1. לפניי עתירה מינהלית נגד החלטת יו"ר ועדת ההשגה לזרים מיום 15.6.14 לדחות את בקשת העותר להעביר את עניינו לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל (להלן – הוועדה הבינמשרדית או הוועדה). העותר, יליד רומניה השוהה בישראל כדין מזה כ-14 שנים, פתח בשנת 2006 בהליך להסדרת מעמדו בישראל מכוח חיים משותפים עם אזרחית ישראלית. ההליך הופסק מספר פעמים על-ידי המשיב, משרד הפנים, אשר לא התרשם מכנות הקשר הזוגי; אולם במסגרת שלוש עתירות שונות שהוגשו בעניינן של החלטות אלו – הוסכם, שוב ושוב, לערוך ראיון נוסף לעותר ובת-זוגו הישראלית, ולאחריו לקבל החלטה חדשה בשאלה, האם יש מקום להמשיך ולבחון את כנות הקשר. ביום 13.3.13 החליט המשיב, כי יש מקום לשדרג את מעמדו של העותר לאחר שנבחנה כנות הקשר הזוגי בינו לבין זוגתו; אולם בסמוך לכך נפטרה בת-הזוג הישראלית. לנוכח האמור, נדרש העותר על-ידי המשיב לצאת מישראל. בקשת העותר להעביר את עניינו לוועדה הבינמשרדית – נדחתה; וכן נדחה ערר שהגיש על החלטה זו, לוועדת ההשגה לזרים, כאמור. מכאן העתירה, שבגדרה מבקש העותר ליתן לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, ולחלופין – להורות על העברת עניינו לדיון לפני הוועדה. כמו-כן, תוקף העותר במסגרת העתירה את נוהל המשיב 5.2.0017 – "הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים", אשר לעמדת המשיב מאפשר דיון לפני הוועדה הבינמשרדית במקרה של פקיעת הקשר הזוגי – רק כאשר בני הזוג היו נשואים; ולכן, לטענת העותר, יוצר נוהל זה אפליה פסולה בהקשר הנדון בין זוגות נשואים לבין זוגות ידועים בציבור.
המסגרת הנורמטיבית – הסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים
2.סעיף 1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, מורה כי הסמכות להענקת רישיונות ישיבה בישראל ל"מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה", נתונה לשר הפנים או למי שהוסמך על-ידו. שיקול הדעת בהענקת רישיונות ישיבה הוא רחב, ונובע מאופי הסמכות וריבונות המדינה להחליט מי יבוא בשעריה (בג"ץ 482/71 קלרק נ' שר הפנים, פ"ד כז(1) 113, 117 (1972); ובג"ץ 758/88 קנדל נ' משרד הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992)). המדיניות שנוקט המשיב מזה שנים, היא שלא להעניק אשרות ישיבה לזרים, אלא כאשר קיימים שיקולים מיוחדים, ואלו הותוו בנהלים שונים שהוצאו על-ידו.
3.הקניית מעמד לבן-זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי נעשית במסגרת "ההליך המדורג", שהותווה בנוהל 5.2.0008 – "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי" (להלן – נוהל בני-זוג נשואים); ובכל הנוגע לבני-זוג שהִנם ידועים בציבור ואינם נשואים, הותווה "הליך מדורג" במסגרת נוהל 5.2.0009 – "נוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג של ישראלים, לרבות בני אותו המין" (להלן – נוהל חיים משותפים). בענייננו היה העותר ידוע בציבור של אזרחית ישראלית שנפטרה, והנשיים פתחו בהליך מדורג להסדרת מעמדו של העותר בישראל, מכוח נוהל חיים משותפים. לפיכך יצוין לעניינו, כי ההליך המדורג לפני נוהל חיים משותפים נמשך על-פני שבע שנים (כאשר בשלוש השנים הראשונות ניתנת לזר אשרה מסוג ב/1, ובארבע השנים הנותרות – רישיון מסוג א/5), ובמהלכו נבחנים באופן תדיר, בדומה להליך המדורג המוּחל על בני זוג נשואים – כנות הקשר בין בני הזוג והמשך קיומו; בדיקת מרכז חייהם של המבקשים בישראל; והיעדר מניעה ביטחונית או פלילית לאישור הבקשה. בתום התקופה, ובכפוף לעמידה בכל הקריטריונים האמורים, יוכל בן הזוג הזר להגיש לפני נוהל חיים משותפים בקשה לקבלת רישיון לישיבת קבע בישראל. בשולי הדברים יצוין, לצורך חשיבות הדברים בהמשך, כי בעוד שזר אשר הִנו ידוע בציבור של אזרח ישראל, יזכה בסופו של ההליך המדורג לכל היותר לרישיון לישיבת קבע בישראל, כאמור, לפי נוהל חיים משותפים – הרי שזר אשר נשוי לאזרח ישראלי זכאי בסיומו של ההליך מדורג לפני נוהל בני זוג נשואים לקבלת אזרחות.
