השופט א' א' לוי:
הרקע לעתירה
1. עניינה של עתירה זו הוא במימון מוסדות חינוך במגזר החרדי, המלמדים לימודי קודש בלבד, ובכך אינם מקיימים את הדרישות הפדגוגיות הקבועות בדין. העותר - ארגון מורים ששם לעצמו את המטרה לפתח את מערכות החינוך העל-יסודי הממלכתי והממלכתי-דתי, ולדאוג לציבור המורים והתלמידים - פנה לבית-המשפט בבקשה לבטל את ההקצבות הכספיות הניתנות למוסדות במגזר החרדי, אשר אינם עומדים בתנאים להכרה בהם על ידי משיבה 1. התנאי אשר לא קוים הינו אי-עמידה של מוסדות אלה בתכנית היסוד או "תכנית ליבה", אשר מכילה את הידע הפדגוגי הבסיסי שעל כל ילד וילדה במדינת ישראל לרכוש. ביסוד העתירה מונחת הדרישה כי המשיבים יפסיקו להקצות תקציבים למוסדות אלה.
נטען, כי הקצבת הכספים - בסך שנתי משוער של כ-180 מיליון ש"ח - נעשית תוך חריגה מסמכותם של המשיבים ופוגעת היא בעקרון השוויון, שכן ההקצבה, אשר מקורה בתקציבו הכולל של משרד החינוך, גורעת מן הסכום שניתן להקציב למוסדות הפועלים על-פי דין. דרישותיו של העותר באות על רקע קיצוצים נרחבים במערכת החינוך העל-יסודי, שבעקבותיהם נאלצו מוסדות החינוך הממלכתיים לפטר אלפי מורים, להפחית אלפי שעות לימוד שבועיות, לסגור מגמות טכנולוגיות, וכן להימנע מלהקציב את המשאבים הדרושים לשילובם של תלמידים מאוכלוסיות חלשות בחברה. נטען, כי בשנת 2004 בלבד הופחת התקציב לחינוך העל-יסודי ב-180 מיליון ש"ח, ובמצב זה אין מקום לתקצב מוסדות אשר אינם מקדמים את מטרות החינוך כפי שאלו נקבעו על ידי המחוקק.
עמדת המשיבים ותגובתו של העותר
2. המשיבים מודים בבעייתיות ההסדר הנוכחי למימון מוסדות חינוך במגזר החרדי, אולם עמדתם הינה, כי הפתרון לבעיה זו כבר נמצא ויצא לדרך, ויש לאפשר לגורמים המקצועיים להשלים את עבודתם אשר תסדיר את מימון המוסדות החרדיים בהתאם להוראות הדין. ביסוד מדיניותם של המשיבים ניצבת המטרה להרחיב את הפיקוח על מוסדות חינוך, כדי לקיים את מטרותיו של חוק חינוך ממלכתי תשי"ג-1953 (להלן: "חוק חינוך ממלכתי"), ולהבטיח כי כל תלמיד יזכה ללמוד מערכת תכנים בסיסית בתנאים פיסיים הולמים. לשם כך, הכינו המשיבים תכנית רפורמה אשר תקבע קריטריונים מוגדרים למימון מוסדות חינוך בלתי-רשמיים, ותגביר את פיקוחו של משרד החינוך עליהם. הרפורמה משקפת את תפיסתו של המשרד, לפיה כדי להבטיח לכידות חברתית יש להגביל את האוטונומיה של מוסדות החינוך על ידי קביעת גרעין מחייב של תכנית לימודים, אשר יכלול מספר מחייב של שעות שיש ליתן בכל דרג כיתה וכן תתי-נושאים בכל אחד ממקצועות החובה.
