פלוני נ' קצין התגמולים

בתי הדין המנהליים שליד בית משפט השלום בעפולה ועדות הערעור מכוח חוק הנכים

יו"ר הוועדה, כבוד השופט בדימוס יובל שדמי

חברת ועדה – ד"ר הדר ירדני

חבר ועדה – מר אבי שרם

המערער הגיש למשיב בקשה להכרה בזכות לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום) להלן: החוק.

בדוח הפציעה הרלוונטי מיום 30.10.2019 שצורף לבקשה נאמר על נסיבות האירוע כך:

"מכשול בכביש 90 סמוך לברוש הבקעה חסימה של נתיב נסיעה... מדובר ביריעות של זפת, הזזתי ביחד עם חייל את גליל היריעות בסיוע הרגל והרגשתי מכה חדה בברך ימין בצד השמאלי. לאחר שהברך הסתובבה לי... של הגליל".

בתצהיר המערער שצורף לערעור, הוא מספר כי במסגרת תפקידו כסייר במשטרה נתקל בחסימה של גליל יריעות זפת בנתיב הנסיעה על כביש 90 סמוך לברוש הבקעה.

על מנת למנוע סכנה מהמשתמשים בדרך, ניסה המערער להזיז את המכשול הנ"ל עם רגלו וכך נחבל בברך ימין.

מסעיף 4 להודעת הערעור ניתן ללמוד שהמערער חוזר שם על גרסה זו, כך בוודאי בהתחשב בתצהיר הנספח להודעה.

המשיב דחה את בקשת המערער ביום 11.11.2020 בנימוק, שעל פי תיקון 29 לחוק (להלן: התיקון), החבלה שנגרמה לכאורה למערער לא נגרמה בפעילות מבצעית או באימון לפעילות שכזו, והאירוע המתואר אינו כזה שמהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות צבאי / ביטחוני.

לאחר שהוגש כתב התשובה המדגיש ומפרט את דרישות התיקון, טען המערער בסיכומיו לגרסה עובדתית שונה מהותית מזו לה טען עד אז.

בסעיף 4 לסיכומים (ראה גם סעיפים 14,11 שם) טוען המערער, שכאשר ראה את גליל היריעות, הציב מחסום משטרתי במקום והפגיעה בברך נגרמה עקב הזזת המחסום המשטרתי ברגלו.

מובן מאליו שאנו מחויבים לבחון את החלטת המשיב על פי גרסת המערער שהייתה בפניו בעת ההחלטה, בוודאי כאשר לנטען בסיכומים אין תשתית ראייתית.

לא תיתכן מחלוקת בין הצדדים, שתיקון 29 לחוק מהווה את המסגרת הנורמטיבית למחלוקת ביניהם, מחלוקת בשאלה האם מדובר במקרה זה ב"חבלת שרות".

"חבלת שרות" מוגדרת בתיקון: "חבלה שנגרמה בפעילות מבצעית או באימון לפעילות כאמור, או באירוע אחר שאופיו, מהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות הצבאי".

באשר לפרשנות התיקון, מצאנו לנכון לצטט את עיקרי הדברים בע"ו 54306-11-20 פלוני נ. קצין התגמולים (מחוזי י-ם) (להלן: פסק הדין), הן בשל חשיבות הנאמר שם והן משום שמדובר בפסק דין של בית משפט מחוזי המנחה אותנו בהחלטתנו (ההדגשות שלנו):

1. " עניינו של פסק-הדין מושא הערעור בהיקף התפרשותם של המקרים הנכללים בגדר המונח "חבלת שירות" שנוסף לסעיף 1 לחוק במסגרת תיקון מס' 29 לחוק)...

    

   בקליפת אגוז ייאמר כי המערער הוא שוטר, אשר נפגע בדרכו חזרה לבסיס לאחר תום פעילות מבצעית שביצע במסגרת תפקידו. ועדת הערעור קבעה כי התכלית החקיקתית של תיקון 29 לחוק מביאה למסקנה לפיה נסיעה לבסיס בתום הפעילות אינה עולה כדי "פעילות מבצעית" ולכן אינה מעניקה למערער זכויות על פי החוק. מכאן הערעור שלפנינו.

