו זקוקה העיר, שכן מדובר בדירות יוקרה שמחיריהן יהיו בהתאם. הועדה המקומית הוסיפה וטענה, כי קביעת הועדה המחוזית, לפיה תוקם קומת חניון ציבורי במרכז המסחרי, מעשירה, אף היא את היזמית, באשר חניון זה יהא בבעלות פרטית ללא כל פיקוח על מחירי החניה בתחומו, כך שהלכה למעשה המדובר בחניון מסחרי לכל דבר ודבר. הועדה המקומית שבה והציעה לקדם תכנית אשר תכלול גם את המגרש הציבורי, באופן שהחניה במגרש הציבורי תהיה תת קרקעית והמגרש הציבורי ישמש כשטח ציבורי פתוח.
ביום 1.9.13 הוגשה תגובה מטעם העותרים לערר הועדה המקומית, הגם שלא התקבלה החלטה פורמאלית על צירופם כמשיבים לערר הועדה המקומית (העתק תשובת העותרים לערר הועדה המקומית צורף כנספח 18 לעתירה).
ביום 26.11.13 פנה אדריכל קייזר מטעם היזמית למהנדס העיר ושב והציע, כי היזמית תממן הקמה של קומת חניה במסגרת הקמת חניון תת קרקעי במגרש הציבורי וכן את פיתוח גג החניון במפלס פני הקרקע כחניה פתוחה ומגוננת. במסגרת מכתבו, הבהיר אדריכל קייזר, כי החלטת הועדה המחוזית להוסיף חניה ציבורית בתחום המגרש יוצרת קושי רב, שכן עירוב השימושים – פרטי וציבורי – באותו מגרש, יביא בהכרח לחיכוך תמידי ולקשיי ניהול ותחזוקה. עוד הבהיר אדריכל קייזר, כי במגרש שבתחום התכנית ניתן יהיה לספק רק 15 מקומות חניה לרווחת הציבור, לאור אילוצים טכניים וקונסטרוקטיביים, שעה שבמגרש הציבורי ניתן יהיה להסדיר 50 מקומות חניה נוספים לציבור בתת הקרקע (העתק המכתב מיום 26.11.13 צורף כנספח ב' לתגובת המשיבות 2-3 לעתירה).
הצעת היזמית הובאה לדיון לפני הועדה המקומית, אשר דנה בה בישיבתה מיום 19.2.14 והחליטה, כך (העתק החלטת הועדה המקומית צורף כנספח 20 לעתירה):
"מאשרים להסמיך את מהנדס העיר להודיע לועדת הערר שליד המועצה הארצית על משיכת וביטול כתב הערר שבחתימתו מיום 2.7.2013, הכל בתנאי של השלמת הסכם הפיתוח כאמור לעיל וחתימת יזם התכנית על הסכם זה. כל זאת בשל הפתרון המוצע אשר לדעת מח' התכנון מפשט, מייעל ומשפר את תפקוד ותפעול החניון הציבורי בכך שהוא יהווה חלק בלתי נפרד ממערך החניה הפרטית בבניין למעט הכניסה המשותפת כאשר החניון הציבורי בכללותו ינוהל ויתופעל על ידי העירייה על פי מדיניותה. כמו כן בשל הבטחת פיתוח גג החניון בהתאם להוראות העירייה וע"פ סטנדרט המקובל עליה, הן כשטח מגונן איכותי והן כשימוש של חניה זמינה ונוחה על פני הקרקע במענה לצורך בשכונה בחניית אורחים."
ביום 9.4.14 חתמה היזמית על כתב התחייבות בקשר עם הקמת החניון במגרש הציבורי (העתק כתב ההתחייבות צורף כנספח ג' לתגובת המשיבות 2 ו-3 לעתירה). כעולה מכתב ההתחייבות, החניון הציבורי אשר יוקם בקומת המרתף העליונה במגרש ינוהל ויתופעל ביחד עם החניון הציבורי אשר יוקם בתחום המגרש הציבורי כחניון אחד על ידי העירייה.
נוכח ההסכמה אליה הגיעו הועדה המקומית והעירייה עם היזמית, אשר באה לידי ביטוי בחתימת היזמית על כתב ההתחייבות, הודיעה הועדה המקומית ביום 27.4.14 למועצה הארצית על משיכת הערר (העתק מהודעת הועדה המקומית צורף כנספח 19 לעתירה).
ביום 15.5.14 נתלה שלט במקרקעין, המודיע על אישור התכנית וכניסתה לתוקף (העתק ההודעה צורף כחלק ממסמכי נספח 29 לעתירה).
ביום 19.5.14 התקבלה בידי העותרים העתק מהודעת הועדה המקומית על משיכת הערר. לטענת העותרים, רק במועד זה למדו על קיומה של הישיבה מיום 19.2.14 ועל ההחלטות שהתקבלו בגדרה.
ביום 22.5.14 פורסמה בילקוט הפרסומים (י.פ 6807) הודעה על כניסתה לתוקף של התכנית (העתק פרסום התכנית לתוקף צורף כנספח 21 לעתירה).
1.ו. ההליכים לאחר משיכת הערר
ביום 8.6.14 פנו העותרים לוועדת המשנה לעררים במועצה הארצית בבקשה דחופה לקיים דיון בתכנית ובטעמי ההתנגדות לאישורה, וזאת חרף ההודעה על משיכת הערר מטעם הועדה המקומית. העותרים ביקשו כי התגובה שהגישו לערר הועדה המקומית תבוא תחת כתב הערר שהוגש מטעם הועדה המקומית ונמשך על ידה, כי העותרים יהפכו ממשיבים לעוררים, וכי יתר הצדדים ישמשו כמשיבים לערר. בהתאם לכך, התבקשה וועדת המשנה לעררים במועצה הארצית לבטל את אישורה של התכנית לאור אי התאמתה להוראות תכנית המתאר ולנוכח יתר הטענות כנגד אישורה, כפי שפורטו בתגובה שהגישו העותרים לערר הועדה המקומית, וכן לאור אי חוקיות ההסכמות שאליהן הגיעו הועדה המקומית והיזמית בקשר עם המגרש הציבורי (העתק הפניה למועצה המקומית צורף כנספח 24 לעתירה).