3. גיבושו של גרעין זה דורש, להשקפתם של המשיבים, שיתוף פעולה של המגזרים השונים כדי להבטיח יישום אפקטיבי של התוצאה הסופית. תוצאה זו היא יצירת תכנית ליבה אשר תחייב מכוח הדין, ותשקף את תוכן הלימודים ואת מיומנות הלמידה שיש להעביר לכל תלמיד בישראל, בכל המגזרים. התכנית אמורה לתת ביטוי לערכי-יסוד המשותפים לכל מגזר, וכדי להבטיח כי היא תתקבל בהבנה ותיושם יש לשתף את נציגיהן של מערכות החינוך השונות בתהליך. תהליך זה כולל הגדרת ערכי היסוד וגיבוש תכנית ליבה על-פיהם, התאמת תפיסות פדגוגיות לתכנית הליבה, גיבוש היקף מינימאלי של שעות ההוראה הנדרשות במקצועות ובתתי-נושאים שהינם חלק מהתכנית, הכשרת מורים דרך מערך השתלמויות, הכנת חומר למידה וכן בניית מנגנוני בקרה ופיקוח, בין היתר, על-ידי קביעתם של הישגים מחייבים שעל כל תלמיד לעמוד בהם. עוד טוענת המשיבה, כי כדי להשלים את העבודה המורכבת בה כבר החלה, דרוש לה זמן. ביוני 2003 הושלם תהליך זה באשר לחינוך היסודי, ופורסמה תכנית ליבה מפורטת הקובעת את הגרעין המשותף לכל מוסדות החינוך היסודי במדינת ישראל. המשיבים מבקשים, כי בית המשפט יאפשר להם להשלים תכנית מקבילה לחינוך העל-יסודי, תהליך שלהערכתם יסתיים בשנת 2007. הוסבר כי הכנת תכנית הליבה לחינוך העל-יסודי אף מורכבת יותר מהכנת התכנית לחינוך היסודי, הואיל והתכנית צריכה להתחשב בריבוי המסלולים הקיימים בחטיבות הביניים ובמוסדות החינוך העל-יסודיים, וכן היא כרוכה בקביעת "חוקת הזכאות" לצורך בחינות הבגרות. בנוסף, קיים צורך להוסיף תקנים כדי לקיים פיקוח הולם על יישום התכנית.
4. עוד נמסר, כי ועדה מקצועית גיבשה שיטת תקצוב חדשה, אשר מיושמת כבר משנת תשס"ד ויישומה יושלם באופן הדרגתי עד לשנת תשס"ט. שיטה זו מבוססת על שלושה קווים מנחים לפיהם יפעל משרד החינוך להכרה במוסדות בלתי-רשמיים: הראשון, קביעת תקן דיפרנציאלי לתלמיד, אשר ייתן ביטויי לרצונם של המשיבים לסגור פערים חינוכיים הנגרמים כתוצאה מתנאי רקע חברתיים, כלכליים וגיאוגרפיים; השני, הוראה של תכנית ליבה אשר תיקבע על ידי משרד החינוך ותלויה בפיקוח על ביצועה, כתנאי הכרחי לתקצוב לכל מוסדות החינוך; השלישי, קביעת שיעור השתתפות מדורג של משרד החינוך במימון בתי-ספר מוכרים שאינם רשמיים, אשר יביא בחשבון את עמידתם של המוסדות בתנאים, ובהם מה שהוגדר כ"ביצוע הוראות ותקנות משרד החינוך בנושאי מדיניות מרכזיים".
בהתאם לכך, מוסדות רשמיים וכן מוסדות החינוך העצמאי ורשת מעיין החינוך התורני יקבלו מימון בשיעור של 100% (הסדר המעוגן בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: "חוק יסודות התקציב")). מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים המקיימים את תכנית הליבה, משתתפים במבחני המשוב ומקיימים מדיניות רישום אינטגרטיבית, יקבלו מימון בשיעור של 75%. מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, המקיימים את תכנית הליבה ומשתתפים במבחני המשוב אך אינם מקיימים מדיניות רישום אינטגרטיבי, יקבלו מימון של 65%. תלמידים במוסדות לא רשמיים ילמדו את תכנית הליבה בשיעור שמותאם להיקף המימון, היינו תלמידים במוסדות אשר מקיימים מדיניות רישום אינטגרטיבי ילמדו לפחות 75% מכלל השעות המוגדרות כחובה בחינוך הרשמי, ותלמידים במוסדות אשר אינם מקיימים מדיניות רישום אינטגרטיבי, ילמדו לפחות 65% משעות החובה. מוסדות אשר תלמידיהם פטורים מחובות חוק לימוד חובה, תש"ט-1949 (להלן: "חוק לימוד חובה"), ילמדו לפחות 55% משעות החובה כתנאי לקבלת תקצוב בשיעור של 55% (ראו סעיף 21 להודעה המשלימה מטעם המשיבים מיום 10.7.2003).
