השופטת ע' ארבל:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (כב' השופטת צ' ברון), בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, אשר הורה למערערת לתקן את חיובה של המשיבה בארנונה ולחייבה בתשלומי ארנונה שייקבעו על פי סיווג נכסיה תחת הסיווג "תעשיה".
הרקע העובדתי
1. המשיבה, חברת אשדוד בונדד בע"מ, מפעילה בתחום שיפוטה של המערערת, המועצה האיזורית חבל יבנה (להלן - המועצה), מחסני ערובה כנאמן של שלטונות המכס (להלן - הנכס).
בין השנים 1994-2001 סיווגה המועצה את נכסה של המשיבה לצרכי ארנונה כ"תעשיה". יצוין, כי סיווג עסקה של המשיבה נדון בעבר על ידי בית המשפט המחוזי (סגן הנשיא (כתארו דאז), השופט א' גורן) אשר קבע ביום 27.9.95 כי יש לראות את עיסוקה של המשיבה לצרכי ארנונה בקטגוריית "תעשייה" (ה"פ 1432/93). בשנת 2002 שינתה המועצה את סיווג נכסה של המשיבה לסיווג של "משרדים שירותים ומסחר". שינוי הסיווג הביא להעלאה משמעותית של שיעור הארנונה שהוטלה על המשיבה.
נוכח שינוי הסיווג עתרה המשיבה לבית המשפט המחוזי בבקשה כי יאסור על המועצה לשנות את סיווג נכסה.
ההליך בבית המשפט המחוזי
2. בבית המשפט המחוזי טענה המשיבה כי פעילותה בנכס כוללת פעילות תעשייתית וכי אין היא עוסקת רק באחסנה. עוד טענה, כי יש לפסול את שינוי סיווגה, בין היתר מאחר שחוק ההסדרים (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג - 1992 (להלן - חוק ההסדרים) אוסר שינוי סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה המוטל, אלא אם כן קיבלה המועצה אישור לשינוי משר האוצר ומשר הפנים (להלן - השרים), תנאי אשר לא התקיים במקרה דנן.
בית המשפט המחוזי קיבל את טענת המשיבה וקבע כי היא אינה עוסקת עיסוק ייחודי באחסנה וזאת על בסיס הראיות שהובאו מטעם המשיבה ולפיהן נכסה משמש לא רק לאחסון סחורות אלא גם לפעילות תעשייתית בתחום המשלים ייצור תעשייתי. לאור ממצאים עובדתיים אלה הצטרפה שופטת בית המשפט המחוזי למסקנת השופט גורן בה"פ 1432/93 לפיה:
"אין עיסוקה של העותרת (המשיבה שבפנינו, ע.א.) ייחודי עד כדי להצדיק את הוצאתה מתחום התעשייה".
בית המשפט המחוזי קבע, כי פעילות המשיבה לא השתנתה מאז נדון סיווגה בה"פ 1432/93 הנ"ל והשינוי בסיווג הנכס נקבע מאחר שנוסף פריט של "משרדים שירותים ומסחר" לסיווגי הארנונה. כן נקבע, כי לאחר שהמערערת ראתה את המשיבה ככלולה בקטגוריית "תעשייה" בין השנים 1994- 2001, מנועה היא מלטעון כי אין לכלול את המשיבה בקטגוריה זו. לנוכח האמור קבע בית המשפט המחוזי כי לא היתה הצדקה לשינוי בסיווג הנכס וקיבל את העתירה. בית המשפט נמנע מלהידרש לטענת המשיבה באשר לחוק ההסדרים לאור התוצאה אליה הגיע.
מכאן הערעור שבפנינו.
טענות הצדדים
3. בערעורה שבה המועצה וטוענת כי שגה בית המשפט המחוזי בקבעו כי יש לסווג את הנכס כ"תעשיה", היות שהנכס משמש את המשיבה לאחסנת מוצרי יבוא כנגד תשלום, עד לשחרורם מפיקוח רשויות המכס. לטענתה, פעולות של אחסנה ואריזה אינן באות בגדר פעולות "ייצוריות" או "פעולות המשלימות ייצור תעשייתי" ואין הן מהוות אלא פעילות שולית של מתן שירותים במוצרים מיובאים. כתימוכין לטענתה זו מפנה המועצה לפסיקה של בתי המשפט המחוזיים לפיה פעילות של אחסנת טובין היא פעילות של מתן שירותים.
