הנשיא א' ברק:
מהם יסודותיה של עבירת המירמה והפרת אמונים? זו השאלה הניצבת בפנינו.
התשתית העובדתית והרקע הדיוני
1. נגד המשיב (להלן: שבס), מנכ"ל משרד ראש הממשלה (החל ביולי 1992 וכלה בסוף מאי 1995) הוגש כתב אישום. כתב האישום התייחס לשתי פרשות.
באחת, שבס הואשם בניצול מישרתו לצורך קידום עיסקה ביטחונית עם מדינה זרה מתוך, בין היתר, אינטרס לגרוף רווח ניכר לידיו ולידי חבריו. בשל פרשה זו יוחסו לו עבירות של לקיחת שוחד, נסיון ללקיחת שוחד ומירמה והפרת אמונים (להלן: האישום הראשון). כן הואשם שבס בעבירה של הדחה בחקירה בשל שיחות שקיים, על פי הנטען בכתב האישום, עם מי שאמור היה למסור עדות בפרשה זאת בפני הרשות לניירות ערך (להלן: האישום השני). בפרשה
השניה, שבס הואשם בניצול מישרתו לצורך קידומן של תוכניות בנייה של חבריו בתמורה לטובות הנאה. במסגרת פרשה זו יוחסו לו עבירות של לקיחת שוחד, סחיטה באיומים ומירמה והפרת אמונים (להלן: האישום השלישי).
2. האישום הראשון (פרשת שטרן). ממסכת העובדות שאינן שנויות במחלוקת עולה כי מדינה פלונית (להלן: המדינה הזרה) ביקשה לפתח את קשריה עם מדינת ישראל. במסגרת מאמציה נפגשו נציגיה (להלן: הנציגים הזרים) עם איש עסקים ישראלי בשם שקולניק. במפגשם הכינו תכנית לפיה המדינה הזרה תבצע רכישות בהיקפים גדולים מתעשיות ביטחוניות ישראליות בתמורה להזמנת נשיאה לביקור בישראל (להלן: העסקה). שקולניק שיתף אנשי עסקים ישראלים נוספים, דובדבני ושטרן, בנסיון להוציא את העסקה אל הפועל. על פי הנטען בכתב האישום, השלושה ציפו לקבל נתח כספי משמעותי על חלקם בעסקה. תפקידו של שטרן היה ברתימת המערכת הפוליטית בישראל להזמנת נשיא המדינה הזרה לישראל. ואכן, שטרן פנה לשבס, חברו הקרוב, לצורך קידום העסקה.
3. שבס נענה לפניה. העבודה על קידום העסקה מצד שבס כללה, בין היתר, פגישות עם הנציגים הזרים בישראל, במדינה הזרה ובלונדון. במסגרת טיפולו בעסקה נפגש שבס (ביום 28.6.94) עם נציגי המדינה הזרה. כן נשלח על ידו מכתב הזמנה רשמי לביקורו של נשיא המדינה הזרה בישראל, אך בהמשך בוטל מועד הביקור שננקב בו. בהוראת ראש הממשלה רבין נדחה מועד הביקור מספר פעמים נוספות ובסופו של דבר לא יצא אל הפועל. בין לבין, נפגשו שקולניק, דובדבני ושטרן לשתי פגישות. הפגישה הראשונה עסקה בהקמת חברת השקעות על ידי השלושה שתנהל את ההשקעות והנכסים של חברות מטעם המדינה הזרה העתידות להשקיע בתעשיות הביטחוניות של מדינת ישראל. הפגישה השניה עסקה בחלוקת אחוזים בין חברת ההשקעות לבין הנציגים הזרים. בשני המפגשים נערכו מסמכים (להלן: המסמכים) המתעדים את תוכן המפגשים ובהם נכללו השמות "פואד" ו"בן דוד" - כינוייו של שבס בפי עורכי המסמך. עוד יוער כי קיום ביקורו של נשיא המדינה הזרה עורר התנגדות מצד פקידים במשרד החוץ. אלה הפנו (ביום 11.9.94) את תשומת ליבו של ראש הממשלה להתנגדותם לביקור על יסוד החשש לפגיעה ביחסי החוץ של מדינת ישראל.