    

2. העובדות הנוגעות לעניין אינן שנויות במחלוקת של ממש בין הצדדים: המערער נחבל בכתפו שעה שנפל מאופניים חשמליים.... באותה עת שירת המערער כשוטר סייר בתחנת המשטרה המקומית. בתצהיר שצורף לתביעתו לקצין התגמולים

   הבהיר המערער כי ביום האירוע יצא עם צוות סיור לפעילות מבצעית לאכיפת תנועה בלוד. לדבריו, "בתום הפעילות קיבלתי הוראה ממפקדתי לנסוע חזרה לנקודת הבסיס יחד עם צוות הסיור שהיה איתי באותה משמרת". במהלך הרכיבה על האופניים מהפעילות בחזרה לבסיס איבד המערער את השליטה על אופניו בעת שירד ממדרכה, וכתוצאה מכך נפל ונחבל....

    

   בדיון שהתקיים לפני הוועדה העיד המערער כי הפעילות בה נטל חלק באותו יום הייתה פעילות לאכיפת חוקי תנועה במסגרת "מחסום מדלג": השוטרים הגיעו למקום המחסום המתוכנן כשהם רכובים על האופניים. עם הגעתם למקום בו תוכנן המחסום ירדו מהאופניים והקימו את המחסום. לאחר מכן נסעו לנקודה אחרת וחזרו על אותה פעולה...

    

   המערער אישר כי התאונה התרחשה לאחר שסיים את הפעילות ובעת שחזר לבסיס (עמ' 3 לפרוטוקול, שורות 1-3). הוא הבהיר שבאותה עת לא סיים את המשמרת, וזאת מסתיימת רק לאחר שהוא מחזיר את האופניים לבסיס ומחתים כרטיס (שם, שורות .(8-5

    

   אין מחלוקת שהאירוע מושא הערעור התרחש לאחר מועד כניסתו לתוקף של תיקון מס' 29 לחוק. לפיכך חולשות הוראות התיקון על שאלת זכאותו של המערער לתגמולים ולהטבות שמעניק החוק.

    

3. מחלוקת הצדדים סובבת את השאלה האם חבלה שהתרחשה בדרך חזרה מביצוע פעילות משטרתית עולה כדי "חבלת שירות" כמשמעה בסעיף 1 לחוק. המערער סבור כי המונח "פעילות מבצעית" שבהגדרת "חבלת שירות" כולל את הדרך אל הפעילות ובחזרה ממנה. המשיב טוען כי מונח זה כולל אך ורק פגיעה במהלך הפעילות המבצעית עצמה, וכי אין להרחיבו אל מעבר למידותיו הטבעיות של מונח זה .

    

   טיעוני הצדדים עסקו במגמת המחוקק בתיקון 29 לחוק, ופסק-דיננו יעסוק אף הוא בסוגיה זו. לפיכך יפתח הדיון בבחינת הוראות החוק והרקע לחקיקתן, ועל יסוד המסקנות העולות מאלה תוכרע הסוגיה המונחת לפתחנו.

    

4. על פי נוסחו של החוק לאחר תיקון 29 לחוק, חייל בשירות חובה או חייל מילואים זכאי להכרה על-פי החוק אם נפגע במהלך שירותו וכתוצאה ממנו. אם הנפגע הוא חייל בשירות קבע או איש כוחות ביטחון, זכאי הוא להכרה אך אם נגרמה לו חבלה "שהיא חבלת שירות" (ראו הגדרת "נכות" בסעיף 1 לחוק). "חבלת שירות" מוגדרת בסעיף 1 לחוק כך:

    

   "חבלה שנגרמה בפעילות מבצעית או באימון לפעילות כאמור, או באירוע אחר שאופיו, מהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות הצבאי".

    

   החוק אינו כולל הגדרה של המונח" פעילות מבצעית". כאמור, המערער סבור שיש לפרש מונח זה ככולל גם את הדרך אל הפעילות המבצעית וממנה, בעוד שהמשיב, וכמוהו גם הוועדה, סברו שאין מקום להרחבה זו של פרשנות המונח "פעילות מבצעית".