המועצה חולקת על ממצאיו העובדתיים של בית המשפט המחוזי לפיהם המשיבה מבצעת בנכס פעילות נרחבת בתחום המשלים פעילות תעשייתית. לטענתה, התעלם בית המשפט מכך שיש לסווג את הנכס על פי השימוש העיקרי בו - רובו המכריע של הנכס משמש לאחסנת טובין ואילו מקצתו בלבד משמש לפעילות של "טיפול במוצר", שעיקרה התאמת חלק מהמוצרים המיובאים לשיווק בישראל. מדובר בפעולות של הדבקת תוויות בעברית על מוצרים, תפירת תגיות לבגדים, החלפת כבלי חשמל ועוד. לטענת המועצה, מאחר שנעשים בנכס מספר שימושים, יש לחייב כל חלק של הנכס בהתאם לשימוש הספציפי הנעשה בו. המשיבה עצמה מכירה, לטענת המועצה, בכך שבגין מחסני ערובה עליה לשלם ארנונה לפי סיווג של "משרדים, שירותים ומסחר" שכן היא משלמת ללא מחאה ארנונה בגין מחסני ערובה נוספים המוחזקים על ידה בשטח המועצה ואשר מחושבת לפי סיווג זה.
אשר להליך שהתקיים בשעתו בפני השופט גורן, טוענת המועצה כי בהליך זה לא נקבע כי פעילותה של המשיבה היא "תעשייתית" אלא נקבע כי המשיבה תחויב לפי "סיווג מבנים המשמשים לצרכי תעשיה, מלאכה, מסחר, בתי אריזה, אחסנה משתלה", כאשר סיווגה של המשיבה נקבע בשל הפירוט "אחסנה" ולא בשל הפירוט "תעשיה".
טענה נוספת בפי המועצה הינה כי שגה בית המשפט קמא בקבעו כי העובדה שמאז שנת 1993 לא השתנה השימוש בנכס אינה מצדיקה שינוי בסיווג הנכס. בית המשפט התעלם מכך שהמצב המשפטי השתנה בשנת 1994, עת הוסף לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1994), התשנ"ד - 1993 (להלן - התקנות לשנת 1994) סיווג של "משרדים, שירותים, ומסחר" החל גם על הנכס שבמוקד ערעור זה ואשר יוצר אבחנה ברורה בין נכסים המשמשים ל"תעשיה" לבין נכסים המשמשים את מגזר "השירותים והמסחר". תיקון זה נכנס לתוקף לאחר שניתנה ההחלטה בה"פ 1432/93. לטענתה, בין השנים 1994 - 2001 סווג הנכס בטעות בקטגוריה של "תעשיה". שינוי הסיווג נועד להביא לתיקון הטעות. עוד מציינת המועצה, כי על אף שהטעות הניבה למשיבה רווח כלכלי ניכר, לא חויבה המשיבה במלוא חובה רטרואקטיבית והמועצה הסתפקה המועצה בתיקון חיובה השוטף של המשיבה לשנת 2002.
4. מנגד טוענת המשיבה, כי המועצה מבקשת להכניס את נכסה עתיר השטח, אשר נמצא באזור תעשיה ומלאכה, תחת סיווג "משרדים, שירותים ומסחר", כאשר בסיווג זה נכללים נכסים - דוגמת שטחי תחנות אוטובוס, מסעדות, בתי קולנוע, חנויות ובתי מרקחת - שאופיים שונה בתכלית מאופיו התעשייתי של נכסה של המשיבה ואשר שטחם קטן בדרך כלל באופן משמעותי משטח נכסה. לטענת המשיבה, היא עברה בשנת 1991 ממקומה הקודם בתחום שיפוטה של העיר אשדוד לתחום השיפוט של המועצה, מתוך כוונה להקים במקום מפעל שיעסיק מאות עובדים. המועצה והוועדה המקומית לתכנון ובניה אף יזמו שינוי בתכנית המתאר לשטח באופן שייעודו, שבחלקו היה ייעוד מסחרי, ישונה לאזור תעשיה. בעקבות מחלוקות על שיעור הארנונה שהושת עליה, עתרה המשיבה לבית המשפט המחוזי בשנת 1992 ובפסק דינו קבע בית המשפט כי יש לראות את המשיבה ככלולה בקטגוריית "תעשיה". בהתאם לקביעה זו שולמה הארנונה השנתית על ידי המשיבה מדי שנה.
המשיבה מוסיפה, כי עיסוקה בתחום הלוגיסטיקה היה ועודנו חלק בלתי נפרד מהתעשייה המודרנית. לדבריה, מדובר בפעילות של טיפול יצרני אחרון במוצרים מיובאים על מנת להתאימם לשיווק בישראל. פעילות זו הינה פעילות תעשייתית לכל דבר, או כפי שכינה זאת הנשיא גורן בהחלטתו, פעילות "בתחום המשלים ייצור תעשייתי".