1.עתירה מינהלית זו תוקפת את החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (משיבה 1) מיום 2.8.11 בעניינה של תכנית מתאר מקומית מס' מי/873 – מקב"ת מבוא ביתר (להלן – התכנית). התכנית, אותה יזמה והגישה משיבה 4 (להלן – היזם), מאשרת הקמת שכונה חדשה בת 1,444 יחידות דיור על שטח של כ-600 דונם בתחומי היישוב צור הדסה ממערב למושב מבוא ביתר. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 2.6.06, לאחר הליך התנגדויות בפני הוועדה המחוזית והליך של ערר בפני ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבניה (משיבה 2). הערר הוגש בהתאם לרשות שניתנה בפסק דינו של בית משפט זה בעת"מ 631/02 מיום 29.5.03. בהחלטה מיום 5.9.04 קבעה ועדת המשנה לעררים "כי לא יינתנו היתרי בניה טרם תשתכנע הוועדה המחוזית שקיים פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים". קביעה זו נכללה בתקנון התכנית כתנאי י"ב בסעיף 10, המונה שורה של תנאים למתן היתרי בניה ותעודות גמר מכוח התכנית.
2.ביום 4.8.09 קיימה הוועדה המחוזית דיון במתן היתרים על פי התכנית, והחליטה לאשר מתן היתרי בניה במתכונת מדורגת של שלושה שלבים, שכל אחד מהם מותנה בהסדרה בטיחותית של צמתים שונים בכבישי האזור, כמפורט בהחלטה. נקבע באותה החלטה כי ההסדרה הבטיחותית עונה על הוראת ועדת המשנה לעררים בדבר קיומו של פתרון תחבורתי אזורי, וכי כוונת ההוראה לא הייתה לפתרון בעיית עומסי התנועה בכבישים המובילים מצור הדסה לירושלים, שהרי ועדת המשנה לעררים לא התנתה את הוצאת היתרי הבניה בהרחבת אחד מכבישים אלו. העותרים לא השלימו עם ההחלטה והגישו נגדה עתירה מינהלית לבית משפט זה (עת"מ 1825/09; להלן – העתירה הקודמת). בעקבות דיון שהתקיים בעתירה הקודמת ביום 12.9.10 הושגה הסכמה בין הצדדים באשר לביטול החלטת הוועדה המחוזית מיום 4.8.09. בהתאם לכך נתן בית המשפט ביום 5.10.10 תוקף של פסק דין להסדר הבא:
"משיבה 1 [הוועדה המחוזית] תשוב ותבחן האם הפתרון התחבורתי המוצע על ידי יזמי תכנית מי/873 נותן פתרון לסוגיית עומסי התנועה על הצירים הרלוונטיים. בחינה חוזרת זו תתקיים לאחר שהיזם [משיבה 4] יגיש לוועדה חוות דעת תחבורתית המתייחסת לכלל הנתונים והתכניות הרלוונטיות בתוך 90 ימים, ולאחר שלעותרים תינתן הזדמנות להגיש חוות דעת תחבורתית מטעמם או התייחסות לחוות הדעת מטעם היזם בתוך 90 ימים נוספים. חוות הדעת מטעם הצדדים ייבחנו על ידי יועץ התחבורה של משיבה 1. לאחר מכן תקיים משיבה 1 דיון ותיתן את החלטתה בנושא בשים לב להערות בית המשפט כפי שהובעו במסגרת הדיון".
לקראת הדיון החוזר בוועדה המחוזית הוגשה לוועדה מטעם היזם ומינהל מקרקעי ישראל (משיב 3; להלן – המינהל) חוות דעת תחבורתית מיום 20.12.10 מאת חברת אמאב תחבורה בע"מ (להלן – חו"ד אמאב). חוות דעת זו התווספה לחוות דעת קודמת של אמאב (מיום 11.2.09) אותה הגישו היזם והמינהל לוועדה המחוזית לקראת הדיון ביום 4.8.09, וכן לחוות דעת חיצונית (מיום 21.7.09) של מומחים מהטכניון בנושא הבטיחות, אשר הוזמנה על ידי משרד התחבורה. העותרים הגישו חוות דעת תחבורתית (מחודש מרץ 2011) מאת חברת מתת – מרכז תכנון תחבורה בע"מ (להלן – חו"ד מתת). הוועדה המחוזית קיימה דיון ביום 2.8.11 ושמעה בו את המומחים מטעם הצדדים ואת טענות באי-כוחם. בתום הדיון קיימה הוועדה המחוזית דיון פנימי, שלאחריו נתנה את ההחלטה נשוא העתירה.
3.במהלך הדיון הפנימי, הביעו נציגי המינהל, משרד הבינוי והשיכון, עיריית ירושלים ועיריית בית שמש, את תמיכתם באישור הוצאת היתרי בניה חרף הקשיים התחבורתיים העולים מחוות הדעת. לדבריהם, עומסי תנועה מהווים לרוב במדינת ישראל תוצאה בלתי נמנעת של פיתוח אזורי, ואין מנוס אלא להסתגל למצב זה. לנוכח מצוקת הדיור הקשה בירושלים, ומאחר שמצב התחבורה באזור התכנית הוא בגדר הסביל, יש לאפשר את פיתוח התשתיות לאחר הוספת יחידות הדיור ולא לעכב את הבניה עד להסדרת התשתית התחבורתית. לעמדה זו הצטרפה יו"ר הוועדה המחוזית, שהוסיפה כי מצב התנועה באזור בצור הדסה טוב בהרבה ממצב התנועה באזורים אחרים בירושלים. לעומתם, סבר נציג משרד התחבורה כי חוות הדעת מטעם העותרים משקפת את עומסי התנועה הצפויים בעתיד, וכי מאחר שהתכנית אינה מציעה פתרון תחבורתי שיש בו לספק מענה ראוי לתוספת הבניה המוצעת, אין מקום לאשר הוצאת היתרי בניה במצב הנוכחי. נציג הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה סבר אף הוא כי אין לאשר הוצאת היתרי בניה. יועץ התחבורה של הוועדה המחוזית הסביר כי חוות הדעת של העותרים ושל היזם סבירות שתיהן ומצביעות על מצב גבולי של עומסי התנועה הצפויים בעתיד, וכי מדובר במצב המתקרב לקצה הקיבולת של הכבישים. עוד ציין, כי השאלה המכרעת היא קצב פיתוח האזור, וכי די יהיה בהגדלת מספר כלי הרכב של תושבי היישוב ביתר עלית בעשרה כלי רכב לכל אלף תושבים, כדי להביא את היקפי התנועה אל מעבר לגבול הקיבולת.
4.בהצבעה שנערכה לאחר הדיון הפנימי גברו קולות חברי הוועדה המחוזית שצידדו באישור הוצאת היתרי בניה (שישה חברים) על פני קולות החברים (שלושה במספר) שסברו כי אין לתת את האישור. שני חברים נמנעו.
