השופטת א' פרוקצ'יה:
1. לפנינו עתירה שתכליתה להעמיד במבחן הביקורת את מדיניות משרד החינוך בהקצאת תקנים למשרות "קצין ביקור סדיר" (להלן - "קב"ס") במוסדות חינוך בישובים הערבים-בדווים בדרום הארץ, ובמיוחד ברהט, לקיה, כסיפה, ערערה בנגב, שגב שלום, חורה ותל-שבע בנגב (להלן - "ישובי העותרים"). העותרים הם הורים לילדים הלומדים בבתי ספר בישובים האמורים, וכן ארגונים של ועדי הורים ועמותות הפועלות, בין שאר מטרותיהם, לשיפור וקידום החינוך במיגזר הערבי.
עיקרי העתירה
2. תופעת הנשירה הסמויה של תלמידים מבתי הספר הינה תופעה מוכרת במערכת החינוך כולה. היא באה לידי ביטוי בכך שתלמידים אינם משתתפים באופן מלא בתהליך הלימודי, ובהדרגה נוצר תהליך התנתקות מבית הספר, עד למצב של נשירה מוחלטת ממסגרת הלמודים. לצורך התמודדות עם תופעת הנשירה בבתי הספר, ובמסגרת חובת המדינה לספק חינוך חובה חינם, הסדיר החוק והנהיג משרד החינוך את פעולתם של קציני ביקור סדיר אשר תפקידם לדאוג למניעת נשירת תלמידים ממוסדות החינוך. בעיית נשירת תלמידים בגילאי לימוד חובה בישובים במגזר הערבי והבדווי בדרום הינה חריפה במיוחד. חרף זאת, הקצאת התקנים לקציני ביקור סדיר בידי משרד החינוך לוקה בהפלייה קשה במובן זה שלמגזר זה הוקצה מספר קטן של תקנים שאינו עומד ביחס לתקנים שהוקצו למגזרים אחרים של האוכלוסיה באיזורים אחרים של הארץ. ההפלייה מתבטאת לא רק בפער, במושגים מוחלטים, בין מספר התקנים שהוקצה למגזר הערבי-בדווי בדרום ביחס למגזרים האחרים של האוכלוסיה בכל הארץ, אלא היא קשה שבעתיים, במושגים יחסיים, נוכח אחוז הנשירה הגדול במיוחד במגזר זה, שהוא מהגבוהים במדינה. פער זה מצדיק מתן תיגבור מיוחד למגזר הערבי-בדווי בדרום ביחס למגזרים אחרים בהם בעית הנשירה אינה חמורה באותה מידה. כן נטען כי ההפלייה האמורה מהווה פגיעה בזכות ילדי המיגזר הערבי-בדווי בדרום לחינוך ראוי, ובכך נפגעת זכות חוקתית מוכרת. בהעדר מנגנון יעיל למניעת נשירה מבתי הספר, נמנע מילדי מגזר זה מלממש באופן אמיתי את זכותם לחינוך.
3. הרשויות המקומיות שצורפו כבעלות דין לעתירה תומכות בעמדת העותרים. גם הן הצביעו על הצורך בהגדלת התקנים לקבסי"ם בישובים הערביים בדרום, והסבירו את הקושי בו הם נתקלים באיוש המשרות התיקניות לתפקיד זה לאור חלקי המשרה שהוקצבו להן, שאינם מאפשרים מציאת אנשים ראויים שיסכימו למלא את התפקיד. בעקבות העתירה, הוצא צו על תנאי שחייב את המדינה להשיב לטיעוני העותרים.