    

5. לחקיקתו של תיקון 29 קדמה מלאכת הכנה מקיפה של הוועדה הציבורית לבחינת אמות המידה לזכאות לסיוע מאגפי השיקום, המכונה "ועדת גורן" על שם היושב בראשה (כבוד הנשיא [בדימ.] אורי גורן). הוועדה מונתה על רקע התפיסה לפיה ברבות השנים "חל ריחוק מהייעוד המקורי של חוקי השיקום" כך שבמקרים רבים זכו המשרתים להכרה מכח החוק גם כאשר נחבלו בנסיבות שאינן ייחודיות לשירות בכוחות הביטחון וגם כאשר חלו במחלות שאינן קשורות ישירות לשירות (ראו דברי ההסבר להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית ) תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות 2017 ו-2018, ( התשע"ז-2016, ה"ח הממשלה 1083 בע"מ 433, מיום 31.10.2016, להלן: דברי ההסבר להצעת החוק; הציטוט מע"מ 458 להצעת החוק). המלצות ועדת גורן אומצו על ידי ממשלת ישראל ביום י"ג בטבת התשע"ב (8.1.2012) במסגרת החלטה 4088 (דברי ההסבר להצעת החוק, בע"מ 459).

    

6. דו"ח ועדת גורן (להלן: דו"ח הוועדה) המליץ על צמצום מעגל הזכאים להכרה מכח החוק, תוך שהוא מעניק למשרתים בשירות הקבע או בכוחות הביטחון אפיק חלופי של הכרה כנפגעים בתאונת עבודה הזכאים לתגמולים מהביטוח הלאומי בענף נכות מעבודה. יובהר כי עד לאימוץ המלצות ועדת גורן בחוק, חייל או איש קבע בצבא או בכוחות הביטחון שנפגעו במהלך שירותם ולא הוכרו כזכאים על פי חוק הנכים, זכו אך לאותם תגמולים המוענקים במסגרת ענף נכות כללית במוסד לביטוח לאומי. המלצות הוועדה הביאו לכך שמעמדם של המשרתים בכוחות הביטחון הושווה למעמדם של כלל העובדים במשק הישראלי, למעט באותם מקרים בהם סבר המחוקק כי ראוי להעניק להם זכויות יתרות המוקנות למי שחוק הנכים חל בעניינו.

    

   בדו"ח הוועדה הובהר כי הטיפול בנפגעים במהלך שירותם נתפס ככזה המשקף את ה"מחויבות ערכית ומוסרית של המדינה כלפי מי שלחם למענה, ומעמד זה מהווה נדבך חשוב בחוסן הלאומי ובלכידות החברתית" (פסקה 11 בע"מ 16 לדו"ח הוועדה, שצורף כנספח 3 לתיק המוצגים מטעם המשיב). הובהר כי עם השנים ובשל הגידול במספר הזוכים בהכרה על פי החוק" טושטשה ביותר הייחודיות של נכי צה"ל ושל חללי צה"ל" (פסקה 19 בע"מ 17 לדו"ח הוועדה) "ואף נוצרה זילות מסוימת במעמדם של אלה", מאחר שחלק לא קטן מהם אינו של "פצועי מלחמה, פעילות מבצעית וכדומה" (דברי ההסבר להצעת החוק, בע"מ 458). עוד הובהר כי כפועל יוצא מההתפרשות הנרחבת של ההכרה על פי החוק נגרם עומס רב באגפי השיקום "אשר עלול לגרום לפגיעה באיכותם של ההתייחסות, של השירות ושל הטיפול" הניתנים על ידם (פסקה 19 בע"מ 17 לדו"ח הוועדה). צוין גם כי התפרשותו הרחבה של החוק מביאה להקצאה לא נכונה ולא יעילה של המשאבים הקיימים, ומכבידה מעבר לנצרך על תקציבו של שירות הביטחון, דבר ש"בא בסופו של דבר, על חשבון התעצמותו של צבא הגנה לישראל" (דברי ההסבר להצעת החוק, בע"מ 458-459).