דעת הרוב ציינה כי לא קיימים פערים משמעותיים בין חוות הדעת של העותרים ושל היזם, המלמדות שתיהן כי מצב התחבורה בכבישי אזור התכנית המובילים לירושלים הוא גבולי ו"אינו מן המשופרים". מאחר שבאופק לא נראית הרחבה של אחד הכבישים הקיימים (כביש 60 הידוע בשם כביש המנהרות, או כביש 386 מצומת צור הדסה לעין כרם דרך הסטף), הפתרון היחיד המסוגל להקל באופן משמעותי את עומסי התנועה מצור הדסה לירושלים, הוא כביש ארצי מהיר מס' 39 מאזור השפלה הדרומית לירושלים, המצוי בתכנון. אלא שהקמת כביש זה אינה צפויה בשנים הקרובות. עם זאת, ולאחר איזון כל האינטרסים הצריכים לעניין, לא סברה דעת הרוב כי חומרת עומסי התנועה באזור – עומסים שאמנם קיימים אולם לא בדרגת חומרה קיצונית – מצדיקה לעצור בו את הפיתוח למשך שנים רבות עד להקמת כביש 39. לעניין זה התחשבה דעת הרוב בעובדה שהוראת התכנית (בהתאם להחלטת ועדת המשנה לעררים משנת 2004) הקנתה לוועדה המחוזית את שיקול הדעת לקבוע האם קיים פתרון תחבורתי ראוי ובר ביצוע, תוך הימנעות מקביעת הוראה קטגורית המתנה הוצאת היתרי בניה בהקמת כביש 39. בנוסף, לקחה דעת הרוב בחשבון מספר שיפורים הצפויים בשנים הקרובות בכבישים המובילים למערב ירושלים ולמרכז העיר: הארכת דרך בגין עד צומת רוזמרין בשכונת גילה (המתחבר לכביש 60); הרחבת כביש 38 מבית שמש לשער הגיא; הרחבת כביש 1 משער הגיא לירושלים; והקמת כביש אורה-משואה. אף ששיפורים אלה אינם מספקים מענה ישיר וכולל לתנועה מצור הדסה לירושלים, יש בהם לשפר את מצב התחבורה לירושלים. לפיכך יש בשיפורים צפויים אלה, בשילוב התנאים שנקבעו בהחלטה הקודמת מיום 4.8.09 בדבר הסדרת מספר צמתים בכבישי האזור מבחינה בטיחותית, ובתוספת תנאי חדש אותו קבעה כעת הוועדה המחייב הקמת מסוף תחבורה ציבורית לאחר אכלוס לא יותר ממחצית יחידות הדיור המאושרות בתכנית, כדי לענות על דרישת התכנית בדבר קיומו של "פתרון תחבורתי אזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים". ה"אזוריות" של הפתרון נובעת הן מכך שחוות הדעת שהוגשו התייחסו לסוגיה התחבורתית האזורית, והן מכך שהשיפורים הנזכרים במערכת התחבורה לירושלים הם בעלי אופי אזורי. מדובר בשיפורים המצויים בשלב תכנוני מתקדם, ולפיכך הפתרון הוא "בר ביצוע" כנדרש בתכנית. מתקיימת גם הדרישה לכך שהפתרון "אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים" שכן אין כוונה להרחיב את כביש 386.
דעת הרוב הוסיפה כי שקלה האם להתנות את אישור הוצאת היתרי הבניה בכך שתחילה יושלמו השיפורים המתוכננים בכבישים המובילים לירושלים, כמפורט לעיל. אלא שלנוכח הצורך הדוחק והדחוף במימוש התכנית לשם הוספת יחידות דיור במחוז ירושלים, ומאחר שהשיפורים המתוכננים הנ"ל מצויים בתכנון מתקדם יחסית, סברה לבסוף דעת הרוב כי אין מקום לעכב את הוצאת היתרי הבניה עד להשלמת השיפורים. כמו כן שקלה דעת הרוב את הצעת יועץ התנועה של הוועדה המחוזית לחלק את הוצאת היתרי הבניה לשני שלבים, באופן שיאפשר לבחון את מצב התחבורה באזור לאחר השלמת השלב הראשון. הצעה זו נדחתה, משום שיש בה לעכב את מימוש השלב השני של התכנית למשך שנים ארוכות. לכך אין מקום, הן בשל הצורך המשמעותי והדחוף במימוש התכנית כולה, הן מכיוון שמצב התחבורה באזור צור הדסה אינו קשה עד כדי כך שיש בו להצדיק עיכוב ממושך של מימוש השלב השני, והן מאחר שפיצול היתרי הבניה לשני חלקים יאריך את פרק הזמן בו השכונה תימצא במצב של אתר בניה.
5.העותרים טוענים כי החלטת הוועדה המחוזית לוקה במספר פגמים משפטיים המחייבים את ביטולה. ראשית, חריגה מסמכות נוכח הפרת החלטת ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית, הנמצאת במדרג הסמכות מעל הוועדה המחוזית, כך שאין לוועדה המחוזית סמכות לקבל החלטה הסותרת את החלטת ועדת המשנה לעררים. בעוד אשר ועדת המשנה לעררים אסרה על הוועדה המחוזית לאשר מתן היתרי בניה כל עוד לא שוכנעה "שקיים פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים"; וחרף עמדת יועץ התחבורה של הוועדה ונציג משרד התחבורה בדבר הכשל התחבורתי הצפוי ממימוש התכנית – החליטה הוועדה המחוזית להסתפק בהסדרה בטיחותית של מספר צמתים ובהקמת מסוף תחבורה ציבורית. חריגה נוספת מסמכות קיימת, לטענת העותרים, באי-מילוי הוראת פסק הדין בעתירה הקודמת, שהחזיר את הדיון לוועדה המחוזית לשם בחינת הפתרון התחבורתי וסוגיית עומסי התנועה, ולמטרה זאת בלבד. שנית, שיקולים זרים וחוסר סבירות, הנובעים מכך שהחלטת הוועדה המחוזית מתבססת על שיקולים שהיא אינה רשאית לשקול בהקשר זה (מצוקת דיור ובטיחות), ובה בעת מתעלמת מהשיקול היחיד אותו מחויבת הייתה לשקול (מצב התחבורה). שלישית, העדר תשתית עובדתית, בהינתן שחוות הדעת המקצועיות מטעם הצדדים לא הועברו לחברי הוועדה המחוזית לקראת הדיון מיום 2.8.11, ובמהלך הדיון לא נמצאו ברשותם. כתוצאה מכך, חברי הוועדה קיבלו את ההחלטה בלא שהתאפשר להם לעיין בחוות הדעת, תוך שנאלצו להסתפק במצגות שהציגו בפניהם עורכי חוות הדעת ויועץ התחבורה של הוועדה. נציג משרד התחבורה אף ביקש שהות של מספר ימים על מנת ללמוד את חוות הדעת, שלא נמסרו לו לקראת הדיון, אולם מבוקשו לא ניתן לו ויו"ר הוועדה החליטה לקיים את ההצבעה על אתר. רביעית, השתתפות נציגת המינהל בדיון ובהצבעה חרף היות המינהל בעל הזכויות במרבית שטח התכנית ומי שקידם את התכנית יחד עם היזם.
