השופטת א' חיות
כללי
בפנינו עתירה שעניינה ביטול תמיכת משרד הפנים בהוצאות אחזקה ופיתוח של העותרים והעברת הכספים שיועדו לכך בחוק התקציב לשנת הכספים 2003, התשס"ג-2003 (להלן: חוק התקציב לשנת 2003), לתוכנית תקציבית אחרת כמענק כללי לאיזון ברשויות המקומיות.
רקע עובדתי
1. העותרים הם מוסדות חינוך, המנוהלים בידי גופים פרטיים וידועים בכינויים "קריות חינוך". מוסדות אלה הוקמו בתחומי רשויות מקומיות שונות ולומדים בהם תלמידים מכל קצות הארץ, בדרך כלל בתנאי פנימייה. במשך כחמש עשרה שנים העניק המשיב 1 לקריות החינוך תמיכה כספית שנועדה לסייע להם בהוצאות האחזקה השוטפת וכן בהוצאות פיתוח ותשתית, בין היתר בגין: קווי מים, קווי ביוב, כבישים, מדרכות, שבילים, גדר ביטחון, תאורה, ניקוז, גינון, פינוי אשפה, התאמה של מבנים, שיפוצם וחידושם. תמיכה זו ניתנה לקריות החינוך מכוח סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), נוכח היקפם הלא מבוטל של מוסדות אלה ובעיקר משום שהרשויות המקומיות אשר בתחומן הם מצויים, נמנעו מליטול חלק בהוצאות האחזקה והפיתוח, בטענה שמרבית התלמידים באותם מוסדות אינם תושבי הרשות.
2. בחוק התקציב לשנת 2003, ייעד המשיב 1 3,294,000 ש"ח להוצאות אחזקה מוניציפלית שוטפת של קריות החינוך (סעיף 18-03-06-01) ו-3,843,000 ש"ח להוצאות פיתוח ותשתיות (סעיף 57-05-11-12). אולם, בניגוד לשנים עברו, לא פורסמה על ידו הודעה בדבר המועד להגשת בקשות לקבלת תמיכה קונקרטית לקריות החינוך בשנת התקציב 2003, וביום 26.5.2003 אף נשלח למנהלי קריות החינוך מכתב מאת מנכ"ל המשיב 1, בו נמסר להם על הכוונה לבטל את התמיכה נוכח הקיצוץ בתקציב המשיב 1. בעקבות כך, כונסה ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת ביום 16.6.2003 לדיון בנושא ומפרוטוקול הדיון עולה כי רוב חברי הוועדה מתחו ביקורת על כוונתו של שר הפנים לבטל את התמיכה בקריות החינוך וקראו לו להקפיא את התוכנית עד למציאת פתרון תקציבי להוצאותיהן. העותרים אף פנו ישירות אל שר הפנים והלינו בפניו על הפגיעה שתיגרם להם עקב ביטול התמיכה, אך במכתבו מיום 7.7.2003 השיב להם השר כי ההחלטה לביטול התמיכה בקריות החינוך בעינה עומדת, נוכח הצורך לבצע קיצוץ של למעלה ממיליארד שקלים בתקציב התמיכה ברשויות המקומיות, ונוכח הצורך לקבוע מחדש את סדרי העדיפויות של המשיב 1 בעקבות אותו קיצוץ. יחד עם זאת, הוסיף שר הפנים וציין במכתבו כי קריות החינוך זכאיות לשירותים מוניציפליים מן הרשויות המקומיות שבהן הן ממוקמות וכי ככל שתהיה פנייה מצד רשות מקומית לסייע בידה בעניין זה, יישקל הדבר "על סמך עקרונות השוויון המנחים אותנו". ביום 21.8.2003 הודיע שר האוצר לוועדת הכספים של הכנסת על שינוי פנימי שמציע שר הפנים לערוך בתקציב משרדו לשנת 2003, במסגרתו יועברו הכספים בסעיף 18-03-06-01, שיועדו לתמיכה בהוצאות האחזקה השוטפת של קריות החינוך, לתוכנית תקציבית אחרת (סעיף 18-01-01), שעניינה מענק כללי לאיזון ברשויות המקומיות. העברה זו של סכומים מתוכנית אחת לתוכנית אחרת במסגרת חוק התקציב אפשרית מכוח סעיף 11 לחוק יסודות התקציב, אך בהתחשב בגובה הסכום שיועד להעברה במקרה הנדון, נדרש לכך אישורה המוקדם של ועדת הכספים, לפי סעיף 11(א)(1) סיפא של החוק הנ"ל. אישור הוועדה להעברה ניתן כנדרש ביום 28.8.2003, ועם הינתנו אכן תוקנו הוראות חוק התקציב לשנת 2003 כהצעת שר הפנים והתקציב שיועד להוצאות אחזקה שוטפת של קריות החינוך הועבר כאמור לתוכנית התקציבית שעניינה מענק כללי לאיזון הרשויות המקומיות. על ביטול התמיכה בקריות החינוך ועל העברת הסכומים שיועדו להוצאות אחזקתן השוטפת לתוכנית תקציבית אחרת, מלינים העותרים בעתירה שלפנינו.