    

   על יסוד כל אלה המליצה הוועדה כי יתוסף תנאי לתנֵאֵי ההכרה הקבועים בחוק, שלפיו הנפגע יהיה זכאי להכרה רק אם תנאי השירות שהביאו לפגיעה יהיו בעלי מאפיינים "ייחודיים ומיוחדים" לשירות הצבאי, במובחן מתנאים נפוצים בחיים האזרחיים ו"באופן שנסיבות הפגיעה תהיינה בעלות אופי צבאי או ביטחוני במהותן" (פסקה 48 בע"מ 40 לדו"ח הוועדה). כדוגמה למקרה בו "לנסיבות הפגיעה אין ייחודיות לשירות הצבאי" הובאה "נסיעה שגרתית בתפקיד או נסיעה בדרך אל המחנה או בחזרה ממנו", למעט מקרים בהם "בוצעה הנסיעה ברכב צבאי מיוחד, אשר בחיים האזרחיים הנפוצים נדיר למצוא לו מקביל, או שאופי הנסיעה הוא ייחודי ומיוחד לשירות הצבאי הביטחוני, ואין לו מקבילה בחיים האזרחיים הנפוצים" (פסקה 54 בע"מ 42 לדו"ח). מכאן שלשיטת ועדת גורן לא מתקיים תנאי "הייחודיות והמיוחדות" עת נפגע משרת הקבע במהלך נסיעה שגרתית בתפקיד.

    

7. בהצעת החוק הוצע כי הגדרת המונח "נכות" בסעיף 1 לחוק תכלול הסתייגות לפיה חייל יזכה להכרה בגין חבלה שאירעה בתקופת שירותו ועקב שירותו "ובלבד שלעניין שירות קבע החבלה נגרמה עקב מאורע ייחודי ומיוחד לשירות הצבאי". הגדרה זו אימצה את המלצת ועדת גורן ברוחה וכלשונה .

    

   נוסח זה לא אומץ על ידי המחוקק בסופו של דבר. זה מצא לנכון שלא להסתפק בהוספת תנאי כללי בדבר התקיימות "מאורע ייחודי ומיוחד". חלף זאת נקבע כי המונח "נכות" יכלול סייג לפיו "ואולם לעניין חייל בשירות קבע – חבלה כאמור שהיא חבלת שירות". הגדרה זו חייבה הוספת הגדרה של המונח החדש "חבלת שירות", שהוגדר כ"חבלה שנגרמה בפעילות מבצעית או באימון לפעילות כאמור, או באירוע אחר שאופיו ,מהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות הצבאי".

    

   עינינו הרואות כי חלף הוספת התנאי הכללי לפיו תוכר הזכאות רק במקרים של "ייחודיות ומיוחדות" השירות, שנכלל בדו"ח הוועדה והוטמע בהצעת החוק, בחר המחוקק לאמץ מינוח מפורט יותר הכולל שלוש קטגוריות משנה: "חבלה שנגרמה בפעילות מבצעית"; חבלה שנגרמה באימון לפעילות מבצעית; וכן אירוע אחר "שאופיו, מהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות הצבאי ."

    

   דומה כי החלופה השלישית שמצאה את דרכה להגדרת "חבלת שירות", היא בת דמותו של המינוח "ייחודיות ומיוחדות" שבשירות הצבאי או הביטחוני. שתי החלופות הנוספות עניינן בהכרה בפגיעה אגב פעילות מבצעית. נראה שבכך ביקש המחוקק להבהיר ולהרחיב את מעגל הזוכים להכרה, כך שזה יכלול כל מי שנפגע במהלך פעילות מבצעית או באימון לקראתה, אף אם החבלה עצמה ארעה כתוצאה מפעולה שיתכן שאינה ייחודית ומיוחדת לשירות הביטחוני. כך, חייל שימעד במהלך פעילות מבצעית כתוצאה מהיתקלות במהמורה יזכה להכרה על אף שניתן להיתקל במהמורה גם בהליכה בחיים האזרחיים, ובדומה יזכה שוטר להכרה אם נפגע בנסיבות דומות במהלך סיור רגלי כשוטר סיור .

