השופט ע' פוגלמן:
האם יש עילה להורות על שדרוג מעמדו של המערער 2 למעמד של תושב ארעי בישראל, בהתאם להלכות שיצאו מלפני בית משפט זה בעניין דופש ו-חתו? זו השאלה העומדת להכרעתנו בערעור זה.
המערערים 2-1 (להלן: המערערת והמערער) נישאו זה לזו ביום 20.3.1995. המערערת היא תושבת קבע בישראל, והמערער הוא תושב האזור. מנישואיהם נולדו המערערים 4-3. מייד לאחר הנישואין, הגישה המערערת בקשה לאיחוד משפחות, לשם קבלת מעמד בישראל עבור המערער. ביום 25.2.1999 הונפק למערער מטעם מפקד האזור היתר לשהייה בישראל (היתר מת"ק) לתקופה של 12 חודשים. חמישה חודשים לאחר פקיעת ההיתר הראשון, הגישו המערערים בקשה להאריכו. לאחר קבלת מסמכים לפי דרישת המשיב, ניתנו ביום 24.1.2002 היתרי מת"ק למשך 15 חודשים נוספים. היתרי המת"ק הוארכו מעת לעת, עד היום.
ביום 26.3.2009 התקבל אצל המשיבים מכתב מאת ב"כ המערערים, ובו ביקשו לשדרג את מעמדו של המערער וליתן לו רישיון לישיבת ארעי בישראל מסוג א/5. במכתב מיום 16.4.2009 נענה ב"כ המערערים כי בהתאם לתיקון בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה), לא ניתן לשדרג את מעמדו של המערער כמבוקש. ביום 1.6.2009 הגישו המערערים השגה לוועדת ההשגה לזרים, שבה טענו כי הטיפול בבקשתם להיתר מת"ק נגוע בעיכוב בלתי מוצדק, ולכן, יש מקום לשדרג את מעמדו של המערער. זאת, בהסתמך על פסק-דינו של בית משפט זה בעע"מ 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008) (להלן: עניין דופש), שלפיו "ניתן יהיה לשדרג מעמדו של מבקש גם אם מעמדו לא שודרג לפני המועד הקובע וזאת אם אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק אשר נבע מן המשיב". ועדת ההשגות דחתה את ההשגה בקובעה כי אי-שדרוג מעמדו של העותר אינו נובע מטעות או מעיכוב בלתי מוצדק בטיפול משרד הפנים בעניינו.
בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט נ' סולברג) דחה את עתירת המערערים שכוונה להחלטה זו. נקבע כי בחינת פרקי הזמן שבהם טיפל המשיב בבקשת המערערים מעלה כי אין מדובר בזמן בלתי סביר. עוד נמצא כי העיכוב בטיפול נגרם מחמת התנהלותם של המערערים, שלא צירפו את כל המסמכים הנדרשים, ואיחרו בהגשת בקשה להארכת היתר מת"ק. כתוצאה מהתנהלות זו, מניין החודשים שבהם היו בידי המערער היתרי מת"ק עובר להחלטת הממשלה מס' 1813 מיום 12.5.2002 (להלן: החלטת הממשלה), אינו עומד ברף הנדרש לשם שדרוג מעמדו (27 חודשים).
טענות הצדדים בערעור
המערערים טוענים כי הטיפול בבקשתם לאיחוד משפחות (בסוף שנות ה-90) התעכב בשל סחבת וטיפול לקוי של המשיב בעניינם. בין היתר, עמדת המשטרה התקבלה רק כשלוש שנים לאחר הגשת הבקשה; שאילתה למוסד לביטוח לאומי לשם בירור מקום מגוריה הקבוע של המערערת נשלחה רק ארבע שנים לאחר הגשת הבקשה; המערערים נתבקשו במספר הזדמנויות להשלים מסמכים שונים, ולאחר שעשו כן, נאלצו להמתין זמן רב עד לקבלת התייחסות נוספת. כנגזרת מהתנהלות זו, הבקשה אושרה והיתר המת"ק הראשון (לתקופה של 12 חודשים) ניתן רק בחודש פברואר 1999. עוד נטען כי המשיב התעכב גם במתן היתר המת"ק השני (לתקופה של 15 חודשים), וזה ניתן רק שנה וחצי לאחר הגשת הבקשה לחידושו. על רקע עיכובים אלה, נטען כי יש לראות במערער כמי שהחזיק בהיתר מת"ק תקופה של למעלה מ-27 חודשים, במועד החלטת הממשלה ולפיכך הוא זכאי לקבל רישיון לישיבת ארעי.