טענות הצדדים
3. העותרים טוענים כי נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה לבטל את תמיכת המשיב 1 בקריות החינוך. לדבריהם, ההחלטה נתקבלה ללא דיון ענייני ובלא שניתנה הדעת לכל השיקולים הצריכים לעניין. כמו כן, טוענים העותרים, כי ההודעה על הכוונה לבטל את התמיכה נמסרה להם לראשונה בחודש מאי 2003, באמצע שנת התקציב, ובלא שניתנה להם ההזדמנות להשמיע את עמדתם או להיערך לה כראוי. טענה נוספת שמעלים העותרים, היא הטענה כי סעיפי התקציב לפיהם הוקצו כספי התמיכה בקריות החינוך מהווים הבטחה שלטונית וכי ההחלטה בדבר ביטול התמיכה היא בגדר שינוי מדיניות שנעשה באופן רטרואקטיבי, תוך פגיעה בזכויות מוקנות או למצער, פגיעה באינטרס הסתמכות הראוי להגנה. לבסוף טוענים העותרים, כי ההחלטה הגורפת לבטל כליל את התמיכה ולא להסתפק בקיצוץ, היא שרירותית ובלתי סבירה ויוצרת הפליה בינם לבין מוסדות חינוך אחרים שבתחומי אותן רשויות מקומיות, להם מעניקות הרשויות שירותים מוניציפליים.
4. המשיבים מצידם טוענים כי העתירה אינה תוקפת החלטה מנהלית כי אם דבר חקיקה, הוא חוק התקציב לשנת 2003. עוד הם טוענים, כי אין לעותרים כל זכות קנויה לקבל תמיכה מן המדינה. בהקשר זה מדגישים המשיבים, כי התמיכה בקריות החינוך כגופים פרטיים הייתה מלכתחילה לפנים משורת הדין וכי נוכח הקיצוץ הדרסטי בתקציבו של המשיב 1 בכלל ובתקציב הפיתוח של הרשויות המקומיות בפרט, לא היה מנוס מניתוב הכספים הנותרים לפעילויות הכרחיות, שהן בגדר חובתו הראשונית של המשיב 1. אשר לטענה בדבר הסתמכות העותרים על כספי התמיכה, טוענים המשיבים כי כספי תמיכה, מעצם טיבעם, אינם מהווים בסיס להסתמכות וכי המדינה רשאית ומוסמכת להפסיק תמיכה שניתנה על ידה בעבר. בעניין ההפליה, טוענים המשיבים, כי הרשויות המקומיות מחויבות לספק שירותים מוניציפליים לתושביהן ודינן של קריות החינוך כדין כל תושב או מוסד חינוכי אחר הנמצא בתחומן. עם זאת מוסיפים המשיבים ומציינים בהקשר זה, כי השירותים המוניציפליים אותם נדרשת רשות מקומית לספק למוסדות חינוך, נקבעים תוך התחשבות בשיקולים כגון אופי המוסד וצרכיו המיוחדים, טיב השירותים שהוא מספק, שאלת השתייכותם של הלומדים בו לרשות המקומית ומצבה התקציבי של הרשות.