    

8. בחינת ההיסטוריה החקיקתית מעלה, איפוא, כי תכלית תיקון 29 היא לאמץ לתוך החוק את המלצתה העיקרית של ועדת גורן, כך שהזכאים לתגמולים ולהטבות הניתנות מכח החוק יהיו אך אלה שנפגעו באירוע שהוא ייחודי ומיוחד לשירות הצבאי. לעניין זה לא נודעת משמעות לעובדה שההגדרה שאומצה בסופו של יום על ידי המחוקק שונה מההגדרה התמציתית שהוצעה על ידי ועדת גורן ושנכללה בדברי הצעת החוק. הכללת שלושה תרחישים שונים במונח "חבלת שירות" נועדה להבהיר את הכלל לפיו האירוע המזכה אמור להיות ייחודי ומיוחד לשירות הצבאי ("אירוע אחר שאופיו, מהותו ונסיבותיו ייחודיים לשירות הצבאי"), תוך הרחבה מסוימת שעניינה בחבלה שהתרחשה אגב פעילות מבצעית או אימון לקראת הפעילות, אף אם יתכן שאותה חבלה לא הייתה מוכרת בהכרח כייחודית ומיוחדת לשירות הצבאי.

    

9. הפרשנות שמבקש המערער לייחס להגדרה שאימץ המחוקק מרחיבה הרחבה נוספת את ההרחבה שנכללה כבר בדברי המחוקק. זו הפעם מבקש המערער כי פעולות שאינן בהכרח ייחודיות ומיוחדות לשירות הצבאי או הביטחוני, יוכרו כמקימות זכאות גם אם התרחשו לא במהלך הפעילות המבצעית עצמה אלא בדרך אליה או בדרך חזרה ממנה. הרחבה מעין זו אינה עולה בקנה אחד עם התכליות שביקש החוק לשרת. הכרה בפגיעה במהלך פעילות מבצעית מתיישבת היטב עם הרציונאל הנטוע במחויבות הערכית והמוסרית של המדינה כלפי מי שפעל ולחם עבורה. רציונאל זה הולך ונחלש ככל שהפעילות מתרחקת מהגרעין הקשה של הפעילות המבצעית עצמה. בחירתו של המחוקק היתה לייחד את האירועים המזכים אך לאלה שהתרחשו במהלך הפעילות המבצעית או באימון לפעילות המבצעית. "נסיעות שגרתיות בתפקיד", שהן ככלל נסיעות ברכב אזרחי או דומה לו, בדרך למקום בו תתחיל הפעילות המבצעית או בדרך

   חזרה ממנה לאחר סיומה, לא ניתן לראות בהן חלק מהפעילות עצמה. אין הן בגדר פעילות מבצעית אלא בגדר אירוע שאינו מיוחד לחיי הצבא ואינו מצדיק את ההטבות הייחודיות הניתנות מכח החוק. תרופתו של הנפגע תימצא במקרים אלה בפניה לביטוח הלאומי ובקבלת אותן גמלאות והטבות שהן מנת חלקו של כל עובד במשק.

    

10. במקרה דנא, אין מחלוקת שהפעילות הסתיימה קודם להתרחשות התאונה. ממילא אין אנו נדרשים לשאלה מתי תיחשב נסיעה לפעילות או בחזרה ממנה כחלק מהפעילות המבצעית, ומתי ניתן לראות נסיעה מעין זו כנסיעה אזרחית. מאחר שסוגיה זו לא היתה שנויה במחלוקת במקרה זה, הרי משנקבע כי התאונה התרחשה לאחר תום הפעילות, בדין קבע המשיב שאין האירוע נכלל בגדר האירועים המזכים על פי ההגדרות שבחוק.

     

11. לנוכח כל האמור לעיל הערעור נדחה. בנסיבות העניין לא נעשה צו להוצאות. "

     

    עד כאן פסק הדין.