4.המשיב הסדיר אף הוראות בדבר הפסקת הליך מדורג במקרה של גירושין או של פטירת בן הזוג הישראלי, בנוהל 5.2.0017 – "נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים" (להלן – נוהל הפסקת ההליך המדורג או נוהל 5.2.0017). יודגש כבר עתה, כי לשיטת המשיב – לפי לשון הוראות נוהל זה, הוא חל על בני זוג נשואים בלבד. על-פי נוהל זה, עם קבלת הודעה על ניתוק הקשר הזוגי יוזמנו בני-הזוג לשימוע, שלאחריו תתקבל החלטה בתיק; ולאחר שיוחלט על הפסקת ההליך – תיבחן האפשרות להעביר את המקרה לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית, בהתקיים הקריטריונים המפורטים בנוהל. לענייננו יצוין, כי כאשר פוקע הקשר הזוגי בשל פטירת בן-הזוג הישראלי, ולבני-הזוג אין ילדים משותפים – יועבר הדיון לוועדה הבינמשרדית בהתקיים שלושה "תנאים מקדמיים": בני-הזוג היו נשואים בנישואים כנים אשר נרשמו במרשם האוכלוסין, כאשר במסגרת ההליך המדורג ניתן לבן-הזוג הזר רישיון ישיבה מסוג א/5; בן-הזוג הזר השלים יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג עובר לפטירת בן-הזוג הישראלי; ולא היה ספק בכנות הקשר בין בני-הזוג לאורך כל ההליך המדורג. אם נמצא כי התקיימו תנאים אלו, ייערך לבן הזוג הזר שימוע, לצורך בחינת זיקתו לישראלי ביחס לזיקתו למדינת אזרחותו, ובכלל זה יירשמו – משך התקופה שבה שוהה הזר בישראל, קיומם של קרובי משפחה בארץ או בארץ מוצאו וכן מידת התערותו בחברה הישראלית. העתק מהשימוע יועבר לוועדה הבינמשרדית אשר תבחן את נסיבות העניין בכללותן, ואת מידת קיומה של זיקה ממשית וחזקה של הזר לישראל אשר עולה על זיקתו למדינה הזרה. בצד זאת קובע סעיף ד.3. לנוהל, כי בכל מקרה בו בדעת ראש הדסק במטה הרשות שלא להביא את עניינו של המבקש לדיון בפני הוועדה, יובא המקרה להכרעתו של ראש תחום אשרות ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, אשר יבחן היעדר קיום של טעמים מיוחדים המצדיקים העברת המקרה לדיון לפני הוועדה. יצוין, כי הנוהל אמנם עמד לביקורת שיפוטית של בית-המשפט העליון בבג"ץ 4711/02 דניאלה הלל נ' שר הפנים (2.8.09) (להלן – בג"ץ הלל); אולם יודגש כי העתירה דשם נסבה על עניינם של זוגות נשואים בלבד, ולא הועלו בה טענות באשר להחלת נוהל זה על זוגות שאינם נשואים.
5.כן יודגש, כי בצד סמכותה של הוועדה הבינמשרדית לדון לפני נוהל הפסקת ההליך המדורג, כאמור – נתונה לה סמכות לדון לפי נוהל 5.2.0022 "הסדרת עבודתה של הוועדה הבינמשרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים" (להלן – נוהל הוועדה הבינמשרדית או נוהל 5.2.0022); בעניינם של מבקשים אשר אינם עומדים בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים לקבלת מעמד. עם הגשת בקשה לפני נוהל זה, עוד בטרם העברתה לוועדה – נבחנת הבקשה על-ידי ראש הדסק המטפל, כדי להכריע האם "על-פניו מדובר בבקשה אשר לא מעלה טעמים הומניטאריים ויש לדחותה על הסף, או שיש מקום להעביר את הבקשה לבחינת הוועדה" (סעיף ו1 לנוהל). הנוהל מעניק, אפוא, לראש הדסק סמכות לסנן מתוך כלל הבקשות לקבלת מעמד, המוגשות על-ידי אלו שאינם עומדים בקריטריונים הקבועים בנהלים השונים – רק את הבקשות אשר על-פניהן מגלות טעמים הומניטאריים, שמצדיקים, על-פי הנוהל, דיון לפני הוועדה הבינמשרדית. ויוזכר, כי מכל מקום, הוועדה הבינמשרדית הוקמה אך כוועדה מייעצת למנכ"ל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, בבואו לבחון ולהכריע בבקשות למתן מעמד בישראל.