ביום 14.7.14, לאחר קבלת תגובותיהם של היזמית, הועדה המקומית והועדה המחוזית לבקשה, לרבות תשובת העותרים לתגובות, התקבלה החלטת ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית הדוחה את בקשת העותרים (העתק מתגובות היזמית, הועדה המחוזית והועדה המקומית צורפו, בהתאמה, כנספחים 29, 31 ו-32 לעתירה. העתק תשובת העותרים לתגובות צורף כנספח 30). וועדת המשנה לעררים הבהירה בהחלטתה, כי הגורם המוסמך על פי דין ליתן רשות ערר למי שהתנגדותו לתכנית נדחתה הוא יו"ר הועדה המחוזית בלבד. לפיכך, ומשבקשת רשות הערר שהגישו העותרים נדחתה על ידי יו"ר הועדה המחוזית, הרי שוועדת המשנה לעררים אינה מוסמכת להורות על צירופם של העותרים כעוררים תחת הועדה המקומית. נקבע גם, כי ועדת המשנה לעררים אינה מוסמכת להורות לוועדה המקומית להמשיך ולעמוד על הערר שהגישה. זאת, באשר התוצאה המעשית של החלטה מסוג זה הינה, כי מי שישמיע את דבריו בערר הם העותרים, וזאת שעה שהגורם המוסמך ליתן להם רשות ערר לא מצא לנכון לעשות כן. באשר לטענת העותרים ביחס לאי חוקיות ההסכמה שאליה הגיעה הועדה המקומית עם היזמית, הבהירה ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית, כי טענה כאמור אינה יכולה להישמע בפניה, שכן היא איננה חלק מההליך התכנוני (העתק החלטת ועדת המשנה לעררים במועצה הארצית מיום 14.7.14 צורף כנספח 1 לתגובת המשיבות 1 ו-5 לעתירה).
בין לבין, ביום 29.6.14, בטרם התקבלה החלטת יו"ר ועדת המשנה לעררים לבקשת העותרים מיום 8.6.14, הגישו העותרים את העתירה שלפני.
להשלמת התמונה העובדתית יצוין, כי ביום 10.7.14 נערכה ישיבה לפני מליאת הוועדה המקומית, שבמהלכה הוחלט לאמץ מדיניות המגבילה עוד יותר את האפשרות לתוספת בניה מעל מרכזים מסחריים בגדרי תכנית המתאר, כך שלא תותר תוספת כאמור, תהא מטרתה אשר תהא, ככל שהתוספת תהפוך את המרכז המסחרי לבניין הכולל יותר מארבע קומות.
1.ז. העתירה שלפני
בעתירה שהגישו העותרים ביום 29.6.14 התבקשו מבית המשפט סעדים, כדלקמן: א. להורות על בטלות פרסומה של התכנית ברשומות ביום 22.5.14; ב. להצהיר כי כל הסכמה אליה הגיעו הועדה המקומית והעירייה עם היזמית, שבגדרה נקבע כי על היזמית לממן או לבצע קומת חניה ופינוי מגרש ציבורי או כל מטלה ציבורית אחרת בתמורה או כתנאי למשיכת הערר שהגישה הועדה המקומית לועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה או כתנאי לקידומה של התכנית בכל דרך אחרת, הינה בטלה או שיש לבטלה, בין היתר מטעמים של חוסר סמכות והעדר חוקיות; ג. להורות כי נוכח חוסר חוקיות ההסכמה שביסוד משיכת הערר אשר הוגש על ידי הועדה המקומית, התכנית תידון במסגרת ערר לפני ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה, וזאת בין אם בדרך של חיוב הועדה המקומית לעמוד על הערר ובין אם בדרך של הפיכת העותרים לעוררים, או לחילופי חילופין, על ידי ביטול החלטת יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מיום 7.7.13, שלא ליתן לעותרים רשות ערר; ד. לחילופין, להורות על בטלות החלטת ועדת משנה ב' להתנגדויות של הועדה המחוזית מיום 10.6.13, והתיקון להחלטה מיום 2.12.13, אשר בהן הוחלט ליתן תוקף לתכנית; ה. ליתן כל סעד אחר ו/או דרוש שבית המשפט ימצא לנכון בנסיבות העניין.
ביום 24.7.14 התקיים לפני דיון מקדמי בעתירה, שבסופו הצעתי, כי המועצה הארצית תבחן את ההיבטים התכנוניים של התכנית והתאמתם לתכנית המתאר, וכי לצורך כך תינתן לעותרים רשות ערר על ידי יו"ר הועדה המחוזית, וזאת חלף ההחלטה הקודמת, לדחות את בקשת רשות הערר שהגישו העותרים. ביום 3.8.14 הודיעו המשיבות 1 ו-5, כי הן אינן מקבלות את הצעת בית המשפט.
משכך, הגישו הצדדים את סיכום טיעוניהם בכתב, כשבין לבין הגישו העותרים לתיק בית המשפט את פרוטוקול הועדה המקומית מיום 10.7.14 וכן עמודים שנשמטו מנספח 9 לעתירה, לאחר שהמשיבות לא התנגדו לצירופם של מסמכים אלה.
2. טענות הצדדים
א. טענות העותרים
העותרים טוענים, כי הועדה המחוזית אישרה את התכנית אף שהיא נוגדת את המדיניות הכללית של רשויות התכנון, כפי שהיא מצאה ביטוי בתכנית המתאר, שלפיה אין לאפשר בניה למטרות מגורים במגרש נשוא התכנית, ואף שאין לתכנית הצדקה תכנונית או תועלת אמיתית לשכונה או לתושבי העיר. על פי הטענה, בנסיבות אלה, ומשעה שהועדה המחוזית לא ביססה טעם מיוחד המצדיק סטייה מהמדיניות הכללית שעוגנה בתכנית המתאר, דין העתירה להתקבל, במובן זה שהתכנית תבוטל, או לחילופין הדיון בה יוחזר לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.
העותרים טוענים עוד, כי משיכת ערר הועדה המקומית בתמורה להתחייבות היזמית לשאת בעלויות מימון החניון הציבורי הינה פסולה ואף בלתי חוקית, וכי יש בה כדי לחתור תחת החלטתה המפורשת של הועדה המחוזית, שלפיה אין כל אפשרות לחייב את היזמית במימון מטלה ציבורית שאינה קשורה ישירות לתכנית. על פי הטענה, בנסיבות אלה, ההסכמה שבגדרה משכה הועדה המקומית את הערר שהגישה היא בבחינת הסכם בלתי חוקי, אשר כריתתו ויישומו פוגעים בעקרון חוקיות המינהל ובשלטון החוק, באופן המצדיק את קבלת העתירה, במובן זה שהדיון בתכנית יוחזר לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.
2.ב. טענות הוועדה המחוזית והמועצה הארצית (המשיבות 1 ו-5)
המשיבות 1 ו-5 טוענות, כי החלטת הועדה המחוזית לתת תוקף לתכנית לא הסתמכה על הסכמות כלשהן אליהן הגיעו הועדה המקומית והעירייה עם היזמית. על פי הטענה, החלטת הועדה המחוזית הינה החלטה תכנונית, היא ניתנה ביחס לתכנית המצויה בסמכותה והיא אינה מותנית בביצוע מטלה ציבורית כלשהי על ידי היזמית. נטען, כי ככל שהעותרים סבורים כי העירייה והועדה המקומית הגיעו להסכמה בלתי חוקית עם היזמית, הרי שהן רשאיות לפעול בכל דרך חוקית הנראית להן, אולם אין בכך כדי להפוך את החלטת הועדה המחוזית להחלטה בלתי סבירה, באשר ההסכמה הנטענת אינה חלק מההליך התכנוני. בנסיבות אלה, כך נטען, בית המשפט איננו מהווה את האכסניה המתאימה לבירור טענותיהם של העותרים בעניין זה.