     

    אנו סבורים שעל פי הנאמר בפסק הדין, האירוע נשוא הערעור יכול שהינו בבחינת "פעילות מבצעית" המופיעה בהגדרת "חבלת שרות" ומכאן שלא היה מקום לדחות על הסף את בקשת המערער להכרה בזכות.

     

    אמנם ההתייחסות ל"פעילות מבצעית" האמורה בפסק הדין, יכולה להיחשב "אמרת אגב" לאור תוצאת פסק הדין, ואולם בפסק הדין אין הסתייגות ברוח זו מהגדרת משימת השוטרים שם כ"פעילות מבצעית", ואף נאמר שם שהמשיב עצמו רואה באותה משימה "פעילות מבצעית" להבדיל מהנסיעה אליה ובחזרה.

     

    גם האמירה בסעיף 10 שם, שאין ביהמ"ש נדרש שם לקבוע גדרות בשאלת הנסיעה אל הפעילות ובחזרה, לא נסובה על ההתייחסות לפעילות עצמה, וכאמור לעיל, העדר אמירה דומה ביחס לפעילות שם, נותן תוקף רב להתייחסות אליה שם כ"מבצעית".

     

    פעילות המערער הנטענת בפנינו, מסגרתה המבצעית אינה ברורה עד הסוף, אך בוודאי שאינה מצדיקה דחייה על הסף כאמור לעיל.

    על המשיב לברר כנדרש את כל הפרטים הרלוונטיים לפעילות זו ולהכריע בעניין לפי מבחני פסק הדין.

     

    דומה שהמשיב טעה בכך שהתרכז בחלופה השלישית בהגדרת "חבלת שרות" שדרישותיה אינן מתקיימות במקרה שלנו והכפיף את החלופה הראשונה לדרישות החלופה השלישית.

     

    כאמור בפסק הדין, זו אינה הפרשנות הראויה למונח "פעילות מבצעית" שבהגדרת "חבלת שרות".

     

    ראה הסיפא לסעיף 7 בפסק הדין:

    "כך, חייל שימעד במהלך פעילות מבצעית כתוצאה מהיתקלות במהמורה יזכה להכרה על אף שניתן להיתקל במהמורה גם בהליכה בחיים האזרחיים, ובדומה יזכה שוטר להכרה אם נפגע בנסיבות דומות במהלך סיור רגלי כשוטר סיור ".

     

    מכאן שההחלטה לדחות על הסף את בקשת המערער להכרה בזכות אינה יכולה לעמוד ואנו מורים על ביטולה.

     

    על המשיב לברר ולחקור את כלל נסיבות האירוע, לרבות הגדרת המשימה שהוטלה על המערער בעת האירוע ולבחון האם הינה בבחינת "פעילות מבצעית" על פי מבחני פסק הדין.

    נראה לנו על פי פסק הדין (מבלי לקבוע מסמרות), כי אם למשל היה המערער בעת האירוע במשימת סיור להבטחת בטיחות התנועה בכביש כי אז חלה עליו החלופה הראשונה בהגדרה ויחול עליו החוק, אך אם נסע ברכבו להשתלמות אי שם, אין זו בהכרח "פעילות מבצעית".

     

    מובן שאין בהחלטתנו כל התייחסות לאמיתות טענות המערער.

     

    לולא הערותיו הפוגעניות וחסרות הבסיס של ב"כ המערער בסיכומיו, כלפי נציגי המשיב, ולולא הרשה לעצמו לטעון טענות עובדה שאינן מתיישבות עם בקשתו מהמשיב, היינו מזכים אותו בהוצאות.

     

    בהתחשב באלה, אין צו להוצאות.

     

    זכות ערעור לבית המשפט המחוזי בנצרת.

     

    המזכירות תעביר העתק לצדדים.

     

    ניתן היום, כ"ו חשוון תשפ"ב, 01 נובמבר 2021, בהעדר הצדדים.

    יובל שדמי שופט בדימוס, יו"ר הוועדה		ד"ר הדר ירדני, חברת ועדה		מר אבי שרם, חבר ועדה