המשיב סבור כי דין הערעור להידחות מחמת השיהוי שדבק בפניית המערערים. לדבריו, התשתית המשפטית שאפשרה את הגשת הבקשה הנוכחית לשדרוג המעמד התגבשה במועד מתן פסק הדין בעניין דופש, בחודש יוני 2008, ואילו הבקשה דנן הוגשה רק בחודש מרץ 2009. בנוסף החלטת ועדת ההשגה ניתנה בחודש ספטמבר 2010, ואילו העתירה המינהלית נגדה הוגשה רק בחודש פברואר 2011. בנוסף, מתייחס המשיב לכך שהאירועים שעומדים בבסיס טענות המערערים התרחשו לפני יותר מעשור.
גם לגופם של דברים, סבור המשיב כי דין הערעור להידחות. לדבריו, לא היה כל עיכוב בלתי מוצדק או טעות בטיפול בעניינם של המערערים, המצדיק את החלת המתווה שנקבע בעניין דופש בעניינם. המשיב טוען כי במועד הקובע לעניין הוראות המעבר (מועד החלטת הממשלה) החזיק המערער בהיתרי מת"ק פרק זמן מצטבר של 16 חודשים בלבד. בתקופה זו (בין מועד אישור הבקשה הראשונה לבין החלטת הממשלה), לא פעל המערער בשקידה ובמהירות כדי להאריך את היתרי השהייה שהיו בידו. בין היתר, הבקשה לחידוש ההיתר הוגשה חמישה חודשים לאחר פקיעת ההיתר הראשון, והמערער התמהמה בהגשת מסמכים שנדרשו משך חמישה חודשים נוספים. המשיב מדגיש כי פסק הדין בעניין דופש התייחס לעיכוב בלתי מוצדק בטיפול הרשות לאחר אישור הבקשה לאיחוד משפחות, בעוד שבענייננו, חלק ניכר מטענות המערערים מכוון להתנהלות המשיב בתקופה שקדמה לאישור הבקשה (בין השנים 1995 ל-1999).
דיון והכרעה
הקניית מעמד בישראל לתושב זר במסגרת בקשה לאיחוד משפחות נעשית במסגרת ההליך המדורג (ראו גם: בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' משרד הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999)). ההליך המדורג להקניית מעמד בישראל לתושב אזור הנשוי לתושב קבע נעשה - במועד הרלבנטי להליך שלפנינו - לפי נוהל רשות האוכלוסין וההגירה מס' 5.2.001 (להלן: הנוהל). לפי הנוהל, הבנוי ממספר שלבים, כל שלב במסגרת ההליך המדורג כפוף להיעדר מניעה פלילית או ביטחונית וכן להמשך קיום מרכז חיים בישראל. בשלב הראשון שלאחר אישור הבקשה לאיחוד משפחות, ניתן למבקש תושב האזור היתר מת"ק למשך 12 חודשים, ולאחר מכן הוארך ההיתר למשך 15 חודשים נוספים (בסך הכול למשך 27 חודשים). בתום 27 חודשים של שהייה בישראל מכוח היתרי מת"ק, שודרג מעמדו של המבקש וניתן לו רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 למשך שנה, אשר הוארך פעמיים נוספות, למשך שנה בכל פעם. בשלב זה, ובהיעדר מניעה, היה המבקש זכאי לקבל רישיון לישיבת קבע בישראל.
ביום 12.5.2002 התקבלה החלטת הממשלה שעניינה "הטיפול בשוהים בלתי חוקיים ומדיניות איחוד משפחות בנוגע לתושבי רש"פ ולזרים ממוצא פלסטיני". החלטה זו הקפיאה למעשה הליכים תלויים ועומדים של תושבי האזור לקבלת מעמד בישראל, ומנעה שדרוג מעמד במסגרת ההליך המדורג. בהחלטה נקבע כי משרד הפנים לא יטפל עוד בבקשות חדשות של תושבי האזור לקבלת מעמד בישראל. כשנה לאחר מכן, עוגנה החלטה זו בחוק הוראת השעה, שהוארך מאז מספר פעמים. בחוק הוראת השעה נקבע כי שר הפנים לא יעניק אזרחות או רישיון לישיבה בישראל לתושב האזור, ומפקד האזור לא ייתן לתושב האזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור. סעיף 4(1) לחוק הוראת השעה מאפשר - בהקשר שבו עסקינן - אך להאריך את תוקפם של ההיתרים והרישיונות שהיו תקפים ערב תחילת תוקפו של החוק. כלומר, ניתן לפי החוק לשמר את המצב הקיים, אך לא ניתן לשדרג את מעמדו של תושב האזור. יצוין כי העתירות נגד חוקתיות חוק הוראת השעה נידונו לפני הרכבים מורחבים של בית משפט זה ונדחו (בג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 2002 (2006); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה (11.1.2012)).