המשיבות 1 ו-5 טוענות עוד, כי התכנית הופקדה עוד קודם לתכנית המתאר כך שלא הייתה כל מניעה לאשר אותה, וכי מכל מקום, תכנית המתאר כוללת הוראה המסדירה את היחס בינה לבין תכניות אחרות שהופקדו או אושרו קודם לאישורה, כך שמכוח הוראות אלה לא הייתה כל מניעה לאשר את התכנית, אף לו הייתה תכנית המתאר מאושרת, קל וחומר שתכנית המתאר טרם אושרה. נטען, כי אף על פי כן התכנית נשקלה אל מול עקרונות התכנון שבבסיס תכנית המתאר והוחלט להתאימה אליהם בעניינים מסוימים תוך הבהרת השיקולים התכנוניים שעמדו בבסיס ההחלטה. על פי הטענה, בנסיבות אלה לא נפל כל פגם בהחלטת הועדה המחוזית ליתן תוקף לתכנית ואף לא הייתה כל הצדקה ליתן לעותרים רשות ערר למועצה הארצית. לעניין אחרון זה נטען, כי עניינו בסוגיה נקודתית שאינה כורכת בחובה שאלות עקרוניות, חדשניות או בעלות חשיבות ציבורית החורגות מהעניין הנקודתי האמור. על פי הטענה, העותרים אמנם מנסים לשוות נופך עקרוני לבקשת רשות הערר שהגישו, אך בסופו של יום ענייננו בתכנית נקודתית, אשר הופקדה קודם לתכנית המתאר שאין לה עדיין מעמד סטטוטורי, כאשר בקשתם של העותרים הינה, כי המועצה הארצית תדון בשאלה, האם נכון או לא נכון להוסיף שימוש של מגורים ולאשר בנייה של 66 יחידות דיור בשכונת רמת אביב ג', מעל מרכז מסחרי.
המשיבות 1 ו-5 מוסיפות וטוענות, כי ממילא דין העתירה להידחות על הסף בשל שיהוי ואיחור בהגשתה, באשר העתירה הוגשה כשנה לאחר קבלת החלטת הועדה המחוזית על מתן תוקף לתכנית ועל דחיית בקשת העותרים ליתן להם רשות ערר למועצה הארצית.
2.ג. טענות הוועדה המקומית והעירייה (המשיבות 2 ו-3)
המשיבות 2 ו-3 טוענות, כי תוספת זכויות הבניה שניתנו ליזמית נובעת מהתכנית שאישרה הועדה המחוזית, וכי התכנית עומדת בפני עצמה והיא אינה כפופה להסכמות שהושגו עם היזמית לעניין פיתוח החניון הציבורי לאחר אישור התכנית. על פי הטענה, לאחר אישור התכנית שבה היזמית ופנתה לועדה המקומית בהצעה לממן הקמת חניון תת קרקעי במגרש הציבורי בין היתר לאחר שהיא הגיעה בעצמה למסקנה, כי תוספת החניה הציבורית כפי שאושרה על ידי הועדה המחוזית בתכנית תניב כ-15 מקומת חנייה ציבוריים בלבד, כאשר יהיה קושי לתפעל מקומות חניה אלו כחניון ציבורי במקביל לתפעול החניון הפרטי. נטען, כי מטעם זה הסכימה היזמית למסור לעירייה את ניהול ותפעול החניות הציבוריות שיוקמו בקומת המרתף העליונה של המבנה, מתוך ראיה כי העירייה תהיה אחראית על ניהול חניון ציבורי בשטח גדול שיכלול כ-65 מקומות חניה, כאשר מלאי החניה הציבורית שיוקם בשני המגרשים יעמוד לרשות הציבור בכלל ותושבי השכונה בפרט, המושפעים ישירות מאישור התכנית, והכל במחירי חניה מפוקחים כנהוג בחניונים הציבוריים המופעלים על ידי העירייה ברחבי העיר. על פי הטענה, מאחר שהתכנית עומדת בפני עצמה והיא אינה קשורה להסכמות אשר הושגו עם היזמית לעניין החניון הציבורי, הרי שדרישת העותרים לביטול ההסכמה אינה ברורה, בלשון המעטה, וכלל לא ברור איזה אינטרס ציבורי דרישה זו משרתת. נטען גם, לעניין טענת העותרים כי יש להחזיר את הדיון בערר שהגישה הועדה המקומית למועצה הארצית, כי לו הערר שהגישה הועדה המקומית היה מתקבל, כי אז המועצה הארצית הייתה מורה על מתן תועלת ציבורית בתחום התכנית הקשורה לנושא החניה, שכן זו הייתה הטענה והדרישה של הועדה המקומית בערר. לו היה הערר נדחה, הרי שהתכנית הייתה נותרת כפי שאושרה ללא תוספת משמעותית של מקומות חניה לציבור במחיר מפוקח. נטען, כי בנסיבות אלה נראה כי המניע של העותרים לטעון כנגד ההסכמות בעניין המגרש הציבורי אינו משרת את האינטרס הציבורי של הציבור שאותם הם מייצגים.
המשיבות 2 ו-3 טוענות עוד, באשר לטענת אי החוקיות הטמונה בהסכמות למול היזמית, כי נוכח הוראת תקנה 5 לתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), תשמ"ג-1983 (להלן: תקנות החניה), המתירה לקבוע בתכנית מפורטת כי שטח המיועד לחניון ציבורי יוקנה לרשות המקומית שבתחומה נמצאים המקרקעין וירשם על שמה בפנקס המקרקעין כמכר ללא תמורה, הרי שהן היו רשאיות לפעול בהסכמה עם היזמית כפי שפעלו. על פי הטענה, הואיל והועדה המקומית טענה בערר שהגישה כי קיים צורך בהקמת חניון ציבורי במחירי חניה מפוקחים, אשר ישרת את תושבי השכונה, הרי שהמועצה הארצית יכולה הייתה לקבוע, לאור תקנה 5 לתקנות החניה, תוספת של מקומות חניה בתחום המגרש לטובת חניון ציבורי ורישום חניון זה על שם העירייה. נטען, כי בהתקיים מקור חוקי לדרישה בדבר הקמה והפעלה של חניון ציבורי בתחומי המגרש, לא הייתה כל מניעה להגיע בדרך של הסכמה עם היזמית להסדר אשר מייתר את הדרישה כי כלל החניה הציבורית, הן זו שנקבעה בתכנית והן זו אשר הועדה המקומית סברה שתתווסף לתכנית בעקבות הערר שהגישה, תירשם כחניון ציבורי על שם העירייה ותתופעל על ידה כחניון ציבורי.
המשיבות 2 ו-3 מוסיפות וטוענות, כי ממילא דין העתירה להידחות על הסף בשל שיהוי בהגשת העתירה, כאשר גם לטענתן היה על העותרים לעתור לבית משפט זה בסמוך לאחר שבקשת רשות הערר שהגישו נדחתה על ידי יו"ר הועדה המחוזית.