עמדת המדינה
4. המדינה בתשובתה מודה כי אכן קיים פער משמעותי בין התקן שנקבע בעבר כתקן ראוי למשרות קבסי"ם במיגזרי החינוך בארץ לבין הקצאת המשרות בפועל לקבסי"ם במגזר הערבי בדרום. עם זאת, לעמדתה, מדיניות משרד החינוך בנושא זה הינה סבירה ואין מקום להתערב בה. אלה עיקרי טעמיה:
ראשית , בשל בעיות תקציב בכל המיגזרים בארץ, יהודים וערבים כאחד,מספר התקנים בפועל שהוקצו למשרות קבסי"ם במדינה נמוך בהרבה מזה שנקבע במקורו בתקן הראוי. לפיכך, התקן הראוי שוב אינו משמש אמת מידה המונהגת בפועל במערכת החינוך. מכאן, שטענת ההפלייה צריכה להימדד לא ביחס לתקן הראוי אלא ביחס להקצאה בפועל של המשרות במיגזרים השונים במערכת החינוך. עם זאת, המדינה מודה כי גם כך, קיים פער משמעותי בין משרות קבסי"ם שהוקצו בפועל במגזר היהודי לבין משרות אלה שהוקצו הלכה למעשה במגזר הערבי-בדווי בדרום, וזאת אף שאחוז הנשירה במגזר זה גדול באופן משמעותי מזה שבמגזר היהודי.
שנית, משרד החינוך החליט בעת האחרונה להגדיל באופן משמעותי את הקצאת משרות הקבסי"ם בישובי הקבע והפזורה הבדואית בדרום. על פי הנחיית מנכלי"ת משרד החינוך, מתוך תקציב 2004, הוקצה התקציב הדרוש לתוספת 4.5 תקני קבסי"ם נוספים לישובי המגזר הערבי-בדווי בדרום, באופן המכפיל, הלכה למעשה, את מספר התקנים המוקצים במיגזר זה. לעמדת משרד החינוך, הכפלה זו של מסגרת התקנים המוקצים אמנם אינה מגשרת על הפער הקיים כולו, אך היא נותנת מענה הולם,לפי שעה, לצורך להחיל מדיניות גישור פערים, אשר תופעל בהדרגה עד ליצירת ההתאמה הנדרשת. בהקשר לכך גם צויין כי מתוך 5.5 התקנים המקוריים שהוקצו למגזר הערבי-בדווי בדרום, תקן אחד כלל לא אוייש על ידי רשות החינוך המקומית, ובמובן זה מוטלת אחריות גם על הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר למצות את התקנים המוקצים הקיימים על דרך איושם הלכה למעשה. הכפלת התקנים תקל על מלאכת האיוש, שכן היא מאפשרת העסקת קבסי"ם במשרות מלאות ולא בחלקי משרות בלבד, כפי שהיה נהוג עד למתן ההקצאה הנוספת - עובדה שהפחיתה בעבר מן האטרקטיביות של התפקיד והערימה קושי על מציאת ממלאי תפקידים מתאימים למשרות האמורות.
ושלישית, בבחינת עניינה של העתירה, יש להגדיר ולהעמיד בצורה נכונה את תפקידו ומעמדו של הקב"ס במניעת תופעת הנשירה מבתי הספר. הצגת תפקיד הקב"ס כבעל השפעה מכרעת על מניעת הנשירה מבתי הספר אינה מתיישבת עם תפיסה נכונה של תופעת הנשירה, ומכלול האמצעים הננקטים למניעתה. האחריות הראשונית והמרכזית ללמוד סדיר של התלמיד בבית הספר מוטלת על הוריו; שנית, בבתי הספר במערכת החינוך כולה קיים מערך של מחנכים, יועצים, ופסיכולוגיים חינוכיים, שהאחריות העיקרית להבטחת לימודיהם הסדירים של התלמידים בבית הספר מוטלת על שכמם. במקביל לכך, מתבצעות תכניות חינוכיות שונות שנועדו לחזק את הקשר של התלמיד לבית הספר ולמנוע את נשירתו. פעולתו של הקב"ס, חשובה ככל שתהא, הינה חוליה אחרונה במערך מורכב ומשופע אמצעים למניעת הנשירה, והוא נכנס לתמונה בשלב האחרון של התהליך, מקום שהמערך החינוכי של בית הספר לא הצליח למנוע את הידרדרות הקשר של התלמיד למסגרת החינוכית אליה הוא משתייך.
