השופט נ' סולברג:
1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 30.1.2012 בעת"ם 5615-11-11 (כב' השופט ר' סוקול), בגדרו נדחתה עתירת המערערים לכוף על המועצה המקומית בנימינה - גבעת עדה ועל משרד החינוך לממן באופן מלא הסעות תלמידים לבית הספר "אורט בנימינה" המשמש לחטיבת ביניים ולחטיבה עליונה.
2. המערערים הם ועד של הורים בבנימינה ובגבעת עדה (מעמדו לא ברור כל צרכו, ויש להבדילו מוועד ההורים של בית הספר) והורים נוספים. בית הספר נמצא לצד הכביש מבנימינה לזכרון-יעקב. עד שנת 2009 שירת בית הספר את חמשת היישובים שנכללו ב"איגוד ערים לחינוך השומרון", וההסעות אליו וממנו מומנו במשותף על-ידי משרד החינוך והיישובים, כך שהורי התלמידים לא נדרשו להשתתף בתשלום. בשנת 2009 פורק האיגוד.
3. היישובים בנימינה וגבעת-עדה אוחדו בשנת 2003 לרשות מקומית אחת. בית הספר מצוי בתחום השטח המוניציפאלי של הרשות. המרחק בין גבעת עדה אל בית הספר הוא כ-9 ק"מ, והמרחק בין בנימינה אל בית הספר קטן יותר. בעת פעולתו של איגוד הערים, מימן משרד החינוך סך של 80% מעלות ההסעות לתלמידי כיתות ז'-יב' (לטענת המשיבים 1 ו-2), בדומה למימון הניתן למועצות אזוריות. אולם לאחר שפורק איגוד הערים, ומכיוון שבנימינה - גבעת עדה היתה לרשות מקומית, מימן משרד החינוך סך של 50% מעלות ההסעות, לתלמידי כיתות ז'-י' בלבד. לאור השינוי בשיעור מימון ההסעות, נדרשו הורי תלמידי חטיבת הביניים והחטיבה העליונה מבנימינה - גבעת עדה להשתתף בתשלום של 780 ש"ח לתלמיד (975 ש"ח לשנת תשע"ב, לטענת המערערים). ביתרת התשלום, שהיא רובו, נשאו משרד החינוך והרשות המקומית.
4. נגד דרישת תשלום זו הוגשה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה (עת"ם 13439-12-09 begin_of_the_skype_highlighting ללא תשלום 13439-12-09 end_of_the_skype_highlighting; להלן: העתירה הראשונה) אשר נדחתה ביום 13.9.2010. ביום 13.4.2010 ניתן פסק דין על-ידי בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר-שבע בתיק אחר (עת"ם (ב"ש) 392-09 לוינסון נ' ראש המועצה המקומית להבים; להלן: עניין להבים), אשר בעקבותיו, ובעקבות החלטת בית משפט זה בבקשה לעיכוב ביצועו, החליט משרד החינוך על עדכון חוזר המנכ"ל בעניין הסעות תלמידים. שינוי זה הוליד את העתירה נושא הערעור דנן, במסגרתה התבקש בית המשפט לכוף על המועצה המקומית ועל משרד החינוך לממן באופן מלא את הסעות התלמידים לבית הספר.
5. ביום 30.1.2012 דחה בית משפט קמא את העתירה, ובתוך כך דחה את טענות המבקשים לפיהן תלמידי בית-הספר זכאים למימון מלא של ההסעות מכוח הזכות לחינוך חינם, לפי הקבוע בחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה); מכוחן של תקנות לימוד חובה וחינוך ממלכתי (רישום), התשי"ט-1959 (להלן: תקנות הרישום); ומכוח חוזר מנכ"ל משרד החינוך תשס"ז/8(ג) "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים" (להלן: חוזר המנכ"ל). כמו כן נפסק כי אין בהחלטת משרד החינוך בדבר עדכון חוזר המנכ"ל כדי להצדיק סטייה מפסק הדין שניתן בעתירה הראשונה, וכי אין כל פסול בכך שפקחי הרשות המקומית מונעים מתלמידים שלא הסדירו את התשלום לנסוע באוטובוסים הממומנים על-ידי הרשות. מכאן הערעור נושא הליך זה.
עיקרי טענות הצדדים
6. המערערים מבקשים לבטל את פסק דינו של בית משפט קמא; להורות למועצה המקומית ולמשרד החינוך לממן את הסעות התלמידים לבית הספר באופן מלא ומבלי לגבות תשלומי הורים; ולצוות על המועצה המקומית להשיב את הכספים ששילמו ההורים עבור הסעות בשנת הלימודים תשע"ב. בקשתם למתן צו ביניים, לפיו יחדלו פקחי המועצה המקומית למנוע מתלמידים להשתמש בהסעות לבית הספר, נדחתה בהחלטה מיום 15.5.2012.