2.ד. טענות היזמית (המשיבה 4)
המשיבה 4 טוענת, כי ההסכם בינה לבין הועדה המקומית והעירייה, אשר בגדרו היא נטלה על עצמה את ביצוע המטלה הציבורית, נחתם לאחר שאושרה התכנית על ידי הועדה המחוזית ועל כן אך ברור הוא, כי הזכויות אשר הוקנו בגדרי התכנית לא ניתנו בתמורה לביצוע המטלה הציבורית על ידה. על פי הטענה, מאחר שההסכם אינו מהווה חלק מהתכנית או מההליך התכנוני שקדם לאישורה, הרי שלתוקפו אין כל השלכה על תוקפה של התכנית או על הליכי אישורה. נטען גם, לעניין טענת העותרים כי יש להחזיר את הדיון בערר שהגישה הועדה המקומית למועצה הארצית, כי באם טענת העותרים באשר לאי חוקיות חיוב היזמית במטלה ציבורית הינה נכונה, הרי שמשמעות הדברים היא כי יש לדחות את ערר הועדה המקומית, אשר נסמך רובו ככולו על הטענה, כי יש לחייב את היזמית במטלה הציבורית, וכי אילו יעשה כן, הועדה המקומית תתמוך בתכנית. מכאן, כך נטען, שאין כל טעם ענייני בהחזרת הדיון בערר למועצה הארצית.
המשיבה 4 טוענת עוד, כי דין טענותיהם של העותרים כנגד התכנית גופה להידחות. על פי הטענה, טענות העותרים נדונו ונבחנו על ידי הועדה המחוזית והן קיבלו מענה ברור וסדור בהחלטתה לאשר את התכנית. כך, באשר לטענה לאי התאמת הוראות התכנית את תכנית המתאר, הובהר על ידי הועדה המחוזית, כי הוחלט על הפקדת התכנית בטרם הופקדה תכנית המתאר, וכי בתכנית המתאר ישנה הוראת מעבר המאפשרת למוסד התכנון לאשר תכנית שהוחלט על הפקדתה בטרם אישורה של התכנית. נטען, כי מכל מקום הועדה המחוזית אכן מצאה לנכון להתאים את התכנית להוראות תכנית המתאר בעניינים מסוימים, כגון לעניין היקף הבינוי. אשר לטענה להעדרה, כביכול, של הצדקה תכנונית או ציבורית לתכנית, הבהירה הועדה המחוזית כי התכנית תואמת את אופי הסביבה לרבות בניינים בגבהים דומים, כי היא מאפשרת התחדשות של המרכז המסחרי הקיים שהינו מיושן וכי היא מוסיפה מקומות חנייה. על רקע האמור נטען, כי הועדה המחוזית הפעילה שיקול מקצועי נכון וראוי עת דנה בתכנית, וכי אין מקום להתערב בהחלטתה.
המשיבה 4 מוסיפה וטוענת, באשר לטענות המכוונות כנגד החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית, כי טענות אלו הועלו בשיהוי ניכר, שהרי החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית התקבלה עוד ביום 10.6.13 והחלטת יו"ר הועדה המחוזית לדחות את בקשת רשות הערר שהגישו העותרים התקבלה ביום 7.7.13, כאשר העתירה הוגשה רק ביום 29.6.14, בחלוף שנה לאחר שניתנו אותן החלטות. נטען גם לחוסר תום לב ולשימוש לרעה בהליכי משפט בכך שבגדרי עתירתם טוענים העותרים כנגד המטלה הציבורית שאותה נטלה על עצמה היזמית בגדרי ההסכם עם הועדה המקומית, שעה שבהתנגדות מטעם טענו, כי יש מקום להשית על היזמית מטלה ציבורית, וכי התכנית אינה מספקת פתרונות חניה מספקים.
3. על מסגרת הדיון והיקף הביקורת השיפוטית בענייננו
א. מסגרת הדיון והשאלות הטעונות הכרעה
כאמור, בעתירה המונחת לפני העלו העותרים שני ראשי טיעון מרכזיים, אשר מכוחם, כך נטען, יש מקום לקבל את העתירה. הראשון, כי התכנית אינה עולה בקנה אחד עם הוראות תכנית המתאר, וכי אין לתכנית כל הצדקה תכנונית או ציבורית. השני, כי ההסכם שעליו חתמה היזמית עם הועדה המקומית והעירייה, שבגדרו התחייבה היזמית ליטול על עצמה מטלה ציבורית, הנו הסכם בלתי חוקי ופסול.
אולם, בפועל אין לי אלא לדון בראש הטיעון הראשון לגביו ארחיב בהמשך. זאת, משום שגם אם אצא מנקודת ההנחה המטיבה עם העותרים, לפיה ההסכם שהתגבש בין העירייה והועדה המקומית לבין היזמית הינו הסכם בלתי חוקי ופסול, הרי שאין בכך כדי להשליך על הליך אישור התכנית, כפי שבדין ציינה ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית בהחלטתה;
אין חולק, כי ההסכם נשוא ענייננו התגבש כעשרה חודשים לאחר שהתקבלה ההחלטה על אישור התכנית על ידי הועדה המחוזית, שהיא, כאמור, הגורם המוסמך לאשר את התכנית. במצב דברים זה, אך ברור הוא, כי אין כל זיקה בין הזכויות אשר הוקנו ליזמית בגדרי התכנית לבין המטלה הציבורית שהיזמית נטלה על עצמה בגדרי ההסכם. זאת, בניגוד למקרים שנדונו בפסיקה, אליהם הפנו העותרים בעתירתם (ע"א 7386/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה (2011); עת"מ (ת"א) 47348-09-11 גדעון לרמן ו-10 אח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה תל אביב (2013); ה"פ (ת"א) 50834-12-12 נכסי רמת אביב בע"מ (בפירוק מרצון) נ' עיריית תל-אביב-יפו (2014)).
במצב דברים זה, אין כל צורך להכריע בהליך שלפניי האם המדובר בהסכם חוקי, אם לאו, שכן, הלכה למעשה, גם אם יקבע כי המדובר בהסכם בלתי חוקי שהינו בטל, אין בכך כדי להביא לבטלות ההחלטה על אישור התכנית, אשר התקבלה, כאמור, עובר לגיבוש ההסכם בין הצדדים וללא תלות בהסכמות שנכללו בו.
