השופט ע' פוגלמן:
לפניי ערעור על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, בת"א 1272/05, שבגדרו דחה בית המשפט (כב' סגנית הנשיא, ד"ר ד' פלפל) את תביעת המערערת להשבת אגרות שילוט שנגבו ממנה על-ידי המשיבה בין השנים 2003-1998 בגין הצבת מודעות פרסום על גבי אוטובוסים הנעים ברחבי גוש דן.
רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים
1. מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ, חברה לפרסום שלטי חוצות (להלן: המערערת), ערכה חוזה עם חברת האוטובוסים "דן" שלפיו היא רשאית להציב מודעות פרסום על דפנות אוטובוסים של החברה, הנעים באזור גוש דן. בין היתר, סוכם כי המערערת תשלם את כל המסים וההיטלים אשר יוטלו על-פי חוק בקשר למודעות הפרסום, ותפעל על-פי כלל החוקים והתקנות הנוגעים להצבתן. במהלך תקופת החוזה, דיווחה המערערת מידי שנה לעיריית תל-אביב-יפו (להלן: המשיבה), על היקף המודעות שהציבה על גבי האוטובוסים של חברת דן, אשר תוואי נסיעתם עובר, בין היתר, בתחום שיפוטה של המשיבה. בהתאם לכך, ערכה המשיבה את תחשיב אגרות השילוט שעל המערערת לשלם. התשלום נקבע על-פי התעריפים הקבועים בחלק ד' לתוספת לחוק עזר לתל-אביב-יפו (שילוט), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק העזר שילוט), העוסק במודעות המתפרסמות על כלי-רכב. במהלך השנים 2003-1998 שילמה המערערת למשיבה סכום של 4,073,325 ש"ח בגין אגרות השילוט (משוערך ליום הגשת התביעה).
בחודש ינואר 2004, בעקבות ייעוץ משפטי שקיבלה, שלפיו האגרות האמורות נגבו בחוסר סמכות, הפסיקה המערערת לשלם למשיבה את סכום האגרה שהוטל עליה, ובד בבד דרשה כי האחרונה תשיב לה את הכספים שנגבו ממנה שלא כדין. לאחר ניסיונות - שלא צלחו - להגיע לפשרה, ומשעמדה המערערת בסירובה לשלם את האגרות עבור המודעות שהציבה במהלך שנת 2004, שלחה המשיבה למערערת ביום 20.2.2005 מכתב "דרישה להסרת שלט" מכוח סעיף 14 לחוק העזר שילוט, שבו דרשה מהמערערת להסיר את מודעות הפרסום מעל גבי האוטובוסים.
להשלמת התמונה יצוין, כי חברת כנען מדיה פרסום בתנועה בע"מ (להלן: כנען) נכנסה במקומה של המערערת כמפרסמת על גבי האוטובוסים של חברת דן. בהמשך, בעקבות עתירה שהגישה כנען נגד המשיבה בעת"מ (מחוזי ת"א) 2769/05 כנען מדיה פרסום בתנועה בע"מ נ' עירית תל-אביב (לא פורסם, 25.5.2006) (להלן: עת"מ 2769/05), חתמו השתיים על הסכם פשרה, אשר קיבל תוקף של פסק-דין ביום 25.5.2006 (להלן: הסכם הפשרה), שבו נקבע כי כנען תשלם סכומים מופחתים בגין אגרות השילוט. על-פי ההסכם, נדרשה כנען לשלם בשנת 2005 אגרת שילוט שנתית בסך של 150,000 ש"ח ובשנים 2006 ו-2007 נדרשה לשלם אגרת שילוט שנתית בסך של 175,000 ש"ח.
על רקע זה, הגישה המערערת תביעה נגד המשיבה לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו, להשבת אגרות השילוט אשר נגבו ממנה בין השנים 2003-1998, לטענתה, שלא כדין ובחוסר סמכות.
פסק-דינו של בית המשפט המחוזי
2. בית המשפט המחוזי דחה את תביעתה של המערערת וקבע כי אגרות השילוט שגבתה ממנה המשיבה נגבו בסמכות וכדין. נפסק, כי סמכותה של המשיבה לגבות את אגרות השילוט נגזרת מחוק העזר שילוט, אשר נחקק על-ידי המשיבה מתוקף סמכותה בסעיפים 246, ו-251-250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בית המשפט דחה את טענת המערערת כי חוק העזר שילוט אינו חל עליה מאחר שהאוטובוסים שעליהם הציבה מודעות נעו בתחומן של רשויות נוספות. לפי קביעתו, אין בכך כדי לשלול את העובדה שהאוטובוסים נעים גם בתחום שיפוטה של המשיבה, ואת סמכותה לגבות אגרת שילוט בגין הפרסום המוצב עליהם. בהקשר זה, העיר בית המשפט, אגב אורחא, כי גביית אגרה על-ידי רשות אחת עשויה לחסן את המשלמת, בנסיבות מסוימות, מתשלום אגרה לרשות אחרת.