5. על אף הצלחתם ביישום תכנית ליבה במערכת החינוך היסודי, טרם השלימו המשיבים את גיבוש תכנית הליבה למערכת החינוך העל-יסודי, ובקשתם היא כי בית המשפט יאפשר להם למצות את ההליכים להסדרת הנושא. נטען, כי כ-26,000 תלמידים לומדים כיום במוסדות חינוך על-יסודי במגזר החרדי, והפסקה מיידית של ההקצבה תנתק את המוסדות מפיקוחו של משרד החינוך ותסכן את רווחת תלמידיהם. לפיכך, עותרים המשיבים להעניק להם הזדמנות להשלים את גיבושה של תכנית הליבה העל-יסודית, ולבצע בדיקה פרטנית של כל מוסד לא-רשמי אשר נהנה מתקציב ציבורי, כחלק מההכנות לפיקוח. ועוד נטען, כי הודעה נשלחה לבתי ספר מוכרים, ובכללם מוסדות במגזר החרדי, לפיה עליהם להיערך לקראת עמידה בדרישותיו של משרד החינוך, הן בנוגע לרישוי והן בנוגע ליישום תכנית הליבה אשר תתגבש, וכי מוריהם יידרשו לעבור הכשרה מתאימה.
6. מנגד, טען העותר, כי פרק הזמן המבוקש על ידי המשיבים הנו ארוך יתר על המידה בהתחשב במשימה שעליהם להשלים. כן נטען, כי גיבוש תכנית ליבה לבתי-ספר על-יסודיים הינו תהליך פשוט יותר, הואיל ותכנית זו תתבסס ברובה על מערך בחינות הבגרות אשר כבר קיים. יתרה מזו, הבסיס לתכנית הליבה ברמה העל-יסודית קיים זה שנים רבות במסגרת תכניות ומנגנונים שכבר גובשו, ולמשרד החינוך לא נותר אלא לנהל מגעים עם נציגי החינוך מהמגזר החרדי, כדי להציג תכנית זו ולשכנעם לקבלה. העותר חולק על דיווחם של המשיבים אודות ההתקדמות בגיבוש התכנית הואיל ונציגים מטעמו, היושבים כחברים במליאת המזכירות הפדגוגית של משרד החינוך, טוענים כי לא החל כלל תהליך של גיבוש תכנית ליבה בפורומים האלה.
המסגרת הנורמטיבית
7. מערכת החינוך, הממומנת על ידי המדינה, באה להגשים מטרות אשר נקבעו בחוק חינוך ממלכתי. דרך החינוך, מבקש המחוקק להטמיע בתלמידים את ערכי היסוד של החברה בישראל, במטרה להעניק להם את הכלים הנדרשים הן להצלחה במשלח ידם, והן למילוי חובותיהם והבנת זכויותיהם כאזרחיה של מדינת ישראל. להלן מטרות החינוך בנוסחן המלא, כפי שהן מפורטות בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי:
"מטרות החינוך הממלכתי הן:
(1) לחנך אדם להיות אוהב אדם, אוהב עמו ואוהב ארצו, אזרח נאמן למדינת ישראל, המכבד את הוריו ואת משפחתו, את מורשתו, את זהותו התרבותית ואת לשונו;
(2) להנחיל את העקרונות שבהכרזה על הקמת מדינת ישראל ואת ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית ולפתח יחס של כבוד לזכויות האדם, לחירויות היסוד, לערכים דמוקרטיים, לשמירת החוק, לתרבותו ולהשקפותיו של הזולת, וכן לחנך לחתירה לשלום ולסובלנות ביחסים בין בני אדם ובין עמים;
(3) ללמד את תולדות ארץ ישראל ומדינת ישראל;
(4) ללמד את תורת ישראל, תולדות העם היהודי, מורשת ישראל והמסורת היהודית, להנחיל את תודעת זכר השואה והגבורה, ולחנך לכבדם;
(5) לפתח את אישיות הילד והילדה, את יצירתיותם ואת כשרונותיהם השונים, להרחיב את אופקיהם התרבותיים ולחשפם לחוויות אמנותיות, והכל למיצוי מלוא יכולתם כבני אדם החיים חיים של איכות ושל משמעות;