6.משיבה 6 (החברה להגנת הטבע) ומשיב 7 (ועד מקומי מבוא ביתר) מצדדים בעתירה ומבקשים לקבלה. משיבה 6 מסבירה בתשובתה לעתירה כי קיימים הבדלים מהותיים בין חו"ד אמאב לחו"ד מתת (החוזה בשנת 2020 ירידה של רמת השירות בכביש המנהרות לרמה F מתוך שש רמות, שהיא הרמה הנמוכה ביותר). לשיטתה, חו"ד מתת מבוססת מחו"ד אמאב ועדיפה ממנה, כפי שסבר גם נציג משרד התחבורה, שכן חו"ד אמאב מתעלמת מיישובים סמוכים באזור ומתנופת הפיתוח חסרת התקדים המתחוללת בעיר בית שמש ומשפיעה באופן קריטי על מערכת הכבישים הנדונה. כמו כן, חו"ד אמאב תחמה את בדיקתה לשנת 2015 (הנחשבת במונחי תכנון ל"מחר בבוקר") בעוד חו"ד מתת בחנה את המצב עד לשנת 2020. כן מצטרפת משיבה 6 ליתר טענות העותרים. משיב 7, הוועד המקומי של המושב מבוא ביתר, עומד על חשיבות הנגישות התחבורתית של תושבי המושב לירושלים, בה מרביתם עובדים. לדבריו, כשל התחבורה הצפוי ממימוש התכנית עלול ליצור גל עזיבה של משפחות צעירות במושב, הפועל למשוך אליו משפחות צעירות מירושלים. הכשל אף צפוי להיות מוקדם יותר מהערכת העותרים, בין היתר בשל קליטה צפויה של 130 משפחות נוספות במושב. משיבה 5 (הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מטה יהודה), שהיא הרשות המוסמכת להוצאת היתרי בניה בשטח התכנית, מצטרפת באופן חלקי לעמדת העותרים, וגורסת כי הפתרונות התחבורתיים עליהם הורתה הוועדה המחוזית בהחלטתה מיום 2.8.11 אינם מעניקים מענה מספק לעומס התנועה הצפוי בכביש המנהרות ובכביש 386 המחברים את צור הדסה לירושלים, כתוצאה מהוספת אלפי יחידות דיור על פי התכנית ותכניות נוספות. משכך השאירה משיבה 5 את ההכרעה בעתירה לשיקול דעת בית המשפט.
7.משיבים 3-1 (הוועדה המחוזית, ועדת המשנה לעררים והמינהל; להלן יחד – המדינה) ומשיבה 4 (היזם) סבורים כי יש לדחות את העתירה.
המדינה טוענת כי השאלה שעמדה להכרעה בפני הוועדה המחוזית הצריכה הכרעה מורכבת בין אינטרסים מתנגשים העומדים על המדוכה: מצד אחד, הצורך הדוחק בהוספת יחידות דיור רבות באזור ירושלים שיאפשרו דיור בר-השגה למעמד הביניים בשל מיעוט עתודות הקרקע והאמרת מחירי הדירות. מצד שני, העמדת תשתית תחבורתית תקינה שתבטיח כי הנסיעה לירושלים, עיר המטרופולין של האזור, תיעשה במהירות סבירה ובבטיחות ראויה. מצד שלישי, הקשיים והעיכובים הכרוכים בהרחבות כבישים הן במישור התקציבי והן במישור התכנוני, וקיומם של שיקולי תיעדוף כלל ארציים בהקשר זה. מצד רביעי, חשיבות השמירה על ערכי טבע ונוף ומניעת פגיעה סביבתית הכרוכה בהרחבת כבישים. בהחלטות מהסוג הזה, שיש בהן ממד ערכי וקביעת סדרי עדיפויות בין מספר רב של שיקולים, היקף שיקול הדעת של רשויות התכנון רחב ביותר, וכפועל יוצא היקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטה המינהלית מצומצם.
המדינה חולקת על גישת העותרים לפיה הוועדה המחוזית הוסמכה להגביל את החלטתה לשיקולים מתחום התחבורה. לטענת המדינה, החלטת ועדת המשנה לעררים הותירה בידי הוועדה המחוזית שיקול דעת רחב באשר לאישור הפתרון התחבורתי, שאינו מוגבל לשיקולים תחבורתיים. הא ראיה, שבניגוד לחלק אחר בהחלטת ועדת המשנה, הכולל הגבלות כמותיות ומדויקות באשר להיקפי הבניה על פי התכנית, החלק של החלטת ועדת המשנה העוסק במערכת הכבישים נוסח בצורה רחבה המפקידה את שיקול הדעת בידי הוועדה המחוזית, שהיא מוסד התכנון האמון על גיבוש ויישום מדיניות התכנון במחוז ירושלים ושהרכב חבריו מצביע על חובתו לשקול את כל קשת האינטרסים התכנוניים ולא רק את השאלה התחבורתית. אלמלא היה השיקול התחבורתי שלוב ביתר השיקולים הנוגעים להשפעה הכוללת של התכנית, ועדת המשנה לא הייתה דנה מלכתחילה בסוגיה התחבורתית, שכן פסק הדין בעת"מ 631/02 התיר את הגשת הערר למועצה הארצית בסוגיות אחרות ולא בסוגית הסדרת התנועה באזור. לא עוד אלא ששיקול עיקרי שהנחה את ועדת המשנה בהחלטתה היה החשש מפגיעה בנוף הייחודי של הרי ירושלים מתוספת התנועה הנובעת מהתכנית, וזאת על רקע המצב הביטחוני ששרר בעת החלטת ועדת המשנה בשל האינתיפאדה וגרם לכך שמרבית התנועה לירושלים הופנתה לכביש 386 ולא לכביש המנהרות. לפיכך הורתה ועדת המשנה בהחלטתה כי הפתרון התחבורתי שתאשר הוועדה המחוזית לא יפגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים. הוראה זו קיומה עת הוועדה המחוזית אימצה פתרון תחבורתי שאינו מרחיב את כביש 386 או כל כביש אחר, ושיש בו שיפור משמעותי של מצב הכבישים באמצעים שונים, כגון הוספת מעגל תנועה על כביש 375 (המחבר בין צור הדסה לכביש המנהרות) והוספת רמזור בחיבור של כביש 375 עם כביש המנהרות, והכל תוך התניית שלביות הבניה על פי התכנית בביצוע השיפורים. כמו כן, מאז החלטת ועדת המשנה השתנו הנסיבות, כך שכביש המנהרות פתוח זה מספר שנים ללא אירועים ביטחוניים משמעותיים ורוב התנועה מאזור צור הדסה לירושלים עוברת עליו. בנסיבות אלה עומדת החלטת הוועדה המחוזית בדרישות החלטת ועדת המשנה.