המדינה מוסיפה ואומרת כי לחינוך הערבי מוזרמים משאבים במסגרת תכנית רב שנתית לפיתוח יישובי המגזר הערבי, וזאת על פי החלטת הממשלה 2467 מיום 22.10.00 (תכנית החומש). התכנית נמצאת כיום בשנתה הרביעית, ומהנתונים עולה כי בשנים האחרונות עלה באופן ניכר אחוז התלמידים במגזר הערבי בדרום, הזכאים לתעודות בגרות. כללו של דבר, לעמדת המדינה, העיסוק בבעיית הנשירה מצריך הסתכלות מקיפה על התמונה בכללותה, ואין להתמקד בפן אחד של התופעה הקשור במינוי הקבסי"ם במנותק ממכלול האמצעים האחרים הננקטים לטיפול בתופעה. בראייה כוללת, טוענת המדינה כי היא מתמודדת עם הצרכים בתחום זה בצורה הולמת, ואין להתערב במדיניותה. כן קימת, לדבריה, מגמת שיפור ממשית בהישגים החינוכיים של התלמידים במגזר הערבי-בדווי בדרום, ועמה גם ירידה ברמת הנשירה במיגזר זה, ומכאן שניתן להבחין במגמה ברורה של צמצום הפערים בין המגזר היהודי לערבי-בדווי במישורים האמורים.
5. העותרים משיבים לעמדת משרד החינוך בטענה העיקרית כי גם אם ניכרת מגמת שיפור ברמת החינוך במיגזר הערבי-בדווי בדרום, אין בכך כדי לגשר על הפער שעודנו קיים בהקצאת תקנים למשרות קבסי"ם במגזר זה, ועדיין אחוזי הנשירה במגזר זה גבוהים בהרבה מאלה שבמגזר היהודי. בתוספת התקנים שניתנה למגזר זה לאחרונה, שהיא מבורכת לעצמה, אין כדי להגשים את ערך השוויון הנדרש בכל המגזרים הנמנים על מערכת החינוך בישראל, ויש לעשות לתיקונו של מצב זה.
הכרעה
לימוד חובה ודרכי אכיפתו
6. כבר משחר נעוריה של המדינה נקבע עלי חוק כי על המדינה לספק חינוך חובה חינם לילדים ולנערים בגילאים 5 עד 15; כנגד חובה זו, עומדת זכותו של כל ילד ונער בישראל לחינוך חינם (סעיפים 2(א) ו-6, לחוק לימוד חובה, תש"ט, 1949, וסעיף 3 לחוק זכויות התלמיד, תשס"א-2000). הקניית חינוך חובה כאמור, היא יעד מרכזי במשימותיה של המדינה, והוא נועד לתת ביטוי לזכותו של כל אדם לרכוש חינוך והשכלה על בסיס שוויון הזדמנויות, בלא הפלייה. הקניית ערכי חינוך על בסיס שוויוני נועדה לאפשר לפרט לפתח את יכולתו, כשרונותיו ואישיותו באופן שיאפשרו לו להגשים את הווייתו כאדם, וכדי שיהא בידו לתרום כמידת יכולתו וכישוריו לחברה שבתוכה הוא חי ופועל (בג"צ 1554/95 עמותת שוחרי גיל"ת נ' שר החינוך, פד"י נ(3) 2, 24; בג"צ 4363/00 ועד פוריה עילית נ' שר החינוך, פד"י נו(4) 203, 221; בג"צ 2599/00יתד נ' משרד החינוך, פד"י נו(5) 834, 842; רבין, הזכות לחינוך, (תשס"ב), עמ' 301; בג"צ 5108/04 אבו גודה נ' שרת החינוך (טרם פורסם)).