למעשה, במקרה המיטבי ביותר בעבור העותרים יקבע כי יש לבצע השבה הדדית, כך שהסכמת הועדה המקומית למשיכת הערר שהגישה תבוטל וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית תדון בערר שהגישה הועדה המקומית, כאשר ערר זה נסמך, רובו ככולו, על הטענה, כי יש לחייב את היזמית בביצועה של מטלה ציבורית. במילים אחרות, משמעות קבלת טענת העותרים באשר להסכמה שהתגבשה בין הועדה המקומית לבין היזמית הינה, כי יש לדחות את הערר שהגישה הועדה המקומית, ככל שהוא מושתת על הטענה, כי יש לחייב את היזמית בביצוע מטלה ציבורית. אמנם, בערר שהגישה הועדה המקומית נטען גם, כי התכנית אינה עולה בקנה אחד עם תכנית המתאר. במצב דברים זה, ניתן היה, לכאורה, להורות על החזרת הדיון בערר הועדה המקומית לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, על מנת שזו תדון בטענה זו. ברוח זו אף המלצתי לצדדים, במהלך הדיון המקדמי בעתירה, כי תינתן לעותרים רשות ערר לוועדת המשנה לעררים וכי האחרונה תדון בהיבטים התכנוניים של התכנית ובהתאמתם לתכנית המתאר. אולם, מהלך שכזה הינו חסר תכלית בשלב הנוכחי, שכן אך ברור הוא כי נימוקי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית להחלטתה יהיו אלה שהועלו בתגובתה לעתירה וביתר שאת בסיכומיה, נימוקים אשר הביאו, כאמור, לדחיית הצעת בית המשפט. במצב דברים זה, אין כל טעם לדון בחלופות השונות שמכוחן מבקשים העותרים להחזיר את התכנית לדיון לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.
ב. היקף התערבות בית המשפט בשיקולי רשויות התכנון
כשאלו הם פני הדברים, נותרנו עם ראש הטיעון הראשון, שבמסגרתו נטען כי התכנית אינה עולה בקנה אחד עם הוראות תכנית המתאר, וכי אין לתכנית כל הצדקה תכנונית או ציבורית. כפי שיובהר להלן, לא מצאתי ממש בטענות העותרים ולטעמי החלטת הועדת המחוזית לאשר את התכנית בדין יסודה, ובוודאי שלא ניתן לומר כי היא חורגת ממתחם הסבירות. אולם, בטרם אפרט את עמדתי אזכיר מושכלות יסוד, הנוגעות להיקף ההתערבות של בית משפט זה בהחלטות מוסד תכנוני;
כידוע, התפקיד והסמכות לעסוק בתכנון מסורים לרשויות התכנון, אשר בידיהן הכלים והידע המקצועי. בית המשפט העליון חזר ופסק, כי בית המשפט לא נועד לשמש כמוסד תכנון או כמוסד תכנון-על, העומד מעל רשויות התכנון המוסמכות (ראו, בין רבים: בג"ץ 8824/13 כפר הס מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר הפנים (ניתן ביום 25.7.16); בג"ץ 6572/13 יעקב ברקאי נ' שר הפנים (2014); עע"מ 6937/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' רחל שטרית (2013); בג"צ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים (2011); עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ (2010); עע"מ 4881/08 אלמוג אילת (מ.ד.ע.) 2000 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה אילת (2010); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (2006); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673, 678 (2004)).
אכן, "בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות" (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקה 9 לפסק דינה של כב' השופטת א' חיות (2005)). התערבותו של בית המשפט בפעילותם של מוסדות התכנון מוגבלת למקרים בהם התקיימו עילות מובהקות כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (שם; וכן ראו עע"מ 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקה 30 (2009); עע"מ 4875/12 טמי ויוסי גרומר נ' ועדת הערר המחוזית לתו"ב מחוז ת"א (2013)
בימים אלו ניתן פסק דין בבגץ 8824/13 כפר הס מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' שר הפנים (ניתן ביום 25.7.16, להלן: עניין כפר הס), בו חזרה ועמדה כב' הנשיאה מ' נאור בהרחבה על מושכלות יסוד אלו (בפסקה 14 עמ' 11 לפסק דינה):
"14. מרבית הטענות המועלות בעתירות שלפנינו מכוונות, לאמיתו של דבר, נגד תבונתן של החלטות מוסדות התכנון......מדובר בשאלות תכנוניות מקצועיות מובהקות שהסמכות להכריע בהן מסורה למוסדות התכנון. כלל ידוע הוא כי בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו המקצועי תחת שיקול דעתן. הלכה היא כי בית המשפט יתערב בהחלטות המקצועיות של מוסדות התכנון במשורה בלבד ורק מקום שיש לכך עילה בדין....הכנת תוכנית מתאר היא למעשה מקרה פרטי של בעיה "רב-קדקודית", כפי שהגדיר זאת השופט י' זמיר. הכוונה לבעיה המצריכה איזון בין מספר רב של גורמים, כאשר מלאכת האיזון מוטלת על הרשות המינהלית .....במקרים אלה, מתקיימים ביתר שאת הנימוקים התומכים בריסון שיפוטי"
לאור דברים אלו אפנה לבחון את החלטות מוסדות התכנון במקרה שלפניי.
4. האם היה מקום להיעתר לבקשת רשות הערר שהגישו העותרים
למעלה מן הדרוש, לטעמי, אתייחס להלן לטענה החלופית שהעלו העותרים בגדרי העתירה, שמכוחה, בין היתר, הם מבקשים להחזיר את התכנית לדיון לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, והיא כי היה מקום להיעתר לבקשת רשות הערר שהגישו על החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית.
כידוע, כדי שתינתן רשות ערר למועצה הארצית לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, נדרש שהעניין יהיה חשוב עד כדי הצדקה לערב את המועצה הארצית, אם בשל היותו בעל השלכה רחבה, אם בשל אופיו העקרוני, אם בשל היותו מלווה ברגישות ציבורית מיוחדת ואם בשל היותו נתון למחלוקת ציבורית קשה (ראו: עע"ם 3663/02 ועדת שכונת עין כרם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים, פ"ד נז(2) 882, 892 (2003); עע"ם 5239/09 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז מרכז, פסקאות 8-9 (2009)).
בענייננו, טענותיהם של העותרים הן בעיקרן טענות פרטניות אשר אינן בעלות השלכות רוחב, הן אינן מלוות ברגישות ציבורית מיוחדת והן אינן נתונות למחלוקת ציבורית קשה. בנוסף, אף שהעותרים ניסו לשוות לטענותיהם נופך "עקרוני", בכך שקיימת סתירה, כביכול, בין התכנית לבין הוראות תכנית המתאר, הרי שכפי שראינו לעיל, תכנית המתאר טרם הופקדה במועד אישורה של התכנית ולפיכך אין ולא הייתה הצדקה כי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית תדון בטענותיהם של העותרים בהקשר זה. בסופו של יום, ענייננו בתכנית נקודתית, אשר הופקדה קודם לתכנית המתאר, כשהשאלה המונחת לפתחם של מוסדות התכנון הייתה, האם ראוי היה להוסיף שימוש של מגורים ולאשר בנייה של 66 יחידות דיור בשכונת רמת אביב ג', מעל מרכז מסחרי, הא ותו לא.