באשר להוראת ועדת המשנה כי הפתרון התחבורתי שתאשר הוועדה המחוזית יהיה "ישים ובר ביצוע", מציינת המדינה כי ההבדלים בין חוות הדעת התחבורתיות מטעם היזם ומטעם העותרים הם שוליים בלבד. המומחים משני הצדדים הסכימו כי רמת השירות הצפויה בכביש המנהרות מתוספת התנועה הנובעת ממימוש התכנית, תעמוד בשנת 2015 על רמה E שהיא רמה נסבלת (לדעת המומחה מטעם העותרים: "E שקרוב ל-Fׂ"), והמחלוקת ביניהם סבה אך על השאלה האם בשנת 2020 רמת השירות בכביש המנהרות תיכשל ותרד לרמה F (כטענת המומחה מטעם העותרים) או שתחזית לתקופה כה ארוכה אינה יכולה להיות מדויקת (כטענת המומחה מטעם היזם). בהינתן היקפה המצומצם של המחלוקת בין המומחים והתייחסותה לעתיד הרחוק, רשאית הייתה הוועדה המחוזית לסבור, בגדרי שיקול הדעת הרחב שהוקנה לה לאזן בין מכלול האינטרסים המורכבים, כי מערכת הכבישים הקיימים, בתוספת השיפורים הצפויים בצמתים, מספקים פתרון ישים ובר ביצוע. משמעותה של דרישה זו בהחלטת ועדת המשנה לעררים, לא הייתה שעל הוועדה המחוזית למצוא פתרון המשמר את קיבולת התנועה בכבישי האזור לאחר מימוש התכנית באותה רמה כפי שהייתה קודם לכן, שהרי דרישה כזאת היא מרחיקת לכת ואינה אפשרית. הדרישה הייתה למציאת פתרון השומר על כך שעומס התנועה (המוגדל אמנם) כתוצאה ממימוש התכנית לא יחרוג מגדר הסביר על רקע מכלול האינטרסים, ובהם הצורך בהוספת יחידות דיור באזור וקיומן של מגבלות תקציביות ותכנוניות. פתרון כזה אכן נמצא. הקביעה בדבר סבירות הפתרון התחבורתי היא למעשה קביעה ערכית המאזנת בין כל האינטרסים הרלוונטיים. סבירות הפתרון נלמדת גם מכך שיש בו לקדם את השוויון בין העותרים לבין תושבי יישובים אחרים באזור, המצויים אף הם בתנופת פיתוח ותוספת משמעותית של יחידות דיור, שבחשבון כולל עולה פי כמה על היקף יחידות הדיור שאושרו בתכנית דנן. מאחר שרק בתכנית זאת נכלל התנאי בדבר אישור הוועדה המחוזית למתן היתרי בניה, יש לשאוף להגמשה מרבית של שיקול דעת הוועדה המחוזית, על מנת להקטין את חוסר השוויון שיצר התנאי האמור בתכנית.
המדינה גורסת כי יש להשקיף על הוראת ועדת המשנה לעררים על רקע הנתון הבסיסי לפיו הקמת השכונה החדשה היא בגדר עובדה מוגמרת התואמת תכנית מאושרת זה זמן רב. סמכות הוועדה המחוזית אינה אפוא להחליט על הקמת השכונה אלא על הפתרון התחבורתי שישרת את השכונה שתוקם. לעומת זאת, לדידה של המדינה העותרים אינם מעוניינים בפתרון תחבורתי אלא התנגדותם להקמת השכונה היא גורפת ונובעת מהתנגדות עקרונית להוספת מתחם מגורים חדש בסמוך ליישובם. לפיכך מציגים הם עמדה קשיחה המתנה את הקמת השכונה בהקמתו של כביש 39, שהוא כביש גישה חדש לירושלים. אלא שעמדה זו הועלתה על ידי העותרים עוד בפני ועדת המשנה, ונדחתה מפורשות על ידה, תוך הימנעות ועדת המשנה מהתניית הוצאת היתרי בניה בסלילת כביש חדש או הרחבת כביש קיים, ותוך הותרת שיקול הדעת למציאת פתרון תחבורתי בידי הוועדה המחוזית.
המדינה אינה מוצאת פסול בהשתתפות נציגת המינהל בדיון ובהצבעה שקיימה הוועדה המחוזית. הטעם לכך לדבריה הוא, שהדיון לא עסק באישור התכנית או בהתנגדויות שהגישו העותרים לתכנית (הליך שהסתיים עם מתן החלטת ועדת המשנה לעררים בשנת 2004) אלא בבחינת התקיימות התנאים למתן היתרי בניה מכוח התכנית, שלב שבו לא מוקנית לעותרים זכות טיעון בפני מוסד התכנון. מטעם זה התאפשרה השתתפות בדיון ובהצבעה גם של נציג הגופים הציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (המתגורר בצור הדסה והביע עמדה עקבית נגד התכנית) ושל ראש המועצה האזורית מטה יהודה (שהתנגד גם הוא לבקשה). בכל מקרה, טוענת המדינה, נציגת המינהל נטלה חלק מאד לא פעיל בדיון הפנימי ולא השפיעה עליו באופן מיוחד, וקולה לא הכריע את ההחלטה שהתקבלה ברוב של שישה נגד שלושה. כמו כן דוחה המדינה את טענת העותרים כי יש לבטל את החלטת הוועדה המחוזית בשל כך שחברי הוועדה לא קיבלו את חוות דעת המומחים טרם הדיון. לטענת המדינה, החומר עמד לעיון החברים בלשכת התכנון של הוועדה המחוזית, והיו חברים שעיינו שם בחומר טרם הדיון. בנוסף, המומחים מטעם שני הצדדים ויועץ התחבורה של הוועדה המחוזית הציגו במהלך הדיון את עמדותיהם בצורה מלאה בפני חברי הוועדה והשיבו על כל שאלה שנשאלה על ידי החברים. ממילא, אין טענה כי חברי הוועדה לא הבינו את העובדות, שהרי העובדות אינן שנויות במחלוקת, והמחלוקת היא באשר לפרשנות הנכונה של הוראת ועדת המשנה לעררים.
אף שתשובת המדינה הוגשה גם בשם ועדת המשנה לעררים (משיבה 2), הובהר בתשובת המדינה כי ועדת המשנה סיימה את מלאכתה בקביעת התנאי להוצאת היתרי בניה על פי התכנית, וכי ועדת המשנה אינה נוקטת עמדה בשאלת תוכן החלטת הוועדה המחוזית.