כמו-כן, דחה בית המשפט את טענת המערערת שלפיה התשלום שגבתה המשיבה הינו מס מוסווה, וקבע כי קיימת זיקה ישירה בין התשלום ששילמה המערערת לבין התמורה שקיבלה - עצם הרשות לפרסם באופן חוקי ומוסדר למטרות רווח. לשיטת בית המשפט, די בכך כדי לקבוע שמדובר באגרה, ואין בעובדה שלא הונפקו רישיונות בפועל כדי לסכל את התמורה שניתנה למערערת. עוד ציין בית המשפט כי על-פי התצהיר שהוגש על-ידי המשיבה - שלא נסתר - היא מבצעת פעולות פיקוח על השילוט לצורך שמירה על חזות העיר ומניעת פגיעה ברגשות הציבור.
באשר לטענות בדבר התנהלותה המפלה של המשיבה בגביית האגרות, קבע בית המשפט כי עצם העובדה שהמשיבה אינה גובה אגרה מכלי-רכב פרטיים הנושאים שילוט, אינה משום הפליה פסולה. זאת, מאחר שקיים שוני רלוונטי בין כלי-רכב פרטיים הנושאים שלטי זיהוי המשמשים, בין היתר, גם כפרסומת, לבין מכירת שטחי פרסום על גבי אוטובוסים ציבוריים. גם לעניין הימנעותה של המשיבה מגביית אגרה מכלי-טיס הנושאים מודעות, קבע בית המשפט כי זו אינה הפליה, שכן מחומר הראיות עולה שהפרסום באמצעות כלי-טיס נעשה ונחשף מחוץ לגבולות הטריטוריאליים של הרשות המקומית. עוד הוסיף בית המשפט כי לא ניתן להסיק מכך שכלי-טיס הנעים בתוך תחומי הרשות אינם מחויבים בתשלום אגרה. לעניין טענתה של המערערת בדבר התעריף המופחת שגבתה המשיבה מחברת כנען - השונה באופן משמעותי מהסכום שנדרשה המערערת לשלם - קבע בית המשפט, כי מאחר שהסכום המופחת הוא תוצר של הסדר פשרה, אשר מטבעו מוביל לתוצאות שונות מאלו של הליך חיוב רגיל, אין מדובר בהפליה. בנוסף, קבע בית המשפט כי הפער בין התעריפים שגובה המשיבה לבין אלו שגובות רשויות אחרות, אינו מעיד על חוסר סבירות ושרירותיות בהתנהלותה של המשיבה. לגישת בית המשפט, לכל עיר מאפיינים שונים שעשויים להשפיע על התעריפים, ובהיעדר נתונים - לא ניתן לקבוע כי הייתה הפליה בין המפרסמים ברשויות השונות.
טענות המערערת בערעור
3. על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי הגישה המערערת את הערעור שלפנינו. לטענתה, שגה בית המשפט קמא בקובעו כי קיימת לרשות סמכות לגבות אגרה מאוטובוסים הנושאים פרסומות בתחומה, גם במקרה שבו הם נעים בתחומן של רשויות נוספות. המערערת מוסיפה כי המונח "תחום" המופיע בסעיף 233 לפקודת העיריות, מגדיר את סמכותה של רשות עירונית כסמכות טריטוריאלית, המוגבלת לפעולות המתבצעות כולן בתחומה של העיר. לגישתה, אין מקור מפורש בדין המסמיך את המשיבה לגבות אגרה עבור פעילות המתבצעת גם מחוץ לתחום שיפוטה. עוד סבורה המערערת כי קביעתו של בית המשפט קמא עלולה להביא לגביית יתר מצד מספר רשויות במקביל, ולמנוע מהרשויות את היכולת לפקח על הפרסום בתחומן. כן, יש בכך כדי ליצור מעמסה על המפרסמים אשר יידרשו לבצע מספר פעולות רישוי ולעמוד בדרישות פרטניות של רשויות שונות.
בנוסף, משיגה המערערת על קביעת בית המשפט קמא כי תשלום אגרה לרשות אחת עשוי לחסן מפני תשלום לרשות אחרת וטוענת כי מן הראוי שגביית אגרה מאוטובוסים העוברים בדרכם בתחום שיפוטן של מספר רשויות תוסדר על-ידי המדינה ולא באמצעות חוקי עזר מקומיים. בהקשר זה, מפנה המערערת לסעיף 4 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] הנוגע להסדרה ורישוי של כלי תחבורה על-ידי שר התחבורה וכן, לחוק הדרכים (שילוט), התשכ"ו-1966 המקים, לטענתה, הסדר שלילי באשר לסמכותה של רשות מקומית להסדיר את נושא השילוט על-גבי כלי-רכב הנוסעים מחוץ לתחום השיפוט שלה. לחילופין, טוענת המערערת, כי היה על בית המשפט קמא להגדיר קריטריונים ברורים לתשלום במקרה שבו האוטובוסים עוברים במספר רשויות. בנוסף, טוענת המערערת כי המשיבה כלל לא התכוונה להשית אגרות שילוט בגין פרסום על גבי תחבורה ציבורית, כפי שעולה מתשובותיה לשאלון המערערת ומן העובדה שאין כל הנחיה בדבר הצבת מודעות על-גבי תחבורה ציבורית בפרסומיה הרשמיים.
כמו-כן, מלינה המערערת על קביעתו של בית המשפט קמא כי התשלום הנגבה על-ידי המשיבה הוא אגרה ולא מס. לטענתה, הרווח שהיא מפיקה כתוצאה מיכולתה לפרסם ושיקוליה הכלכליים אינם רלוונטיים לשאלה זו, והיה על בית המשפט לבחון את טיב השירות שניתן על-ידי הרשות בתמורה לאגרה ששולמה. עוד גורסת היא כי שגה בית המשפט בהסתמכו על תצהיר המשיבה בנוגע לפעולות שהיא מבצעת לצורך הסדרת השילוט, כגון פיקוח על תוכנו וצורתו. לטענת המערערת, המשיבה לא הוכיחה כי ביצעה בפועל את כל אותן הפעולות שעליהן הצהירה, ובין היתר עולה מחומר הראיות, כי זולת חשבוניות לתשלום, לא ניתן כל שירות כנגד האגרה.
בהמשך, טוענת המערערת לאכיפה בררנית מצד המשיבה, שאינה גובה אגרה מכלי-רכב פרטיים וכלי-טיס, על אף שחוק העזר חל גם בעניינם. לטענת המערערת, שגה בית המשפט בקובעו כי קיים בינה לבין האחרים שוני רלוונטי המצדיק הבחנה באכיפת החוק, כך בפרט נוכח חיובם בעבר של כלי-רכב פרטיים שנשאו שילוט בתשלום אגרה. יתרה מכך, לדעת המערערת, ההנמקה שהתקבלה לאי גביית אגרה מכלי-טיס, יפה גם לעניין אוטובוסים הנעים בתחומן של מספר רשויות. עוד טוענת המערערת כי יש בהסדר הפשרה שנערך בין המשיבה לבין חברת כנען, משום הפליה כלפיה הנובעת מהפער הגדול בתעריפים שנגבו מכל אחת מהן ומהתעלמות המשיבה ממנה כשפנתה אליה בניסיון להגיע לפשרה. לטענת המערערת, התעריפים שנגבו מחברת כנען בהסכם הפשרה מעידים על חוסר סבירותם של התעריפים הקבועים בחוק העזר שילוט ועל השרירות שבקביעתם. בנוסף, מלינה המערערת על הקביעה שלפיה אין להשוות בין התעריפים שגובה המשיבה לבין אלה שגובות רשויות אחרות. לגישת המערערת, אין רלוונטיות למאפיינים השונים של כל עיר לעניין החיוב באגרת שילוט.
טענות המשיבה בערעור
4. המשיבה סומכת ידיה על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי ומדגישה כי גביית האגרות נעשתה כדין ובסמכות. לטענתה, יש לפרש את סעיף 246 לפקודת העיריות כמקנה לעירייה סמכות לפקח גם על שלטים המוצבים על-גבי אוטובוסים ציבוריים החולפים במספר רשויות - זאת, על רקע התכלית שביסוד הטלת פיקוח על הצבת שילוט אשר יפה לשילוט נייח ונייד כאחד. המשיבה גורסת כי גביית אגרה מהמערערת נעשתה כדין ואין היא מבססת עילה להתערבות שיפוטית. באשר לטענה בדבר גביית יתר, טוענת המשיבה כי לא הוכח שהמערערת אכן שילמה אגרה לרשויות מקומיות נוספות. ממילא, אין בעובדה שהאוטובוסים נעים גם בתחומן של רשויות אחרות, כדי לשלול את סמכותה לגבות אגרות בגין שילוט הנחשף בתחומה.
המשיבה חוזרת על הנמקותיו של בית המשפט קמא שדחה את טענת המערערת שלפיה האגרה הינה מס מוסווה. לדבריה, הנסמכים על חוות דעת מטעם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משנת 1998 (ראו: "סע' 42 לפק' הפרשנות: חיוב המדינה באגרת שילוט לרשות המקומית" (חוות דעת של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (יעוץ), 11.6.1998)), עצם הזכות להציב שילוט וכן שירותי הסדרת השילוט הם משום תמורה בעד האגרה. המשיבה טוענת כי היא העניקה למערערת שירותים שונים - בדומה לאלה המוענקים למציבי שילוט אחרים בעיר - לרבות פיקוח על תוכן הפרסום וצורתו; ביצוע פעולות גבייה ומעקב אחר התשלום; טיפול בהנפקת רישיונות חדשים וחידוש רישיונות קיימים; ונקיטת פעולות להסרת שילוט בלתי חוקי בעיר.