לעניין זה אין לי אלא לצטט מהחלטת יו"ר הועדה המחוזית שדחתה את בקשת רשות הערר שהגישו העותרים, המקובלת גם עלי (החלטה מיום 7.7.13, נספח 16 לעתירה):
"1. בתכנית המתאר הכוללנית ישנה הוראת מעבר המאפשרת למוסד תכנון לאשר תכנית שהוחלט על הפקדתה בטרם אישורה של התכנית, סמכות זו חלה מקל וחומר כאשר תכנית המתאר הכוללנית טרם אושרה, ואף טרם הופקדה וצפוי כי יחולו בה שינויים, לרבות ביוזמת מוסדות התכנון כתוצאה מהניסיון שנצבר.
2. הועדה החליטה להתאים את התכנון לתכנית המתאר הכוללנית בחלק מהעניינים ולדחותה בעניינים אחרים, בהתאם לשיקול הדעת המסור לה, וככזו המדובר בהחלטה שהיבטיה ספציפיים לתכנית זו. האפשרות כי שיקול הדעת יופעל במקרים אחרים, בהתאם לנסיבותיהם, אין בה כדי לשוות נופך עקרוני להחלטה..".
לאור האמור, ומשעה שוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית אינה מהווה ערכאת ערעור על החלטות הועדה המחוזית, הרי שאכן לא היה מקום ליתן לעותרים רשות ערר.
הנה כי כן, מאחר שלא קיימת זיקה בין ההסכם שהתגבש בין הועדה המקומית והיזמית לבין התכנית עצמה והליך אישור התכנית, הרי שאין בכוחן של הטענות שהועלו בהקשר זה כדי להביא לביטול החלטתה של הועדה המחוזית לאשר את התוכנית, או למצער להביא לכך שוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית תדון בתכנית.
לצד האמור אציין, כי יש בהשתלשלות העניינים הנוגעת להסכם ולמחיקת הערר, כדי להשליך על העיתוי שבו הוגשה העתירה וכפועל יוצא לשלול טענה לשיהוי בהגשתה. מכל מקום, לאופן התנהלות העירייה והועדה המקומית בכל הנוגע למשיכת הערר שהגישה הועדה המקומית, אתייחס להלן בפרק נפרד.
5. האמנם נפל פגם בהחלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית
כאמור, העותרים טוענים כי לא היה מקום לאשר את התכנית באשר היא סותרת את הוראות תכנית המתאר ואין לה כל הצדקה תכנונית או ציבורית. כפי שיובהר להלן, לא מצאתי ממש בטענות אלה.
5.א. האם ניתן היה לאשר את התכנית לאור הוראות תכנית המתאר
החלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית התקבלה ביום 10.6.13. רק בחלוף למעלה מחמישה חודשים לאחר מכן, ביום 5.12.13, הופקדה תכנית המתאר, תכנית שהינה, אף היא, בסמכות הועדה המחוזית. הנה כי כן, במועד שבו אושרה התכנית לא היה לתכנית המתאר כל תוקף סטטוטורי מחייב, והיא אף טרם הופקדה. במצב דברים זה, לא הייתה כל מניעה לאשר את התכנית, חרף אי התאמתה, כביכול, להוראות תכנית המתאר, מה גם, שכאמור, הן תכנית המתאר והן התכנית נשוא ענייננו הינן תכניות המצויות בסמכות הועדה המחוזית, שהינה הגורם המקצועי בעל הידע הנדרש על מנת להחליט על מדיניות תכנונית ולקבל החלטות פרטניות שונות במסגרת המדיניות שנקבעה בתכנית המתאר.
בנוסף, בענייננו סעיף 2.4 לתקנון תכנית המתאר, שכותרתו "יחס לתכניות אחרות" מסדיר את היחס בין תכנית המתאר לבין תכניות אחרות, בזו הלשון:
"2.4.1 תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת שאושרה טרם תחילתה של תכנית זו, תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית זו.
2.4.2 תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת שהוחלט על הפקדתה לפני תחילתה של תכנית זו, רשאית הועדה לאשרה או להפקידה לפי העניין, אף אם אינה תואמת את הוראות תכנית זו, ובלבד שקיימה בה דיון נוסף ונמקה את החלטתה.".
הנה כי כן, בתכנית המתאר נקבע, מפורשות, כי תכנית מפורטת אשר אושרה טרם תחילתה של תכנית המתאר תעמוד בתוקפה על אף האמור בתכנית המתאר. מקל וחומר, כי תכנית מפורטת אשר אושרה טרם הפקדתה של תכנית המתאר תעמוד בתוקף, חרף סתירות, לכאורה, בין הוראותיה לבין הוראות תכנית המתאר.
למקרא החלטת הועדה המחוזית עולה, כי האחרונה מצאה לנכון להתאים את התכנית להוראות תכנית המתאר בחלק מהעניינים, בהתאם לשיקול הדעת המסור לה. בכך נתנה הועדה המחוזית ביטוי לעובדה, כי הגם שתכנית המתאר טרם הופקדה, הרי שיש בא כדי לבטא את מדיניות התכנון העקרונית והכוללנית ביחס לעיר תל-אביב.
וכך, לעניין היקפי הבינוי, הורתה הועדה מחוזית בפתח החלטתה, כך (סעיף 2 להחלטתה):
"שטחי הבניה יותאמו לשטחי הבניה לפי תכנית המתאר תא/5000 שהוחלט על הפקדתה ע"י הועדה המחוזית ביום 18.3.2013, לא כולל את המרפסות, ויעמדו על 350% בניה על קרקעיים כוללים (עיקרי ושירות), למגורים יוקצו 6,900 מ"ר שטחים עיקריים ו-1,725 מ"ר שטחי שירות. סה"כ שטחי מסחר קרקעיים 1,980 מ"ר. בנוסף שטח עיקרי מוצע של 12 מ"ר מרפסת ליח"ד אשר לא ניתן יהיה לניידו לכל מטרה אחרת."
ובהמשך, במסגרת הדיון בהתנגדות העותרים (סעיף 7 להחלטתה):
"לטענה כי הרח"ק המוצע בתכנית (כ-4) סותר את היקפי הבניה המותרים בתכנית המתאר הכוללת – רח"ק בסיסי 2.5 ורח"ק מרבי 3.5 – לקבל את ההתנגדות בחלקה. כאמור לעיל, שטחי הבניה יותאמו לרח"ק המרבי בתכנית המתאר ויעמדו על 350% בניה לא כולל מרפסות.".
ושוב, בהמשך (שם, סעיף 9 להחלטתה):
"לטענה כי מדובר בתכנית נקודתית אשר משיאה את התועלת לבעלי הקרקע תוך התעלמות מהתפיסה התכנונית שעמדה בבסיסן של התכניות מכוחן הוקמה השכונה, מהמרקם הבנוי שלה ומתכנית המתאר הכוללנית לעיר תל אביב – לקבל את ההתנגדות בחלקה. כאמור, התכנית תותאם לתכנית המתאר לעניין שטחי הבניה, לא כולל את המרפסות. התכנית תואמת את המרקם הבנוי הקיים והמתוכנן לשכונה.".