8.היזם סומך את ידו על החלטת הוועדה המחוזית ועל טענות המדינה. היזם מוסיף כי בהצעת ההסדר שהעלה בית המשפט במסגרת העתירה הקודמת נאמר כי נקודת המוצא להחלטתה החדשה של הוועדה המחוזית תהיה שעומס תחבורה עד לרמה E (כולל) עומד בתנאי להוצאת היתרי בניה שקבעה ועדת המשנה לעררים (עמ' 11 לפרוטוקול הדיון בעתירה הקודמת מיום 12.9.10). דברים אלו של בית המשפט בעת הדיון, בשילוב ההוראה בפסק הדין בעתירה הקודמת כי הוועדה המחוזית "תיתן את החלטתה בנושא בשים לב להערות בית המשפט כפי שהובעו במסגרת הדיון", מקימים נגד העותרים מעשה בית דין החוסם את טענתם בדבר אי-עמידת החלטת הוועדה המחוזית בהוראת ועדת המשנה לעררים, שהרי המומחים מטעם שני הצדדים צפו לאחר מימוש התכנית רמת שירות E בכביש 386, ומומחה אחד (מטעם היזם) צפה רמת שירות E גם בכביש המנהרות. עוד טוען היזם כי הסיבה האמתית להתנגדות העותרים למימוש התכנית אינה נעוצה בעומסי התחבורה אלא בעובדה שהשכונה החדשה האמורה להיבנות על פי התכנית נועדה להיות מאוכלסת בציבור חרדי. שיקול זה הוא זר ופסול, ואין לאפשר לעותרים להיבנות ממנו. בה בעת, החלטת הוועדה המחוזית סבירה, מבוססת ועומדת בהוראת ועדת המשנה לעררים, שכן הממצא בדבר עומסי התנועה הצפויים בכביש המנהרות ובכביש 386 מהווה "פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע"; ובנוסף נקבעו על ידי הוועדה המחוזית שיפורים בצמתים ובמקטע של כביש 386, שאף הם בגדר פתרונות אזוריים ולא מקומיים. לפיכך ההחלטה אינה מגלה עילה להתערבות בית המשפט בהחלטה של מוסד תכנון, הנעשית במשורה ושמורה למקרים קיצוניים של חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חוסר סבירות מהותי היורד לשורשם של דברים. במקרה הנוכחי, הוועדה המחוזית שקלה את כל השיקולים התכנוניים הרלוונטיים, ולצורך החלטתה אף נעזרה ביועץ תחבורה שבחן את חוות הדעת ששני הצדדים הגישו לה. יועץ התחבורה הסביר לחברי הוועדה כי שתי חוות הדעת סבירות וכי הפערים ביניהן אינם משמעותיים כך שאין צורך להכריע ביניהן. על יסוד דברים אלה והצפי להתממשות מספר פתרונות בדרכי הגישה לירושלים בשנים הקרובות, הגיעה הוועדה לכלל מסקנה כי אמנם כתוצאה ממימוש התכנית צפויים קשיים תחבורתיים בכבישים המובילים מתחום התכנית לירושלים, אולם קשיים אלה מצויים בגבולות הסביר ואינם חמורים במידה המצדיקה עיכוב הוצאת היתרי בניה. בהינתן שרק אחת מחוות הדעת צופה רמת שירות F בכביש המנהרות, בעוד שתי חוות הדעת צופות רמת שירות E בכביש 386, אין למצוא משגה בגישת הוועדה, ודאי לא כזה המצדיק התערבות שיפוטית.
9.לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להתקבל. כפי שטוענת בצדק המדינה, מעמדה של הוועדה המחוזית בדיון מיום 2.8.11 לא היה מעמד של מוסד תכנון הדן באישור תכנית, אלא של גורם רישוי תכנוני המיישם את הוראת ועדת המשנה לעררים, שנעשתה חלק מהוראות התכנית המאושרת, בדבר התניית הוצאת היתרי בניה על פיה בקיומו של "פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים". אמנם ועדת המשנה והוראות התכנית הפקידו בידי הוועדה המחוזית את ההכרעה בשאלת קיומו של פתרון כאמור, תוך הותרת שיקול דעת בידי הוועדה בנדון והימנעות מכבילתה בתנאים דווקניים כגון סלילת כביש 39 או הרחבת כבישים קיימים. אולם שיקול הדעת שנמסר לוועדה המחוזית הוא אך ורק בשאלה התחבורתית, בלא שהותר לה לשוב ולשקול במסגרת שלב הרישוי שיקולים תכנוניים נוספים שאינם תחבורתיים גרידא. מקומם של שיקולים רחבים אלה היה בשלב התכנון – בו עסקו בשעתו הוועדה המחוזית ולאחריה ועדת המשנה לעררים, שאכן שקלו שתיהן, כל אחת בתורה, את כל קשת שיקולי התכנון והחליטו מה שהחליטו – ולא בשלב "הביצועי" של אישור הוצאת היתרי בניה על פי סעיף 10(יב) לתקנון התכנית. בשלב אחרון זה, הוועדה המחוזית חבשה כובע אחר, של רשות (תכנון אמנם) המקיימת בחינה נקודתית של הסוגיה התחבורתית בהתאם להוראת ועדת המשנה לעררים. אכן, גם במסגרת זו הוקנה לוועדה המחוזית שיקול דעת, קרי: היא לא הוגבלה בפתרון יחיד או באחד מתוך מספר פתרונות קונקרטיים ומדויקים אלא הורשתה "לתפור" בעצמה את הפתרון הראוי ולבחור אותו מתוך קשת של אפשרויות ברמת הפשטה גבוהה יחסית. אולם עדיין, שיקול הדעת של הוועדה הוגבל להיבטים ולאינטרסים התחבורתיים הכרוכים במימוש התכנית (להבדיל מאישורה) תוך העדר סמכות לאזן אינטרסים אלה אל מול אינטרסים אחרים משדה התכנון. זו גם הייתה ההנחיה שהוועדה המחוזית קיבלה מהיועץ המשפטי שלה במהלך הדיון הפנימי מיום 2.8.11. היועץ המשפטי הבהיר לחברי הוועדה בפתח הדיון כי "הדיון לא על התוכנית, הוא רק על פתרונות התנועה" (עמ' 85 לתמליל הדיון). לשאלת יו"ר הוועדה "אם אנחנו בתור ועדה מותר לנו לשקול עוד דברים, כי יש לנו עוד שיקולים שלדעתי אנחנו חייבים לשקול", השיב היועץ המשפטי כי פסק הדין בעתירה הקודמת החזיר את הדיון לוועדה המחוזית על מנת שתשקול "שוב את היבטי עומסי התחבורה" וכי "בהקשר הזה כן יש שיקול דעת... ואין גם תוצאה שאומרת שזה או כביש 39 או כלום, זאת אומרת צריך לשקול את עומסי התחבורה אבל יש בתחום הזה שיקול דעת" (שם, עמ' 113).
עמדה (ראויה) זו של היועץ המשפטי לא יושמה על ידי דעת הרוב בוועדה. גם לאחר שהיועץ המשפטי שרטט בפני חברי הוועדה את הגבולות הנכונים של שיקול דעתם, הבהירה יו"ר הוועדה (שניסחה את הצעת ההחלטה שזכתה ברוב הקולות) כי לדעתה "הכול רלבנטי לצורך העניין, הכול רלבנטי... אני רואה את מכלול השיקולים... כל אחד מאיתנו צריך לשקול את מכלול השיקולים" (שם, עמ' 121, 134, 138). יו"ר הוועדה אף לא הסתירה את ביקורתה על הוראת התכנית הנדונה שהוספה בהתאם להחלטת ועדת המשנה לעררים; וכלשונה: "סגרו לנו את הראש עם הסעיף המאוד בעייתי הזה לגבי תחבורה... אין לי מושג איך כתבו את הסעיף ההזוי הזה שהוא כאילו לאשר תכנית ולא לאשר אותה בעצם... אני אומרת זה פשוט הזוי הקטע הזה" (שם, עמ' 113, 136, 138). בהתאם לכך הציעה יו"ר הוועדה לחברים להנחות את הצבעתם "כל אחד במצפון שלו" (שם, עמ' 138). הצעת ההחלטה שאומצה אכן הביאה במניין השיקולים לא רק את האינטרסים שעניינם בהסדרת התחבורה מאזור התכנית לירושלים אלא גם שיקולים אחרים שאין להם דבר עם תחום התחבורה. כך, בסעיף 3 להחלטה הובהר כי "הוועדה אינה סבורה כי מצב עומסי התנועה באזור, הינו חמור במידה המצדיקה את עיכוב מימושה של התכנית למשך שנים ארוכות ביותר ועד להקמת כביש 39. זאת, נוכח ממצאי דו"חות התנועה ולאחר איזון בין כלל האינטרסים הצריכים לעניין". ובסעיף 8 להחלטה נאמר: "לאחר איזון בין הצורך הדוחק והדחוף במימושה של התכנית ובתוספת יח"ד בתחום מחוז ירושלים לבין עומסי התחבורה באזור, כעולה משני דו"חות התנועה, ולאחר שאף נשקל המצב התכנוני המתקדם יחסית בו מצויות התכניות לכבישים השונים, נמצא כי אין מקום לעכב את מימושה של התכנית". לא זו בלבד ששיקולים לבר-תחבורתיים אלה השפיעו על החלטת הוועדה, אלא בתשובת המדינה לעתירה נאמר (בסעיף 47) כי החלטת הרוב העניקה "משקל נכבד ביותר לצורך במימושה של התכנית" לשם הקלה על מצוקת הדיור במחוז ירושלים (ההדגשות הוספו).