4. על סמך תשתית עובדתית זו טענה העותרת, באישום המתייחס לעבירת הנסיון ללקיחת שוחד ולעבירת המירמה והפרת אמונים, כי טיפולו של שבס בהזמנת נשיא המדינה הזרה הונע על ידי צפייתו לקבל טובת הנאה פסולה לעצמו ולחבריו לעסקה. כמו כן, נטען כי שבס הסתיר מראש הממשלה רבין את קיומו של המניע האישי בקידום ביקורו של נשיא המדינה הזרה בארץ. על ציפייתו לקבל טובת הנאה תמורת חלקו בקידום העסקה הואשם שבס בעבירת נסיון ללקיחת שוחד. עוד ראוי להוסיף, להשלמת התמונה, כי האישום הראשון ייחס לשבס עבירה של לקיחת שוחד. על פי הנטען בכתב האישום, שטרן ניהל עבור שבס חשבון עו"ש וניירות ערך (להלן: החשבון). כאשר הצטברה יתרת זכות בחשבון היה שבס מושך אותה. כאשר נוצרה בחשבון יתרת חובה גדולה הפקיד שטרן כספים בחשבון להקטנתה. העותרת טענה כי לחלק מן ההפקדות שביצע שטרן לחשבונו של שבס יש קשר הדוק לעסקה שבקידומה נטל חלק שבס, קשר המבסס את אשמתו של שבס בעבירה של לקיחת שוחד.
5. האישום השני. על פי הנטען בכתב האישום, קיים שבס שיחות עם מי שהיה אמור להעיד בחקירת הפרשה נשוא האישום הראשון. עם סיום חקירתו של שבס ברשות לניירות ערך התחייב שלא ליצור קשר עם האנשים הקשורים בחקירה. אולם, שבס פגש בעד הקשור בחקירה המתנהלת בעניינו ושוחח עימו, כך נטען, בענייני החקירה, ואף ניסה להניא אותו מלספר מידע הנוגע לחקירה. על מעשיו יוחסה לשבס עבירה של הדחה בחקירה.
6. האישום השלישי (פרשת שולדנפריי). גל העלייה שפקד את מדינת ישראל בראשית שנות התשעים עורר את הצורך בהאצת הבנייה במשק. אי לכך החליטה הממשלה להקים, בין היתר, את האגף למעקב ובקרה (להלן: האגף) שהוכפף לאחריותו של שבס בהיותו מנכ"ל משרד ראש הממשלה. מטרת הקמתו של האגף היתה להביא לזירוז הטיפול בתוכניות בנייה המיועדות, בראש ובראשונה, לאכלוס עולים. עבודת האגף התמקדה בקצב אישורן של תוכניות בנייה ולא בהשפעה על תוכן החלטות רשויות התכנון. פעולת האגף התאפיינה, בין השאר, בנקיטת צעדים בלתי פורמאליים, כגון שיחות טלפון וביקורים במשרדי הרשות, שנועדו לקצר את תהליכי אישורן של תוכניות בניה שהטיפול בהן התעכב. כן הוזמנו יזמים וקבלנים לפנות לאגף ולהתריע על קיומן של תוכניות בניה שהטיפול בהן מתעכב.