אשר לשימוש למגורים, הורתה הועדה המחוזית, כך (שם, סעיף 4 להחלטתה):
"לטענה כי התכנית חורגת מהוראות תכנית המתאר החדשה לתל אביב (תא/5000) אשר אושרה להפקדה בימים אלה, והיא פוגעת באופן חמור במרקם העירוני הסובב – לקבל את ההתנגדות בחלקה. כאמור בפתח ההחלטה, התכנית תותאם להוראות תכנית המתאר הכללית לעניין שטחי הבנייה (לא כולל את המרפסות). יחד עם זאת, מציינת הועדה כי הוחלט על הפקדת התכנית בטרם ההחלטה על הפקדתה של תכנית המתאר הכוללנית, שאף טרם הופקדה. במסגרת הפרוגרמה שנערכה לתכנית המתאר הכוללנית נלקחה בחשבון תוספת המגורים המוצעת בתכנית זו. זאת ועוד, מיקומו של המגרש בפינת רחובות, המוקף בשצ"פ, חניון ורחובות, מתאים לעירוב שימושים. השימוש של מגורים תואם את השימושים המותרים והקיימים בסביבה. בנסיבות אלה, סבורה הועדה כי המגרש מתאים לעירוב השימושים המוצע ולגובה שהופקד, אף שהנם סוטים מתכנית המתאר הכוללנית שכאמור עודה בשלבי תכנון. הועדה תיבחן ותשקול את הצורך בעדכון תכנית המתאר הכללית בעניין זה, ככל שימצא כי ההגדרות בעניין זה אינן תואמות במקרים נוספים.".
ובהמשך (שם, סעיף 5 להחלטתה):
"לטענה כי יש סתירה בדבר השימושים המותרים בתכנית המתאר של תל אביב, באזור 102 של התכנית בפרק 5 רשום כי: "לא תותר תוספת שטחי בניה למעט במתחמים הבאים: מעל מוקדי תעסוקה מקומיים בהם יחולו הוראות סעיף 3.3.6 לעיל..." מעל מוקד תעסוקה קיים מותר מה שמצוין בסעיף 3.3.6 שקובע כי השימושים המותרים במוקד תעסוקה קיים הינם בהתאם לשימושים המותרים במוקד תעסוקה חדש, שלא כולל שימוש מגורים – לדחות את ההתנגדות. ראה מענה בס"ק 4 לעיל."
הנה כי כן, הועדה המחוזית הדגישה בהחלטתה, כי הוחלט על הפקדת התכנית בטרם הוחלט על הפקדתה של תכנית המתאר, שאף טרם הופקדה. הועדה המחוזית הבהירה, כי בגדרי הפרוגרמה שנערכה לתכנית המתאר נלקחה בחשבון תוספת המגורים בתכנית נשוא ענייננו, כך שאין מניעה לאשר את התכנית, הגם ששימוש למגורים אינו עולה בקנה אחד עם הוראות תכנית המתאר. הועדה המחוזית הבהירה עוד, כי מכל מקום שימוש למגורים מוצדק בנסיבות העניין, הן מהטעם שמיקומו של המגרש הוא בפינת רחובות המוקף בשצ"פ, חניון ורחובות, באופן המתאים לעירוב שימושים, והן מהטעם שהשימוש למגורים תואם את השימושים המותרים הקיימים בסביבה. הועדה המחוזית ציינה, כי בנסיבות אלה, המגרש מתאים לעירוב השימושים המוצע ולגובה שנקבעו במסגרת התכנית, אף אם הם סוטים מהוראות תכנית המתאר, שכאמור עדיין מצויה בשלבי תכנון. הועדה המחוזית אף ציינה, כי בכוונתה לבחון ולשקול את הצורך בעדכון תכנית המתאר, ככל שימצא כי השימושים שנקבעו בה אינם מתאימים במקרים נוספים.
שיקולים אלה הם שיקולים תכנוניים מובהקים, שכאמור, וכפי שהדגישה כב' הנשיאה מ' נאור בעניין כפר הס, אין זה מדרכו של בית המשפט להתערב בהם.
5.ב. האם יש לתכנית הצדקה תכנונית או ציבורית
כאמור, טענה נוספת שהועלתה בגדרי העתירה הינה כי אין לתכנית הצדקה תכנונית או ציבורית. טענה זו נדחתה על ידי הועדה המחוזית בזו הלשון (שם, סעיפים 1-2 להחלטתה):
"לטענה כי אין לתכנית כל הצדקה תכנונית או ציבורית – לדחות את ההתנגדות. התכנית תואמת את אופי הסביבה לרבות בניינים בגבהים דומים, מאפשרת התחדשות של המרכז המסחרי הקיים שהנו ישן, וכן מוסיפה בהתאם להחלטת הועדה לעיל חניון ציבורי.
לטענה כי אין בתכנית הפרשה כלשהי לצרכי ציבור, לבד מזיקת הנאה שקשה להצביע על המטרה אותה היא משרתת ואשר אינה תורמת דבר לסביבתה – לקבל את ההתנגדות בחלקה. כאמור בפתח ההחלטה, תוסף קומת חניון ציבורי בתחום המגרש, ורמפת הכניסה לחניון תשמש את החניון הציבורי העתידי במגרש הציבורי הגובל. בנוסף הוקצו 20% דירות קטנות, בהתאם למדיניות משרד הפנים.".
ובהמשך (שם, בסעיף 8 להחלטתה):
"לטענה כי התכנית אינה תורמת שניים מהמרכיבים הנדרשים לפי תכנית המתאר הכוללת למעבר מרח"ק בסיסי למרבי; תרומה לעיצוב העירוני, תרומה למרחב הציבורי, יצירת תועלת חברתית הנובעת מאופי הבינוי כגון תמהיל יח"ד, תרומה על ידי הכללת הוראות לשימור אחר בתכנית, וכי מה שהתכנית מכנה "יח"ד קטנות" הינן יחידות בשטח של עד 68 מ"ר (שטח עיקרי) אליו היא רשאית להוסיף עוד שטחי שירות באופן שגודלה הסופי של דירה "קטנה" יגיע לקרוב ל-90 מ"ר – לקבל את ההתנגדות בחלקה. כאמור בפתח ההחלטה, הוסיפה הועדה הוראות לעניין קומת חניון ציבורי וכן רמפת כניסה משותפת לחניון הציבורי העתידי במגרש הציבורי הגובל. בנוסף, התכנית קובעת תמהיל דירות, ע"י כך שהיא מחייבת 20% דירות קטנות. יחידות הדיור הקטנות יהיו בגודל 75 מ"ר כולל ממ"דים. יובהר כי לא תותר תוספת שטחים ליח"ד קטנות גם לאחר בניית ממ"קים במקום ממ"דים.".