שיקולים אלה, החורגים מההיבט התחבורתי הכרוך במימוש התכנית, לא הייתה הוועדה המחוזית רשאית לשקול במסגרת החלטתה על פי סעיף 10(יב) לתקנון התכנית המאושרת, קל-וחומר לתת להם משקל מכריע בהחלטה. סעיף זה, וכמוהו החלטת ועדת המשנה לעררים שהורתה על הכללתו בתקנון התכנית, מחייבים את הוועדה המחוזית להגביל עצמה בעת ההחלטה על אישור הוצאת היתרי בניה, לשאלת קיומו של "פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים". הכפפת בחינת קיומו של פתרון תחבורתי כאמור, לשיקולים נוספים שאינם מתחום התחבורה והשמירה על הנוף, מהווה, הלכה למעשה, ביקורת מצד הוועדה המחוזית על צדקת החלטת ועדת המשנה לעררים, ששקלה בשעתו את מכלול השיקולים התכנוניים, לרבות אלה הנוגעים למידת הצורך והדחיפות בתכנית, ובתום השקילה הגיעה למסקנה בדבר התניית הוצאת היתרי הבניה בפתרון בעיית התחבורה. ביקורת כזאת אינה מסורה לסמכות הוועדה המחוזית, שמעמדה בהיררכיה התכנונית מצוי מתחת לוועדת המשנה לעררים. לא כל שכן מקום בו הוראת ועדת המשנה הוכללה בתקנון התכנית ונעשתה דין, שהוועדה המחוזית לא רק כפופה אליו אלא אף אינה הגורם המוסמך להכריע בפרשנותו, בהינתן שמלאכת הפרשנות מסורה לסמכות בית המשפט כגורם ראשוני ולא כגורם מבקר, ולגביה לא מוקנה לוועדה המחוזית אותו שיקול דעת רחב המצמצם בהקשרים תכנוניים אחרים את ההתערבות השיפוטית (ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית חיפה, פ"ד נו(2) 466, 475-474 (2001); עע"ם 5631/13 רשות הרישוי אילת נ' עמותת העצמאים באילת – לשכת המסחר (14.11.13) פסקה 10). די בכך שהוועדה המחוזית התחשבה בשיקולים בלתי-רלוונטיים אלה למסגרת הדיון אותו קיימה, באופן שאותם שיקולים השפיעו על ההחלטה ואפשר שאף היטו את הכף, על מנת להוביל לתוצאה של ביטול ההחלטה (בג"ץ 392/72 ברגר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה, פ"ד כז(2) 764 (1973); בג"ץ 595/75 סלמאן נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים, פ"ד ל(3) 337 (1976); עע"ם 9156/05 גרידינגר נ' ראפ (10.6.08); עע"ם 8840/09 באואר נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה – ועדת המשנה לעררים (11.9.14); עע"ם 8909/13 הרמלין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מרכז (4.3.15) פסקאות 60-59).
10.אילו הייתה הוועדה המחוזית מנחה עצמה בהתאם לייעוץ המשפטי שקיבלה ומגבילה את הכרעתה לשאלת קיומו של פתרון תחבורתי העונה על דרישות ועדת המשנה לעררים, התשתית העובדתית-מקצועית להכרעתה הייתה כדלקמן:
11.חו"ד אמאב ערכה את בדיקת עומסי התנועה בהתייחס לשנת 2015 ולהנחה כי עד לשנה זו יושלם השלב הראשון של אכלוס 1,350 יחידות דיור על פי התכנית, וכן יתממש הגידול המתוכנן ביישובים סמוכים בהיקף כולל של 3,732 יחידות דיור (222 בצור הדסה; 1,350 במבוא ביתר; 1,000 בביתר עילית; 1,160 במערב גוש עציון, אפרת וקרית ארבע). מסקנות חוות הדעת היו כי בתרחיש כזה, כביש המנהרות ימשיך לתפקד ברמת שירות E (שהיא רמה עמוסה אך נסבלת); כבישים 386 ו-375 יתפקדו אף הם ברמת שירות E (בהשוואה לרמת השירות D, הטובה יותר, שנצפתה לשנת 2013 לגבי כבישים אלו בחוות הדעת הקודמת של אמאב משנת 2009); אך צומת הכניסה למבוא ביתר וצומת מפגש הכבישים 375/386 צפויים להיכשל אלא אם כן יבוצעו בהם שיפורים כמפורט בחוות הדעת.
בדיון של הוועדה המחוזית מיום 2.8.11 ציין עורך חו"ד אמאב כי חוות הדעת יצאה מתוך הנחה מחמירה באשר לאחוז משקי הבית באזור הצפויים לעשות שימוש בכבישים נשוא הבדיקה; כי נפחי התנועה החזויים בחוות הדעת לשנת 2015 (1,620 כלי רכב בכביש המנהרות לכיוון ירושלים בשעת שיא בוקר) גבוהים מנפחי התנועה החזויים לשנת 2020 על פי חו"ד מתת (1,560 כלי רכב באותו כביש ובאותה שעה); וכי צפי גידול האוכלוסייה ביישובי האזור חושב בחו"ד אמאב בהתאם לקצב הגידול ההיסטורי ובתוספת שניים עד שלושה אחוזים לשנה בגין גורמים לא מוגדרים. עורך חו"ד אמאב הסכים כי רמת שירות E אינה אופטימלית, אלא שלדבריו זוהי רמת שירות סבירה לשעת שיא בוקר. עוד אמר כי חוות דעתו לא לקחה בחשבון את השיפורים הצפויים בדרכי הגישה ממערב לירושלים (כביש 1, כביש 38 ועוד).