הרקע העובדתי
6.העותר הִנו אזרח רומניה, יליד 1977, גרוש ואב לשלושה ילדים המתגוררים במולדתו. ביום 22.6.01 נכנס העותר לראשונה לישראל באמצעות אשרת עבודה מסוג ב/1 (כעובד זר בענף הבניין), אשר תוקפה הוארך מעת לעת, עד ליום 6.12.06. ביום 12.11.06 הוגשה למשרדי המשיב בקשתה של גב' סלביה טויטו ז"ל (להלן – המנוחה) – אזרחית ישראל ילידת 1961, גרושה ואם לשלוש בנות – לפתוח בהליך מדורג למתן מעמד בישראל עבור העותר, מכוח חיים משותפים של השניים יחד. כפי שיפורט להלן, ההליך המדורג בעניינם של העותר והמנוחה הופסק על-ידי המשיב, שלוש פעמים, הואיל ולא הוכחה "כנות קשר"; אולם, בעקבות עתירות שהגישו השניים בעניינן של החלטות אלו, הוסכם, פעם אחר פעם, לערוך להם ראיונות נוספים ולקבל החלטה נוספת בשאלה אם יש מקום להמשיך ולבחון את כנות הקשר – והכל כדלהלן.
7.עם הגשת הבקשה ניתן לעותר רישיון ביקור מסוג ב/2, ולאחר שנערך לשניים ראיון לצורך בדיקת כנות הקשר – ניתן לעותר רישיון מסוג ב/1 למשך שנה. לאחר מכן הוארך הרישיון בחצי שנה, ולאחר ראיון נוסף הוחלט להאריך את הרישיון שניתן לעותר מסוג ב/1 בלבד, ולהמשיך לבחון את הקשר הזוגי, נוכח פער הגילאים בין השניים (כ-16 שנים), שהותו הממושכת של העותר בישראל ועיתוי הגשת הבקשה (קרי – בסמוך לפקיעת תוקף הרישיון המקורי שניתן לו, עם כניסתו לישראל). ביום 3.8.09 הוארך רישיון העותר בחודשיים נוספים, ולאחר שנערך ראיון נוסף הוחלט ביום 23.5.10 להפסיק את ההליך המדורג, נוכח התרשמות שלילית מכנות הקשר, לפיה העותר תומך כלכלית במנוחה בתמורה לסיועה בקבלת מעמד עבורו בישראל.
8.על ההחלטה הנ"ל הוגש ערר, ובסמוך לכך הוגשה אף עתירה מינהלית לבית-המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב. העתירה נמחקה מחמת אי-מיצוי הליכים והיעדר סמכות מקומית; וכן נמחק ערעור שהוגש על פסק-הדין, לבית-המשפט העליון (עת"מ 10535-07-10, ועע"מ 5959/10, בהתאמה; להלן – העתירה הראשונה). ביום 18.8.10 החליט המשיב לאפשר את המשך ההליך המדורג, אך לא לשדרג את מעמדו של העותר, בשל התרשמות "נמוכה" מהקשר הנטען. לפיכך הוארך תוקף רישיונו של העותר מסוג ב/1 עד ליום 13.10.11, כאשר לאחר מועד זה ייבחן מעמדו של העותר פעם נוספת. העותר והמנוחה הלינו על ההחלטה מיום 18.8.10 שלא לשדרג את מעמדו של העותר, במסגרת עתירה מינהלית שהוגשה לבית-משפט זה, ובפסק-הדין ציין בית-המשפט (כב' השופטת נ' בן-אור): "בעקבות הערותיי הסכימה ב"כ המשיב להקדים את השימוע ואת מתן ההחלטה תוך 90 יום מהיום. משכך, מתייתרת העתירה וב"כ העותרים מסכים לכך. אעיר, כי על פניו ההבדלים בין השימועים "החיוביים" לבין השימוע "השלילי" אינם משמעותיים, ונראה כי חלוף הזמן, כאשר לנגד עיני המשיב ראיות על חייהם המשותפים של בני הזוג, צריך לבוא בחשבון. בנוסף אעיר, כי איני משוכנעת שפער הגילאים בו מדובר יכול להוות אינדיקציה חותכת לבחינת כנות הקשר" (עת"מ 39111-10-10 טויטו ואח' נ' משרד הפנים ואח' (24.10.11); להלן – העתירה השנייה).