על אף ההסדר הגורף ששלל אפשרות לשדרוג מעמד החל מהמועד הקובע, קבע בית משפט זה בעניין דופש - בהסכמת המדינה - כי:
"ניתן יהיה לשדרג מעמדו של מבקש גם אם מעמדו לא שודרג לפני המועד הקובע [מועד החלטת הממשלה (12.5.2002) - ע' פ'] וזאת אם אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק אשר נבע מן המשיב".
לשם כך, הוחזר הדיון בעניין דופש לבית המשפט לעניינים מינהליים לשם בחינה פרטנית של אופן הטיפול בבקשה (ראו גם: עע"ם 5534/07 רג'וב נ' שר הפנים (16.7.2008) (להלן: עניין רג'וב); לעומת זאת, ראו: בג"ץ 5198/06 ג'יוסי נ' שר הפנים (18.12.2008)). פסק הדין בעניין דופש פתח אפוא צוהר לשדרוג מעמדם של תושבי אזור במסגרת איחוד משפחות, מקום בו התנהלות הרשויות בטיפול בשדרוג המעמד - בתקופה שקדמה למועד הקובע - הייתה לקויה, ואי-השדרוג במועד מוקדם יותר נגרם מחמת ליקויים אלה. ואכן, בעקבות פסק הדין בעניין דופש, שניתן בחודש יוני 2008, התקבלו פניות רבות ברוח זו למשרד הפנים, השגות לוועדת ההשגות, ובהמשך - עתירות לבית המשפט לעניינים מינהליים, וכן ערעורים לבית משפט זה. הערעור שלפנינו הוא אחד מבין המקרים הללו (ראו מן העת האחרונה: עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים (14.2.2013) (להלן: עניין טוויל); עע"ם 4324/11 מוחמד נ' משרד הפנים (טרם ניתן פסק דין, הדיון התקיים ביום 17.2.2013)).
פסק-דין נוסף הראוי לציון כבר בשלב זה הוא בג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (4.12.2002) (להלן: עניין חתו), שקדם לפסק הדין בעניין דופש בכמה שנים. בעניין חתו הוער כי בנסיבות מיוחדות, אם התברר שבקשה לאיחוד משפחות אושרה כדין, וראויה הייתה להיות מאושרת במועד מוקדם משאושרה, ורק מחמת רשלנות או טעות לא ניתן האישור במועד מוקדם יותר - יובא הדבר בחשבון לצורך שקילת קיצור תקופת ההליך המדורג. כלומר, במקרים אלה ניתן להתחשב במעבר הזמן בין הגשת הבקשה לבין מועד אישורה, אם מתברר שחל עיכוב אשר נבע מהתנהלות רשלנית של משרד הפנים.
פסק הדין בעניין דופש התמקד בהתנהלות הרשות בתקופה שבין מועד אישור הבקשה לאיחוד המשפחות לבין המועד הקובע. עם זאת, כפי שגם צוין לאחרונה בעניין טוויל, במסגרת הבחינה אין לשלול טענות המתייחסות גם להתנהלות הרשות בתקופה שקדמה לאישור הבקשה לאיחוד משפחות (ברוח פסק הדין בעניין חתו) (ראו עניין טוויל, בפסקה 15). כלומר, התנהלות לקויה של הרשות בתקופה מוקדמת זו, עשויה להשליך על שאלת הזכאות לשדרוג במועד הקובע במתווה דופש (ראו גם הערת השופט א' רובינשטיין בעניין רג'וב לעיל). קביעה זו מצאה לה עיגון גם בפסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים שדן רבות בסוגיה, ונתן משקל גם לעיכובים שנפלו בשלב בחינת הבקשה לאיחוד משפחות (עת"מ (מינהליים י-ם) 8228/08 חרבאווי נ' שר הפנים (1.3.2009) [כב' השופטת י' צור]; עת"מ (מינהליים י-ם) 7887-07-10 תופאחה נ' שר הפנים (18.11.2010) [כב' השופטת נ' בן אור]; עת"מ (מינהליים י-ם) 735/06 שהאבי נ' שר הפנים (26.5.2011) [כב' השופט מ' סובל]; עת"מ (מינהליים י-ם) 31153-03-12 אבו אלהוא נ' משרד הפנים (25.6.2012) [כב' השופט י' מרזל]).
מן הכלל אל הפרט
טענת השיהוי