12.חו"ד מתת ערכה את בדיקת עומסי התנועה בהתייחס לשנת 2020 ולהנחה כי אוכלוסיית יישובי האזור העושים שימוש בכביש המנהרות ובכבישים 375 ו-386, תגדל עד לשנת 2020 בהתאם לתכניות המתאר המאושרות והמצויות בהליכי תכנון לגבי יישובים אלה. ביישובים שאינם חרדים ומצויים ממערב לקו הירוק, הונח מימוש של 55% בלבד מהתכניות; בגוש עציון הונחה האטה בקצב גידול האוכלוסייה; לגבי ביתר עילית הונחה השפעה מתונה על עומס התנועה בשל רמת המינוע הנמוכה באופן חריג של תושבי העיר ושיעור המועסקים הנמוך בה; ולגבי בית שמש הונחה תוספת של 30,000 איש (אף שנפחי הבניה מאפשרים יותר) אך הוסבר כי לגידול זה לא צפויה השפעה משמעותית על כבישי האזור בשל השיפורים הצפויים ברשת הכבישים ממערב לירושלים (בעיקר הרחבת כביש 1 וכביש 38). על בסיס הנחות אלו והצבתן בספירות תנועה שבוצעו בחודשים ינואר-פברואר 2011, מסקנות חו"ד מתת היו כי רמת השירות של כביש 386 תדרדר בשנת 2020 ל-E תוך החרפת בעיית הבטיחות בכביש זה, ואילו רמת השירות של כביש המנהרות תיכשל ותעמוד על F. הכשל בכביש המנהרות ייגרם בשל תוספת של 308 כלי רכב שינועו לכיוון ירושלים בנתיב אחד בשעת שיא בוקר (7:30 עד 8:30), כך שמספרם הכולל יעמוד על 1,560 (במקום 1,252 שנספרו בשנת 2011) ומהירות הנסיעה תואט מ-49 קמ"ש ל-19 קמ"ש. אשר על כן, ומאחר שלא קיימת תכנית או אפשרות להרחיב את כביש המנהרות ואת כביש 386, נקבע בחו"ד מתת כי רק הקמת כביש 39 תהווה פתרון תחבורתי שיאפשר אישור תכניות פיתוח חדשות באזור.
בדיון מיום 2.8.11 ציין עורך חו"ד מתת כי בכביש 375 לא נמצאה בעייתיות בקיבולת התנועה אלא רק בבטיחות. לעומת זאת, רמת השירות בכביש המנהרות בשל הגברת העומס, צפויה להידרדר כבר בשנת 2015 ל"E שקרוב ל-F" ועד לשנת 2020 יוחמר המצב ו"יהיה F מוחלט" שפירושו הוא אי-תפקוד כביש המנהרות והגעתו לקריסה מוחלטת (עמ' 98 לתמליל הדיון). בכל מקרה, גם אם לא יהיה מדובר בשנה 2020 ברמת F, עדיין בשנה זו רמת השירות תהיה נמוכה ביותר ותעמוד על "הקצה הגרוע של E" כך שכל האטה או עצירה של כלי רכב בכביש המנהרות תגרום לפקקים עצומים (שם, עמ' 100). לדבריו, ההבדל בין שתי חוות הדעת באשר לנפחי התנועה אינו גדול, ושתיהן מתארות מצב בעייתי ביותר "בין אם זה סוף E או התחלת F", כשההבדל בין שני המצבים דק (שם, עמ' 109). אמנם קיימים הבדלים מסוימים בין חוות הדעת באשר לפרשנות ולמשך התקופה אליה מתייחסת הבדיקה. כמו כן, הצפי של חו"ד אמאב לגבי תוספת התנועה בכבישים אינו נותן ביטוי מלא לתוספות הבניה המתוכננות ביישובי האזור העושים שימוש בכבישים נשוא חוות הדעת. עם זאת, חו"ד מתת הניחה מימוש חלקי של התכניות הגם שבדיקתה התייחסה לתקופה ארוכה יותר, ואילו חו"ד אמאב שביצעה את הבדיקה לתקופה קצרה יותר הניחה מימוש בשיעור גבוה יותר של התכניות. אשר להיתכנות פתרון הבעיה באמצעות תחבורה ציבורית, הסביר עורך חו"ד מתת כי האוכלוסייה הלא חרדית ביישובי האזור כמעט ואינה נעזרת בתחבורה ציבורית בשל רמת המינוע הגבוהה הנובעת מפיזור היישובים ומספר תושביהם הקטן.
13.בדיון הפנימי שקיימה הוועדה המחוזית לאחר מכן באותו היום (2.8.11) התבקש יועץ התחבורה של הוועדה לנתח את שתי חוות הדעת. יועץ התחבורה הסביר כי הנתונים המספריים בדבר נפחי התנועה עליהם הסתמכו שתי חוות הדעת דומים למדי, ובכל מקרה הפער בין הנתונים קטן מרמת השגיאה של ההצבות. גם אורך התקופה שנבדקה בכל חוות דעת (עד שנת 2015 או עד שנת 2020) אינו בעל חשיבות רבה, שכן הנתון החשוב הוא היקף הפיתוח שיתרחש באזור במהלך אותן שנים. לפיכך להבנתו, קיימת הסכמה בין שתי חוות הדעת "שאנחנו נמצאים פה די קרוב לסף, אולי קצת מעבר לסף, אולי קצת מתחת לסף... זה לא ממש משנה... כולם אומרים שבשלב מסוים אנחנו נהייה כאן באיזו שהיא בעיה" (עמ' 126, 128 לתמליל הדיון). הגעת כבישי האזור לסף הקיבולת עשויה להתרחש, לדבריו, גם בלעדי מימוש התכנית הנדונה, שכן גם אם לדוגמה יתממשו רק 20% מתכניות הבניה המאושרות או שרמת המינוע בביתר עילית תגדל ב-25%, יהיה די בכך לקרב את הקיבולת לקצה היכולת של הכבישים. נמצא אפוא כי לכל הדעות "אנחנו נמצאים במצב מאוד עדין" (שם, עמ' 126). יועץ התחבורה הבהיר כי מאחר שההערכה הסופית והמדויקת מושפעת ממידת ההתממשות של מספר הנחות המצויות לעת הזאת בחוסר ודאות, לא ניתן לגבש בשלב הנוכחי הערכה ודאית. מבחינה מעשית, הוא הציע להתנות את הוצאת היתרי בניה למחצית השנייה של יחידות הדיור על פי התכנית, בהשלמת הקמת מסוף התחבורה הציבורית, וכן בעריכת בדיקה תחבורתית מקיפה כדי לוודא שמצב התחבורה בכבישי האזור (מבחינת העומסים והבטיחות) לא הגיע לכשל קיצוני.
לאחר מכן השמיע נציג משרד התחבורה את עמדתו. הוא הלין על כך ששתי חוות הדעת לא נמסרו לעיונו לפני הדיון כך שלא התאפשר לו ללמוד אותן לעומק. מאחר שהוחלט למרות זאת לקיים את ההצבעה על אתר, עמדתו קרובה יותר לחו"ד מתת, המבוססת לדעתו יותר הן מבחינת ההתחשבות בהיקף הפיתוח הצפוי של כל האזור והן מבחינת שיטת החישוב, התואמת למודל הארצי המשמש את משרד התחבורה. נציג משרד התחבורה סבר כי קיים הבדל מהותי בין חו"ד אמאב לחו"ד מתת באשר לרמת השירות הצפויה בכביש המנהרות, ולאור מסקנת חו"ד מתת לפיה צפויה בכביש זה רמת שירות F, הרי ש"אין פתרון תחבורתי" ו"אי אפשר לאשר את התוכנית" (עמ' 124, 135, 141 לתמליל הדיון).