7. במוקד האישום השלישי עומדות פעולות שביצע, לכאורה, שבס בכדי להביא לאישורן של שתי תוכניות בניה: פרויקט "שערי העיר" בירושלים ופרויקט "רחובות הירוקה" ברחובות, שתוכננו על ידי בעלות הזכויות במקרקעין, חברות שערי העיר וליגד, בהתאמה. השליטה בחברות אלה היתה בידי האחים גיל ודורון שולדנפריי. לפי הנטען, בין האחים שולדנפריי ושבס נרקמו קשרי עבודה בשנתיים שקדמו למינויו של שבס לתפקיד מנכ"ל משרד ראש הממשלה ולמעלה מחצי שנה לאחר סיום כהונתו. על העסקתו, לאחר סיום כהונתו, בחברה שנשלטה בפועל על ידי האחים שולדנפריי קיבל כ-150 אלף דולר. כמו כן, בין שבס לבין גיל שולדנפריי התקיימו יחסי חברות קרובים. דורון שולדנפריי שימש כעורך דינו של שבס מאז ראשית שנות התשעים.
8. פרויקט "שערי העיר" תוכנן על ידי בעלת הזכויות במקרקעין, חברת שערי העיר, ומטרתו היתה הקמת שטח משרדים ומסחר. הקמת הפרויקט חייבה שינוי ייעוד המקרקעין והגדלת אחוזי הבנייה. פרויקט "רחובות הירוקה" תוכנן על ידי בעלת הזכויות במקרקעין, חברת ליגד, ותכליתו היא הקמת שכונת מגורים. גם תוכנית זו חייבה את שינוי ייעוד המקרקעין. במסגרת פעילות האגף הפעיל שבס את השפעתו לצורך קידום הפרויקטים הללו, אף על פי ששני הפרויקטים לא עמדו בקריטריונים הנדרשים להתערבות האגף. פרויקט "שערי העיר" לא כלל בנייה למגורים ולא נחשב כפרויקט שתוכניותיו מעוכבות. פרויקט "רחובות הירוקה" אף הוא לא נתפס ככזה שתוכניותיו עוכבו ברשויות התכנון. לפי הנטען, פעולותיו של שבס בעניין פרויקט "שערי העיר" כללו מספר שיחות עם יושב ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, פניות לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים ולמהנדסת העיר ירושלים וכן פניות עקיפות דרך עובד האגף שי טל ליושב ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה. פעולותיו בעניין פרויקט "רחובות הירוקה" כללו פגישה עם מנכ"ל משרד הפנים, הנחיית עובדי האגף לסייע בקידום הפרויקט ברשויות התכנון הרלבנטיות ואף שליחת עובד האגף לדיון בו אושרה חריגה מתוכנית מתאר ארצית בועדת המשנה למועצה הארצית לתכנון ולבנייה לעניין תמ"א 31.
9. על יסוד טענות אלה הואשם שבס בביצוע עבירות של מירמה והפרת אמונים, לקיחת שוחד וסחיטה באיומים. העותרת טענה בכתב האישום, בהתייחס לעבירת המירמה והפרת אמונים, כי פעולותיו של שבס מהוות ניצול של תפקידו לצורך סיוע שלא כדין לאחים שולדנפריי באישור תוכניות הבנייה של "שערי העיר" ו"רחובות הירוקה". האשמתו בעבירת לקיחת שוחד בוססה על החשדות לפיהם קיבל שבס סכום של כ- 150 אלף דולר בתמורה לקידום הפרויקטים של האחים שולדנפריי. ביחס להאשמתו בעבירת סחיטה באיומים נטען, כי שבס הפעיל לחצים על סמנכ"ל למינהל וארגון של המוסד לביטוח לאומי לרכוש - או להצהיר על הכוונה לרכוש - בשם המוסד לביטוח לאומי שטחים בפרויקט "שערי העיר".