ושוב, בהמשך (שם, בסעיף 11):
"לטענה כי עמדת ועד השכונה ותושביה נובעת מכך שמתחם שנועד בתכנון המקורי לתפקד כמרכז מסחרי שכונתי קטן ואגב כך גם כמוקד קהילתי חי ותוסס הופך, ללא טעם נראה לעין, למשהו אחר לחלוטין. תושבי השכונה לא רואים כל הצדקה תכנונית לשינוי זה מלבד רצונם של בעלי הקרקע שקנו אותה רק בשנים האחרונות, לאחר שהמבנה המסחרי נבנה על פי התכניות המקוריות, להשיא את רווחיהם בדרך של שינוי ייעוד הנוגד לאופי השכונה ולתכנית המתאר – לדחות את ההתנגדות. הוועדה סבורה כי התכנית מביאה לשיפור משמעותי במצב התכנוני ע"י התחדשות המרכז המסחרי וניצול יעיל של הקרקע."
הנה כי כן, הועדה המחוזית מצאה לנכון, בהתאם לשיקול דעתה המקצועי, לחייב את היזמית בהקמת חניון ציבורי בתחום התכנית, כאשר רמפת הכניסה לחניון זה תשמש את החניון הציבורי העתידי במגרש הציבורי הגובל, וכן בהקצאה של 20% דירות קטנות. על רקע אותם תנאים, ושנמצא כי התכנית מביאה לניצול מרבי של המגרש ולהתחדשות המרכז המסחרי הקיים והמיושן, נקבע כי לתכנית תרומה תכנונית וציבורית.
המדובר, גם במקרה זה, בהחלטה המצויה בלב סמכותה של הועדה המחוזית, אשר בתי המשפט אינם נוטים להתערב בה.
בעניין כפר הס, קבעה כב' הנשיאה מ' נאור והדגישה, בפסקה 15 לפסק הדין:
"כאמור, אין זה תפקידו של בית המשפט להכריע מהם הצרכים של יישוב מסוים או מהו הפתרון התכנוני המדויק המתאים לענות עליהם. תפקידנו לבקר את חוקיות התוכנית המבקשת להשיב על שאלות אלה.".
העותרים מפנים בסיכומיהם לפרוטוקול הועדה המקומית מיום 10.7.14, אשר ממנו עולה כי במסגרת הדיון בהתנגדויות לתכנית המתאר בחרה הועדה המקומית לאמץ מדיניות שמגבילה עוד יותר את האפשרות לתוספת בניה מעל מרכזים מסחריים קיימים, באופן שלטענתם אך מעמיק את הפער שבין החלטת הועדה המחוזית בענייננו לבין מדיניות הועדה המקומית בהקשר זה. אולם, לרשות המקומית, מטבע הדברים, נקודת מבט שונה מזו של הוועדה המחוזית וייתכן, למשל, שהרשות המקומית תעדיף בנייה דלילה ונמוכה, בעוד הוועדה המחוזית, השוקלת אינטרסים רחבים יותר, תעדיף בנייה צפופה ורוויה, מתוך שיקול הייעול של משאב הקרקע המצומצם. כאמור, השאלה מהו אותו שימוש נכון, יעיל וצודק היא שאלה תכנונית הנתונה לסמכותם של גופי התכנון ולא של בית המשפט. יש לזכור, כי גם אם ניתן היה להחליט אחרת בעניין זה או אחר, הרי שהוועדה המחוזית היא המוסמכת לבחון את השיקולים התכנוניים השונים ולהכריע בהם, וודאי שהחלטה זו נמצאת במתחם הסבירות של החלטותיה.
לאור כל האמור, לא מצאתי כי נפל פגם בהחלטת הועדה המחוזית לאשר את התכנית.
6. האם פרסום התכנית ברשומות נעשה בחוסר סמכות בהעדר החלטה של המועצה הארצית
בשולי הדברים, ועל מנת שלא להותיר כל טענה ללא מענה, מצאתי לנכון להתייחס לטענה נוספת שהועלתה על ידי העותרים, והיא כי משהוגש ערר למועצה הארצית ולא נתקבלה כל החלטה בעניינו, כי אז פרסום התכנית ברשומות נעשה בחוסר סמכות, באשר הוא נעשה בניגוד גמור להוראות תקנה 18(א) לתקנות התכנון והבניה (ערר בפני המועצה הארצית), תשל"ב-1972, אשר קובעת כך:
"מוסד תכנון לא יפרסם הודעה בדבר אישור תכנית מפורטת או תכנית מיתאר מקומית לפני תום המועד להגשת ערר למועצה, ואם הוגש ערר – לפני מתן החלטת המועצה בערר.".
גם בטענה זו לא מצאתי ממש;
משנמשך הערר שהגישה הועדה המקומית, לא הייתה כל מניעה חוקית לפרסם את התכנית למתן תוקף, והדברים עולים בבירור מלשון תקנה 18(א) לתקנות התכנון והבניה הנ"ל. מכל מקום, גם אם הייתי מגיעה למסקנה, כי נפל פגם בכך שלא ניתנה החלטה פורמאלית על ידי וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית המורה על מחיקת הערר – ואינני קובעת כי כך הוא – לא הייתי מורה בגין עניין זה על ביטול התכנית והחזרתה לדיון לפני וועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית.
7. הערה לפני סיום
לפני סיום, וחרף התוצאה שאליה הגעתי, מצאתי לנכון להביע את מורת רוחי מאופן התנהלות העירייה והועדה המקומית, בכל הנוגע למשיכת הערר שהגישה הועדה המקומית;
הועדה המקומית והעירייה – שבתגובתן לעתירה מתגאות בכך שפעלו בשקיפות ובתיאום עם ועד השכונה ותושבי השכונה לכל אורך ההליך התכנוני – מצאו לנכון, ברגע האמת, למשוך את הערר שהגישו לוועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית מבלי לעדכן את ועד השכונה בהחלטתן, תוך שהן מצדיקות את התנהלותן בטעם הפורמאלי, כי ועד השכונה לא צורף כמשיב להליך. זאת, שעה שהיה ידוע להן, כי ועד השכונה סבור, כי טענותיו יתבררו בגדרי הערר שהוגש מטעם הועדה המקומית. התנהלות זו של הועדה המקומית והעירייה נגועה בחוסר תום לב, היא אינה עולה בקנה אחד עם עקרונות של שקיפות, הגינות ואמון הציבור.
לאור האמור, לא מצאתי לנכון לחייב את העותרים בתשלום הוצאות העירייה והועדה המקומית על אף דחיית העתירה.
8. סוף דבר
לאור כל האמור לעיל, העתירה נדחית.
העותרים יישאו בהוצאות משפט ושכר טרחת עורכי דין של הוועדה המחוזית והמועצה הארצית בסכום של 15,000 ₪, וכן בהוצאות משפט ושכר טרחת עורכי דין של היזמית בסכום של 15,000 ₪.
הסכומים הנ"ל יישאו ריבית והפרשי הצמדה מיום מתן פסק הדין ועד לתשלום בפועל.
ניתן היום, כ"ב תמוז תשע"ו, 28 יולי 2016, בהעדר הצדדים.