14.העמדות של יועץ התחבורה של הוועדה המחוזית ושל נציג משרד התחבורה בוועדה, הצביעו בבירור על כך שמימוש התכנית, כשהוא מצטרף אל מימוש תכניות נוספות ביישובי האזור, יעמיד את עומס התנועה בכביש המנהרות, שהוא הכביש המוביל את מרבית התנועה מהאזור הנדון לירושלים (סעיף 6.6 ונספח 2 לחו"ד אמאב), במצב בלתי נסבל שחומרתו שוללת קיומו של "פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע" כפי שדורשות הוראת התכנית והחלטת ועדת המשנה לעררים. הימצאות "די קרוב לסף, אולי קצת מעבר לסף, אולי קצת מתחת לסף" (כלשון יועץ התחבורה בדיון הפנימי) מתארת מצב תחבורתי שלא ניתן לראותו כמצב שאינו חמור ואינו קשה אלא רק "אינו מן המשופרים" (כלשון החלטת הרוב). הגעה לקצה קיבולת הכביש, ואין זה משנה מאיזה צד של הקצה, היא הגעה למצב בו קיימת הסתברות ממשית (אם לא ודאית) לכשל תחבורתי. מסיבה זו סבר נציג משרד התחבורה כי "אין פתרון תחבורתי". כפועל יוצא, אלמלא הייתה דעת הרוב מעמידה מול השיקול התחבורתי את "כלל האינטרסים הצריכים לעניין" (סעיף 3 להחלטה), ובאופן פרטני את השיקול שעניינו ב"צורך הדוחק והדחוף במימושה של התכנית ובתוספת יח"ד בתחום מחוז ירושלים" (שם בסעיף 8), שיקולים שכאמור אינם רלוונטיים להחלטה; ואלמלא הייתה דעת הרוב מעניקה "משקל נכבד ביותר לצורך במימושה של התכנית" לשם הקלה על מצוקת הדיור במחוז ירושלים (סעיף 47 לכתב התשובה מטעם המדינה) – כי אז התשתית העובדתית-מקצועית שניצבה בפני הוועדה הייתה מובילה בהכרח למסקנה שלא מתקיים התנאי למתן היתרי בניה על פי התכנית. נכון הוא שתשתית זאת התייחסה לכשל תחבורתי בכביש המנהרות ולא בכביש 386, אולם מאחר שרוב התנועה מאזור צור הדסה לירושלים עוברת בכביש המנהרות ולא בכביש 386 (סעיף 44 לכתב התשובה מטעם המדינה), ובהיות כביש 386 דרך הררית חד-מסלולית מפותלת ובעלת שיפועים חדים שהנסיעה בה איטית (כדברי עורך חו"ד אמאב בעמ' 89 לתמליל הדיון), ברי כי מדובר בכלים שלובים כך שהקטנת עומסים בכביש המנהרות על מנת להימנע מהכשל הצפוי בו בשנת 2020 תגרום לכשל נגדי בכביש 386. יש לדחות אפוא את טענת היזם לפיה הממצא המוסכם בדבר רמת שירות E הצפויה בכביש 386, מספיק לשם אישור החלטת הוועדה המחוזית. טענה כזו אף לא הועלתה על ידי המדינה, ולא בכדי.
15.אזכורם בדעת הרוב של השיפורים המתוכננים בכבישי הגישה ממערב לירושלים (כביש 1 וכביש 38) ובדרך בגין, כנתון הצפוי להקל על עומסי התנועה בכבישים המובילים מצור הדסה לירושלים נשוא בדיקת המומחים (כביש המנהרות וכביש 386), נעדר אף הוא כל תשתית עובדתית-מקצועית: כאמור, עורך חו"ד אמאב ציין במפורש בפני הוועדה כי חוות דעתו לא לקחה בחשבון את השיפורים הצפויים בדרכי הגישה ממערב לירושלים (עמ' 92 לתמליל הדיון); מנגד, חו"ד מתת לקחה שיפורים אלה בחשבון, ייחסה לאורם השפעה שולית של תנופת הפיתוח הצפויה בבית שמש על עומסי התנועה בכביש המנהרות ובכביש 386, ולמרות זאת הגיעה למסקנה כי צפוי בשנת 2020 כשל של כביש המנהרות (עמ' 2 לחוות הדעת ועמ' 96, 100-99 לתמליל הדיון); ואילו יועץ התחבורה של הוועדה ונציג משרד התחבורה כלל לא נדרשו בדיון להתייחס לשיפורי התנועה האמורים.
16.בנסיבות אלה, החלטת הוועדה המחוזית לוקה לא רק בהתחשבות בשיקולים שאינם רלוונטיים למסגרת הדיון שקיימה הוועדה, אלא ההחלטה סותרת את עמדת אנשי המקצוע בוועדה באשר לסוגיה התחבורתית שעמדה על הפרק (ואכן יו"ר הוועדה, שהציגה את הצעת ההחלטה שהתקבלה, ציינה בדיון הפנימי כי אינה מסכימה עם עמדת יועץ התחבורה: עמ' 134, 136 לתמליל הדיון). נתון זה נוטל מהחלטת הוועדה את הממד המקצועי, הגורר ברגיל רתיעה מהתערבות שיפוטית בהחלטה של מוסד תכנון (בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד מה(3) 678, 689-688 (1991)). כך במיוחד בנסיבותיו של תיק זה, בו נקבע בפסק הדין בעתירה הקודמת, בהסכמת הצדדים, כי הוועדה המחוזית תיתן את החלטתה החדשה לאחר שחוות הדעת שיגישו הצדדים ייבחנו על ידי יועץ התחבורה מטעמה.
לאמתו של דבר, מתשובת המדינה לעתירה עולה כי דעת הרוב בוועדה המחוזית תפסה את היקף סמכותה באישור הוצאת היתרי בניה על פי התכנית, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם מסמכי התכנית והחלטת ועדת המשנה לעררים. לדעת המדינה (בסעיף 36 לכתב התשובה) "רק אם הוועדה המחוזית הייתה קובעת כי אין פתרון ישים ובר ביצוע לבד מהרחבת כביש 386 ופגיעה בנוף הייחודי של הרי ירושלים ולמרות זאת היא מאפשרת הוצאת היתרי בניה היא הייתה סותרת חזיתית את החלטת ועדת המשנה לעררים, דבר שלא נעשה". ולא היא: סתירה חזיתית להחלטת ועדת המשנה לעררים קיימת גם מקום בו הוועדה המחוזית אינה כופה את הרחבת כביש 386 אלא מאפשרת את מימוש התכנית בלא הרחבת כביש כלשהו ותוך יצירת עומסי תנועה בכבישים המובילים מצור הדסה לירושלים במידה החורגת מגדר הסביר. אמנם תוצאה כזאת אינה מפירה את החלק השני של הוראת ועדת המשנה לעררים בדבר הימצאות פתרון "אשר אינו פוגע בנופם הייחודי של הרי ירושלים", אולם אין בה לקיים את החלק הראשון של ההוראה בדבר הימצאות "פתרון תחבורתי איזורי ישים ובר ביצוע".
17.לאור כל האמור – העתירה מתקבלת והחלטת הוועדה המחוזית מיום 2.8.11 מבוטלת. המדינה תישא בהוצאות שני העותרים יחד, בסך כולל של 10,000 ₪.
המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.
ניתן היום, כ"ג אלול תשע"ו, 26 ספטמבר 2016, בהעדר הצדדים.
|
|
|
משה סובל, שופט
|