פסק דינו של בית המשפט המחוזי
10. האישום הראשון. בית המשפט המחוזי (השופט א' א' לוי) קבע כי לשבס היה מניע אישי בגיבוש העסקה. למסקנה זו הגיע לאחר בחינת המסמכים שערכו שקולניק, דובדבני ושטרן והעדויות שהתייחסו למסמכים. המניע האישי היה קבלת אחוזים מרווחי השלושה מביצוע העסקה עם המדינה הזרה. זאת ועוד, נקבע כי שבס היה מעורב בגיבוש העסקה, ככל הנראה, מחודש מרץ 1994 ועד ליום 1.9.94 ללא שיידע את ראש הממשלה באשר לעסקה ולמעורבותם של אנשי עסקים בה. ממילא לא דיווח לראש הממשלה על הרווח הצפוי לו ממנה. הסתרתו של המניע האישי מראש הממשלה נמשכה, כך נקבע, גם לאחר שרבין דווח על רצונו של נשיא המדינה הזרה לבקר בישראל. על יסוד ממצאים אלה הורשע שבס בעבירה של נסיון ללקיחת שוחד. ממצאיו של בית המשפט הנוגעים למשמעות המסמכים שימשו אף להרשעתו בעבירה של מרמה והפרת אמונים.
11. לעומת הרשעתו בעבירות המירמה והפרת אמונים ונסיון ללקיחת שוחד, מצא בית המשפט לזכות את שבס מעבירת לקיחת שוחד. נקבע כי חומר הראיות בתיק אינו מבסס את הרשעתו של שבס בעבירת לקיחת שוחד מעבר לכל ספק סביר. ביסוד מסקנה זו עמדה הקביעה לפיה יתכן והפקדות הכספים בחשבונו של שבס נעשו מתוך רגשות אשמה של שטרן כלפי שבס על ההפסדים בהשקעות כספי שבס בניירות ערך. מכל מקום לא הוכחה מודעותו של שבס להפקדות שביצע שטרן לחשבון הבנק שניהל עבור שבס. בגין הרשעתו של שבס בעבירת הנסיון ללקיחת שוחד ובעבירת המירמה והפרת אמונים במסגרת האישום הראשון גזר בית המשפט המחוזי על שבס שלוש שנות מאסר, מתוכן שתיים בפועל והיתרה על תנאי. כן הושת על שבס קנס בסכום של 50,000 ש"ח.
12. האישום השני. בית המשפט קבע כי לא הוכח קיומם של היסודות העובדתי והנפשי של עבירת הדחה בחקירה. לפיכך, החליט לזכות את שבס מהאשמה. על הכרעתו של בית המשפט בעניין האישום השני לא הוגש ערעור מטעם המדינה וממילא אינו נחוץ לצורך הכרעה בדיון הנוסף.
13. האישום השלישי. בית המשפט המחוזי זיכה את שבס מעבירת מירמה והפרת אמונים. בבירור אשמתו בעבירה זו דחה את גירסתו של שבס בחקירה לפיה לא פעל לקידום עניינם של האחים שולדנפריי. בית המשפט קבע כי שבס הפעיל את השפעתו בקידום הפרויקטים של האחים שולדנפריי, למרות שלא עמדו בקריטריונים להתערבות של האגף (כפי שאלו נקבעו בהחלטת הממשלה מיום 13.6.93). כך, נקבע כי שבס שוחח עם יושב ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ועם מהנדסת העיר ירושלים וכי יזם פניות של עובדי משרדו לוועדה המקומית בעניין פרויקט "שערי העיר". אף בעניין פרויקט "רחובות הירוקה" פעל שבס לקידום עניינם של האחים שולדנפריי, באמצעות פגישתו עם מנכ"ל משרד הפנים ורתימתם של עובדי האגף לקידום הפרויקט. נקבע כי התערבותו נבעה מרצונו לסייע לחבריו לקבל היתרי בנייה מוקדם ככל האפשר. נקבע עוד כי שבס היה מודע לכך שאסור לו לעסוק בענייניהם של האחים