7. לטענת המערערים, חובת המשיבים לממן באופן מלא את מערך ההסעות לבית הספר מקום בו בית הספר איננו נגיש לתלמידים, נובעת מכוח הזכות לחינוך חינם, וקביעתו של בית משפט קמא בעניין זה הריהי שגויה. עוד הם טוענים, כי אי-מימון מלא של הסעות תלמידי בנימינה - גבעת עדה עולה כדי הפליה ופגיעה בשוויון. בהקשר זה מעלים המערערים טענות באשר להוראות חוזר מנכ"ל משרד החינוך וההגדרות שעל בסיסן נקבעת השתתפות משרד החינוך במימון ההסעות ברשויות המקומיות השונות. לטענתם, עמדת משרד החינוך בעניין להבים אינה עולה בקנה אחד עם עמדתו בעניינם. מכל מקום, הם טוענים, כי גם אם ניתן היה לגבות תשלום מהורי התלמידים עבור הסעות לבית הספר, הרי שנדרש קודם לכך אישור של שר החינוך ושל ועדת החינוך של הכנסת בהתאם לסעיף 6(ד) לחוק לימוד חובה, אישורים שלא ניתנו. לבסוף טוענים המערערים נגד מניעת הנסיעה - באמצעות פקחי הרשות המקומית - מתלמידים שהוריהם לא שילמו עבור ההסעה.
8. מנגד טוענים המשיבים כי דין הערעור להידחות, על בסיס מה שנפסק בבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה בעתירה הראשונה ובעתירה נשוא ערעור זה. לטענת המשיבים 3 ו-4, חוק חינוך חובה והתקנות שהותקנו מכוחו אינם מטילים חובה על משרד החינוך או על הרשויות המקומיות לממן באופן מלא את הסעות התלמידים לבית הספר. לטענתם, בדין נדחתה טענת המערערים ביחס לשיעורי ההשתתפות השונים של משרד החינוך במימון ההסעות ברשויות המוניציפאליות השונות, לאור הבדלים בין אחת לרעותה. אשר לעמדת משרד החינוך בעניין להביםהם טוענים כי המערערים מבקשים לקרוא לתוך עמדת המשרד מה שאין בה, וכי אין הנדון דומה לראייה. עוד הם טוענים כי בית משפט קמא קבע, כממצא עובדתי, כי המערערים לא הוכיחו שהסדרי התחבורה הציבורית אינם סבירים. כיוצא בזה, אין נדרשים בענייננו אישורים מאת שר החינוך ושל ועדת החינוך של הכנסת על מנת לגבות תשלום עבור ההסעות מהורי התלמידים. המשיבים 1 ו-2 מוסיפים וטוענים מצדם, כי דין העתירה בבית משפט קמא היה להידחות על הסף, מחמת השיהוי הרב בהגשתה. זאת, בנוסף להגשת העתירה הראשונה בשיהוי, והערת בית המשפט שם בהקשר הזה.
דיון והכרעה
9. הערעור שלפנינו מעלה שלוש שאלות מרכזיות: האחת, האם חלה על הרשויות חובה לממן תחבורה לבית הספר ובחזרה. השנייה, האם אמות המידה שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד החינוך באשר לשיעורי השתתפות משרד החינוך והרשויות המקומיות במימון ההסעות הן שוויוניות. השלישית, האם גביית תשלום מהורי התלמידים עבור ההסעות טעונה אישור שר החינוך וועדת החינוך של הכנסת.
מימון תחבורה לבית הספר
10. עוד בשנתה הראשונה של מדינת ישראל, נחקק חוק לימוד חובה, ללמדנו על רוב-חשיבותם של הלימוד והחינוך לאור ערכיה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. החוק קובע הסדר של חינוך חובה לכל ילד וילדה נערה ונער: "לימוד חובה יקיף כל ילד וכל נער" (סעיף 2(א)).לצד הוראת-חוק זו מגדיר החוק את היקפה של הזכות לחינוך חינם. על אף הכותרת שניתנה לסעיף 6 לחוק - "זכות לימוד חינם" - הוא אינו פוטר את ההורים לחלוטין מתשלומי כספים בעד חינוך ילדיהם. זו הוראת סעיף 6(ד) לחוק לימוד חובה:
"מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה, לא ידרשו בעדו דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו במוסד חינוך רשמי או בעד לימודיו במוסד חינוך אחר שאוצר המדינה נושא בשכרם לפי סעיף קטן (ג); ואולם רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד, ובמוסד חינוך שאינו רשמי - רשות החינוך המקומית כאמור או בעל המוסד, יהיו רשאים, באישור השר, לגבות תשלומים והחזר הוצאות, בשיעורים שהשר יקבע, בעד אספקה שהם נותנים לו, ובעד שירותים שהם נותנים לו נוסף על השירותים אשר השר הגדיר אותם בתקנות כשירותים מקובלים. אישור השר וקביעת שיעור התשלומים והחזר ההוצאות בידי השר טעונים אישור עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת".