חובת המדינה להקנות לכל ילד חינוך חובה חינם, וכנגדה, זכותו של כל ילד לחינוך כאמור, מחייבים נקיטה באמצעים ראויים על מנת להבטיח שהתכלית החשובה של הקניית חינוך לילדי כל מגזרי האוכלוסיה בישראל תוגשם הלכה למעשה. הצהרות בדבר חובת המדינה לספק חינוך חובה חינם ובדבר זכותו של כל ילד לחינוך חינם נותרות ריקות מתוכן, אם לא ננקטים האמצעים המתאימים על מנת להבטיח את הגשמתן והוצאתן מן הכח אל הפועל. לצורך כך, נדרשים תקציבים בהיקפים מתאימים, ונדרש מנגנון אשר הפעלתו תבטיח פיקוח ומעקב מתמידים אחר השתלבותם של הילדים במסגרות בית-ספריות, ותעשה למניעת התרופפות הקשר בין התלמיד למסגרת החינוכית אליה הוא משתייך, ונשירתו ממנה.
7. למסגרת האכיפה של חינוך החובה מספר רבדים:
ברובד הראשון, ניצבת חובתם של הורי התלמיד לדאוג לרישומו של ילדם ללמודים במוסד חינוך מוכר, ולביקורו הסדיר בבית הספר. אי קיומה של חובה זו מהווה עבירה פלילית (סעיפים 3 ו-4 לחוק לימוד חובה).
ברובד שני, מצוי מערך מורכב של אמצעים הננקטים במערכת החינוך כדי להבטיח את מניעת הנשירה של תלמידים מהמסגרות החינוכיות. בעיית הנשירה בבתי הספר מעסיקה את מערכת החינוך מזה שנים רבות. היא שכיחה במיוחד בקרב תלמידים המשתייכים לקבוצות אוכלוסיה נזקקות. היא פוגעת בתלמיד באופן מיידי ואף לטווח ארוך. היא חושפת אותו, לא אחת, לתנאים של עזובה והזנחה. היא עלולה לחשוף אותו לאורח חיים מזיק, ולדרדרו לעבריינות, ומעבר לכל - היא שוללת ממנו את הפתיחות למסגרת למודים מסודרת, האמורה להקנות לו ערכים בסיסיים של השכלה, תרבות, וערכי מוסר, האמורים בהשתלבותם להוות תשתית יסודית למטען הערכי אותו ישא עמו בהמשך דרכו בחיים. על רקע זה, הקו המנחה במדיניות מניעת הנשירה מבתי הספר הוא טיפול אינדיבידואלי בתלמיד וקידומו, תוך מאמץ מתמיד לשלבו במסגרת החינוכית אליה הוא משתייך ודאגה למניעת התרופפות הקשר שלו למסגרת זו (ראה חוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא מניעת הנשירה - הגברת כוח ההתמדה וההצלחה של התלמידים בבית הספר, תשנ"ה, דצמבר 1994). אחריות להשגת תכלית זו מוטלת על מוסד החינוך שבו לומד התלמיד. הדרך להבטיח את הקשר הרציף של התלמיד למערכת הבית ספרית והתמדתו בכך קשורה, בראש וראשונה, ביצירת תנאים חינוכיים ולימודיים נאותים, אשר יאפשרו את השתלבותו הראויה ומימוש יכולתו במערכת זו; מצטרפות לכך פעולות למניעת נשירה באמצעות פיתוח מודעות בקרב עובדי מערכת החינוך לבעיה זו וחשיבות מניעתה, וכן יישום תכניות חינוכיות מיוחדות המיועדות לכך; שמירה על קשר הדדי רצוף בין בית הספר וההורים, ויצירת מערכת תמיכה בקהילה לצורך איתור, איבחון והשמה של נוער שהתנתק ממערכת החינוך (סעיף 1(ג) לחוזר המנכ"ל). מדיניות משרד החינוך בתחום זה כוללת, בין היתר, תכניות לגילאים שונים שנועדו לפתח ולחזק את השתלבות התלמיד בבית הספר. תכניות אלה מתחילות בחינוך הקדם-יסודי, והן מקיפות את כל שלבי החינוך בכל הגילאים. לתכניות אלה משמעות רבת-משקל ביצירת הקשר הנדרש בין הילד למערכת החינוכית אליה הוא משתייך ובשמירה על רצף של קשר זה לאורך תקופת הלמודים כולה.