שולדנפריי. יחד עם זאת, בית המשפט קבע כי הזמן שהקדיש שבס לטיפול בעניין האחים שולדנפריי היה מזערי ביחס לקידומם של מאות פרויקטים אחרים בהם טיפל במסגרת האגף. כמו כן, לא נקבע כי טיפולו של שבס התבטא בנסיון להביא לאישור תוכניות הבנייה בפרויקטים האמורים, להבדיל מנסיון להביא לזירוז הטיפול בהן. על בסיס ממצאיו הגיע בית המשפט המחוזי למסקנה כי אין במעשיו של שבס משום חומרה יתרה המעבירה את התנהגותו הפסולה של שבס לפסים פליליים. זאת ועוד, בית המשפט קבע כי מעשיו של שבס אינם מבססים פגיעה בציבור, כנדרש בעבירת מירמה והפרת אמונים. ביסוד מסקנתו של בית המשפט עומדת "אווירת התזזית" כהגדרתו שאחזה במשרד ראש הממשלה בכל הקשור בהאצת הבנייה, לאור גל העלייה שפקד את הארץ בעת ההיא. בית המשפט המחוזי זיכה את שבס אף מעבירת לקיחת שוחד ומעבירת סחיטה באיומים בעניין זה. ביחס לעבירת לקיחת השוחד נקבע כי לא הוכחה זיקה בין התשלומים שקיבל שבס מחברה שנשלטה על ידי האחים שולדנפריי לבין פעילותו לקידום הפרויקטים "שערי העיר" ו"רחובות הירוקה". גם אשמתו במעשה של סחיטה באיומים לא הוכחה והובילה, על כן, לזיכויו בדין.
הערעור לבית המשפט העליון
14. על הרשעתו בנסיון לקחת שוחד ובעבירת מירמה והפרת אמונים באישום הראשון הגיש שבס ערעור לבית משפט זה (ע"פ 347/01). לענין הנסיון ללקיחת שוחד והפרת האמונים טען שבס כי פעולותיו במסגרת קידום העסקה נעשו בתום לב, בתיאום מלא עם ראש הממשלה רבין ולשם קידום אינטרס המדינה. כן טען כי לא הוכחה אשמתו מעל לכל ספק סביר. לטענתו, אין לזקוף לחובתו את חוסר מהימנותם של עדי התביעה, דובדבני, שקולניק ושטרן, אחרי שאלה לא הוכרזו כעדים עויינים. לחילופין, טען שבס כנגד חומרת עונשו. העותרת, לעומתו, טענה כי ערעורו של שבס הוא עובדתי וככזה אינו מצדיק את התערבותה של ערכאת הערעור. העותרת, מצידה, הגישה את ערעורה על זיכויו של שבס מעבירת מירמה והפרת אמונים באישום השלישי (ע"פ 332/01). לטענתה, חומרת מעשיו של שבס מעידה על סממן של שחיתות המצדיק, גם לשיטת בית המשפט המחוזי, את הרשעתו בעבירה. את החומרה היתרה מצאה העותרת, בין היתר, בתפקידו הבכיר של שבס, שיקול הדעת הרחב שניתן לו, חשיבות העיקרון בדבר טוהר ההליכים בהליכי תכנון ובנייה ובידיעתו על אי חוקיות מעשיו. העותרת הוסיפה וטענה כי חומרת מעשיו יצרה חוסר אמון של הציבור כלפי השירות הציבורי ובכך מתקיים היסוד הנסיבתי של פגיעה בציבור. שבס טען כי דין הערעור להידחות. לטענתו, פעילותו בעניין האחים שולדנפריי היתה - לכל היותר - זניחה וכוונה לזירוז עבודת רשויות התכנון, להבדיל מהשפעה על תוכן החלטתן של הרשויות. כן טען כי קשריו עם האחים היו חברתיים בלבד וככאלה אינם יוצרים ניגוד עניינים אינהרנטי הפוסל אותו מלטפל בעניינם. לצד טענותיו במישור היסוד העובדתי של העבירה טען שבס כי לא התקיים היסוד הנפשי הנדרש לביסוס הרשעתו בעבירה.