11. למקרא הסעיף עולה כי תלמיד לא ישא בתשלום עבור "דמי הרשמה או כל תשלום אחר עבור לימודיו", וכי לא ניתן יהיה לגבות ממנו תשלום גם עבור "שירותים מקובלים", אשר אותם הגדיר השר בתקנות לימוד חובה (שירותים מקובלים), התשי"א-1950 (להלן: תקנות שירותים מקובלים). אולם, סעיף 6(ד) קובע בסופו, כי ניתן יהיה לגבות תשלומים עבור אספקה ושירותים נוספים אחרים, וזאת לאחר קבלת אישור מאת שר החינוך ומאת ועדת החינוך של הכנסת. הנה כי כן, הזכות לקבל חינוך חינם איננה מוחלטת (בג"ץ 7351/03 ועד הורים עירוני ראשון לציון נ' שרת החינוך פסקה 7 (ניתן ביום 18.7.2005); להלן: עניין ועד הורים עירוני ראשון לציון).
12. לטענת המערערים, הם אינם גורסים כי הזכות לחינוך חינם כוללת בחובה בהכרח שירות הסעות בחינם, אלא הם טוענים כי היא כוללת זכות לנגישות שווה לחינוך. דהיינו, במקום בו הנגשת החינוך נעשית באמצעות הסעות, אזי היא מהווה חלק אינטגראלי מהזכות לחינוך חינם, וחל איסור על גביית כספים בגינה. אין בידי לקבל טענה זו. לטעמי, שירותי הסעה אינם נכללים, לא במפורש, לא במשתמע, ולא במקום בו הנגשת החינוך נעשית באמצעות הסעות, בגדר המילים "דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו" כאמור בסעיף 6(ד). זאת, בשונה למשל מאשר נפסק בבית משפט זה בעניין ועד הורים עירוני ראשון לציון, כי בחינות הבגרות מהוות חלק מהלימודים שחינוך החינם חל עליהם, וכי המילים "בעד לימודיו" כוללות במשתמע גם את בחינות הבגרות: "נוכח חשיבותן של בחינות הבגרות כמשקפות את הישגי התלמידים עם סיום לימודיהם בבית-הספר התיכון, ובהתחשב בתכלית של קידום שוויון ההזדמנויות בחינוך, הפרשנות המכלילה את בחינות הבגרות בגדר חינוך החינם היא הפרשנות העולה בקנה אחד עם תכליתו של החוק ועם מטרות החינוך שהמדינה מעניקה לתלמידים על פי החוק" (עמוד 12 לפסק דינה של הנשיאה דאז ד' ביניש). כאמור שם (ובפסקה א' לפסק דינו של השופט רובינשטיין) באופן מובהק וברוב רובם של המקרים, מדובר בחלק בלתי נפרד מתהליך הלימודים, ועל כן נקבע כי אין המדינה רשאית לגבות תשלום בגין בחינות הבגרות. הסעות לבית הספר אינן כבחינות בגרות, אינן חלק מתהליך הלימודים, ועל כן אינן נמנות על "הלימודים" שסעיף 6(ד) חל עליהם. סעיף זה לא התיימר להסדיר במשתמע ובדרך אגבית את נושא ההסעות, אשר נקבעו לגביו הסדרים אחרים ונפרדים. הזכות לחינוך חינם אינה כוללת את הזכות למימון הסעה לבית הספר.
13. כחלק ממימוש החובה לספק חינוך, מעמידה הרשות מוסדות חינוך לתלמידים. בהתאם לתקנה 7א(א) לתקנות הרישום, על כל רשות חינוך מקומית לקבוע בשביל בתי הספר של חטיבת הביניים ובשביל כיתות ט' רובעים, כאשר נקבע שם, כי "בכל רובע יהיה לפחות בית-ספר אחד של כל מגמה או כיתה ט' רשמית שאינם מוסד לניסוי כאמור בסעיף 9 לחוק החינוך". תקנה 7א(ב) מחילה על רובעים אלה את דין האזורים שעל הרשות לקבוע לגבי בתי הספר היסודיים. לגבי האחרונים נקבע כך:
"קביעת אזורים בתחום השיפוט, כאמור בתקנת משנה (א), תהיה לפי כללים אלה: