1. צו הארנונה של עיריית ירושלים קובע מידי שנה את תעריפי הארנונה הכללית לסוגי הנכסים השונים. בין סוגי הנכסים המנויים בצו, סיווג של "
מפעלי תעשיה", סיווג של "
מלאכה - לרבות מוסכים" וסיווג של "
משרדים, שירותים ומסחר". לגבי הסיווג של "
משרדים, שירותים ומסחר" מצויה בצו הגדרה כהאי לישנא:
"
משרדים, שירותים ומסחר - לרבות מתקני חשמל, תחנות אוטובוס, מסעדות, תחנות דלק, חנויות, רשתות שיווק, דוכנים, מרכולים, בתי מרקחת, סניפי דואר וסוכנויות דואר שבהם ניתנים שירותים לציבור, מכבסות ולמעט בנקים וחברות ביטוח".
תעריפי הארנונה לנכסים הנופלים לסיווג זה, לרבות מכבסות, הנם אחידים, תוך הבחנה לעניין גובה התעריף בין נכסים ששטחם עד 150 מ"ר לבין נכסים ששטחם עולה על 150 מ"ר. יוצאים מכלל זה מתקני חשמל (שאינם מעניינו של פסק דין זה) ו"
מכבסות עתירות שטח מעל 400 מ"ר באזור התעשיה עטרות", שלגביהן נקבע בצו הארנונה (כתת-סיווג של "
משרדים, שירותים ומסחר") תעריף מופחת.
2. הוספת "
מכבסות" להוראת הריבוי בהגדרה של "
משרדים, שירותים ומסחר", ולצדה קביעת התעריף המופחת למכבסות עתירות שטח באזור התעשיה עטרות, התבצעו לראשונה בצו הארנונה לשנת 2006 (החלטת מועצת עיריית ירושלים מיום 6.7.06; אושרה על ידי שרי הפנים והאוצר בימים 9.12.06 ו-27.12.06). בהצעת ההחלטה הוסבר כי בירושלים, כמו ברשויות מקומיות רבות אחרות, לא קיים סיווג נפרד למכבסות, שכן מדובר בעסק שתכליתו ומהותו מתן שירות, ולפיכך המכבסות חויבו בארנונה לפי התעריף הרגיל של "
משרדים, שירותים ומסחר". אלא שמספר מכבסות הפועלות במרכז העיר ובמרכזים מסחריים פנו בדרישה להחיל עליהן את התעריף המופחת הקבוע בצו לסיווג של "
תעשיה" או "
מלאכה", ומשסורבה דרישתן השיגו על עמדת העירייה בפני ועדות הערר ובתי המשפט. על מנת להבהיר כי אין מקום לדרישה זו, הוחלט לכלול במפורש את ה"
מכבסות" בהגדרת "
משרדים, שירותים ומסחר". לצד הבהרה זו, הוחלט על קביעת תעריף מופחת לשלוש מכבסות גדולות הממוקמות במבנים תעשייתיים באזור התעשיה עטרות. מכבסות אלה משרתות מוסדות וגופים גדולים, מעסיקות צוות עובדים רחב, ועושות שימוש במיכון תעשייתי מובהק. בעבר חויבו מכבסות אלה בארנונה לפי הסיווג של "
תעשיה". סיווג זה אינו יכול להיוותר, שכן מכבסה מספקת לעולם שירות ואינה מבצעת פעילות יצרנית. עם זאת, לאור אופי הפעילות המיוחד של המכבסות בעטרות, מיקומן באזור תעשיה והמציאות הביטחונית הקשה המאפיינת אזור זה, ראתה העירייה לנכון להקל עליהן על ידי הפחתת התעריף והשוואתו לתעריף המופחת החל על מפעלי תעשיה.
3. העותר הוא הבעלים והמנהל של מכבסה בכיכר החירות (הדוידקה) בירושלים. המכבסה החלה לפעול בשנת 1988, ועד לשנת 1997 חויבה בארנונה לפי סיווג של "
מלאכה". החל משנת 1997 נדרש העותר לשלם ארנונה לפי סיווג של "
שירותים". העותר הגיש למנהל הארנונה השגה על שינוי הסיווג, ומשנדחתה השגתו פנה (בשנת 1997) בערר לוועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית ירושלים. בחודש מאי 2005 החליטה הוועדה לדחות את הערר, באומרה כי אף שהמכבסה מעסיקה 23 עובדים ומקיימת (בשוליים) פעילות של צביעת בגדים, עדיין פעילותה הנה הענקת שירותים ולא ייצור. על החלטה זאת הגיש העותר ערעור מינהלי (עמ"נ 319/05). במהלך הדיון בערעור הסכימה העירייה להשיב לעותר חלק מסכום הארנונה שגבתה ממנו, וזאת לחיסול כל טענותיו עד סוף שנת 2005. בשנים 2006 ו-2007 שב העותר והשיג על חיוביו לפי תעריף של "
שירותים", ושוב השגותיו נדחו. עררים שהגיש על ההחלטות בהשגות נדונו על ידי ועדת הערר במאוחד, ונדחו בחודש מרץ 2009. בהחלטת ועדת הערר נאמר כי צו הארנונה של העירייה כניסוחו החל משנת 2006, הכולל את ה"
מכבסות" בהגדרה של "
משרדים, שירותים ומסחר", אינו מאפשר לשעות לטענות העותר, גם אם לגוף העניין הצדק עמו בגישה שהסיווג הנכון לפעילות המכבסה הוא "
מלאכה". אמנם בידי העותר להשיג על צו הארנונה, אולם השגה כאמור צריכה להיעשות בפני הערכאה המוסמכת ולא בפני ועדת הערר שאינה מוסמכת לבקר את הצו. ביום 31.3.09, סמוך לאחר מתן החלטתה הנזכרת של ועדת הערר לגבי השנים 2007-2006, החליט מנהל הארנונה לדחות את השגת העותר על סיווג המכבסה בשנת 2009 כ"
שירותים". לאחר מכן הגיש העותר ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר בנוגע לשנים 2007-2006 (עמ"נ 716/09). במהלך הדיון בערעור קיבלו הצדדים את המלצת בית המשפט לפיה הערעור נמחק תוך שמירת כל טענות הצדדים בעניין חוקיות צו הארנונה ובעניין חוקיות גביית הארנונה בשנים 2006 ו-2007.