5. בעקבות הדיון שהתקיים בעתירה, הוצא ביום 21.3.2004 צו על תנאי, המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטת המשיבים 1 ו-2 לבטל את התמיכה בקריות החינוך; מדוע לא יימשך מתן התמיכה עד אשר תימצא חלופה אחרת לתקצובן; ומדוע לא תבוטל החלטת המשיבה 3 להעביר את הכספים שיועדו לקריות החינוך בתקציב שנת 2003 לסעיף תקציבי אחר, שעניינו מענק כללי לאיזון ברשויות המקומיות. לעומת זאת, נדחתה בקשת העותרים למתן צו ביניים שיאסור באותו שלב על הוצאת הכספים הנ"ל, נוכח התחייבות המשיבים שלא להעלות בהקשר זה בתגובתם לעתירה כל טענה בדבר "מעשה עשוי". ביום 8.11.2004 שמענו את התנגדות המשיבים לצו על תנאי ובמהלך הדיון הודיעו הצדדים כי לא חל כל שינוי בעמדת המשיב 1 לעניין התמיכה בקריות החינוך. הגיעה, אפוא, העת להכריע בעתירה לגופה.
דיון
6. בטרם נדרש לטענות שהעלו העותרים, נקדים ונאמר כי לא נזקקנו בעתירה זו לטענת המשיבים כי תיקון חוק התקציב לשנת 2003 על דרך של העברת כספים שנועדו לתמיכה בקריות החינוך לתוכנית תקציבית אחרת, מהווה מעשה חקיקה וכי נוכח מעמד נורמטיבי זה של החלטת ההעברה, אין מקום לבוחנה במבחנים המנהליים עליהם ביססו העותרים את עתירתם. סברנו כי ניתן להותיר שאלה זו לעת מצוא, נוכח המסקנה אליה הגענו ולפיה אין מקום להתערבותנו בהחלטה נשוא העתירה אף אם, כגישת העותרים, יש לבחון אותה כולה באמות-מידה מנהליות.
7. סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, אשר על פיו הוענקו התמיכות לקריות החינוך עד שנת 2003, קובע כי "הוצאות הממשלה לצורך תמיכה במוסדות ציבור ייקבעו בכל סעיף תקציב בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור" (סעיף 3א(ג)). סעיף זה אינו מטיל על המדינה חובה להעניק תמיכות למוסדות דוגמת קריות החינוך, אלא קובע את הכללים - ובראשם עקרון השוויון - להענקת התמיכות. עמד על כך השופט חשין (כתוארו אז) בבג"ץ 7142/97 מועצת תנועות-הנוער בישראל נ' שר החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נב(3) 433, 439-438 באומרו:
אין חוק יסודות התקציב מורה את המדינה כי תעניק או שלא-תעניק מענקי-תמיכה. כן אין הוא מצווה או מנחה את המדינה כי תזכה - או שלא-תזכה - פעילויות אלו ואחרות במענקי-תמיכה, ובאילו סכומי-כסף תזכה, אם תזכה. ... על דרך העיקרון, מוסמכת היא הכנסת לקבוע - מדי שנה בשנה - למי תעניק מענקי-תמיכה ואילו סכומי כסף תעניק, ובלבד שתקבע זאת "בסכום כולל לכל סוג של מוסדות ציבור". עיקר בהוראת סעיף 3א הוא בהעמדת עקרון השוויון כבריח-התיכון לכל מענקי המדינה.
המדינה מוסמכת, אפוא, לקבוע לעצמה מדי שנה בשנה את סוגי הפעילות ואת המוסדות אותם תזכה או שלא תזכה במענקי תמיכה ובלבד שתעשה כן תוך שמירה על עקרונות היסוד של השיטה. תימוכין לפירוש זה של הוראות חוק יסודות התקציב ניתן למצוא בסעיף 11 לחוק, אשר, כאמור, מקנה לשר הנוגע בדבר סמכות להעביר כספים מתוכנית תקציבית אחת לתוכנית תקציבית אחרת בתוך אותו סעיף בחוק התקציב וזו לשונו:
(א) על פי הצעת השר הנוגע בדבר או ממונה אחר על סעיף תקציב, רשאי שר האוצר, בכל סעיף תקציב שנקבע בחוק התקציב השנתי לשנת כספים פלונית, חוץ מסעיף תקציב "הכנסת" -
(1) להעביר, בהודעה לועדה, כל סכום של הוצאה מתכנית אחת לתכנית אחרת שבאותו סעיף תקציב, או לתכנית חדשה שתיווסף לאותו סעיף תקציב, ובלבד שהוא לא ישנה בדרך זו תכנית בסכום העולה על 1,940,000 שקלים חדשים ועל 15% מהתכנית המקורית אלא באישורה המוקדם של הועדה;
...