4. העתירה המינהלית שלפניי הוגשה על ידי העותר בד בבד עם הגשת הערעור המינהלי מטעמו על החלטתה האחרונה של ועדת הערר. בעתירה תוקף העותר את הוראות צווי הארנונה לשנת 2006 ואילך בנוגע למכבסות: הן ההוראה המקטלגת באופן גורף את כל ה"
מכבסות" תחת הסיווג של "
משרדים, שירותים ומסחר", והן ההוראה הקובעת תעריף מופחת ייחודי ל"
מכבסות עתירות שטח מעל 400 מ"ר באזור התעשיה עטרות". לטענת העותר, ההבחנה בין המכבסות הפועלות ברחבי ירושלים אינה יכולה להתבסס על שטח המכבסה ועל מיקומה אלא על היקף הפעילות המתבצעת במכבסה, זהות לקוחותיה וסוג המיכון והחומרים אשר באמצעותם מתבצעת הפעילות. העותר מחלק את המכבסות בירושלים לשלוש קטגוריות:
אחת, מכבסות לשירות עצמי הנמצאות בדרך כלל באזורי מגורים, ובהן הלקוחות הם אלה שמפעילים את מכונות הכביסה והייבוש. מקובל על העותר כי סיווגן הראוי של מכבסות אלה הנו "
שירותים".
שתיים, מכבסות שכונתיות, המבצעות בעצמן פעולות כביסה וגיהוץ רגילות אך שולחות החוצה, למכבסות מרכזיות, את הפריטים המצריכים ניקוי יבש או צביעה. גם לגבי מכבסות שכונתיות אלה מסכים העותר כי סיווגן הנכון הוא "
שירותים".
שלוש, מכבסות מרכזיות, דוגמת מכבסתו של העותר. מכבסות אלה מטפלות לא רק בפריטים הנמסרים על ידי לקוחות פרטיים אלא גם בפריטים הנמסרים על ידי מוסדות, בתי מלון ובתי עסק, וכן בפריטים המועברים ממכבסות שכונתיות. לצורך כך אוספות המכבסות המרכזיות פריטים מכל חלקי העיר ומחזירות אותם לאחר הטיפול. לדברי העותר, מכבסות מרכזיות כאלה אינן רבות; שטחן עולה בהרבה על שטחי המכבסות לשירות עצמי והמכבסות השכונתיות; מוקצים בהן שטחים לפעילות מקצועית שאינם נגישים לציבור; המיכון המותקן בהן מיועד לפעולות מגוונות ולכמויות גדולות של פריטים, בשונה מהמיכון המצוי במכבסות לשירות עצמי ובמכבסות השכונתיות; וגם המספר והמיומנות של צוות העובדים במכבסות המרכזיות עולים על אלה של יתר המכבסות. מאפיינים אלה של המכבסות המרכזיות אינם מגלים שוני בינן לבין בתי מלאכה אחרים, דוגמת מוסכים, ולכן יש לסווגן כ"
מלאכה" ולא כ"
שירותים".
העותר ממחיש את טענתו באמצעות תיאור המכבסה שלו: המכבסה משתרעת על שטח של כ-200 מ"ר ונחלקת לשלושה מפלסים. במפלס הרחוב מתבצעת הקבלה והמסירה של הפריטים על ידי קהל הלקוחות. במפלס הביניים ובמפלס העליון מתבצעת מלאכת הכביסה, הניקוי יבש והגיהוץ. במכבסה מועסקים 23 עובדים מלבד העותר ושני בני משפחתו. ברשות המכבסה שלושה כלי רכב המשמשים להובלת הכביסה אל ומאת הלקוחות. הפריטים נשלחים אל המכבסה מכל רחבי העיר, והיא משרתת מוסדות רבים, בתי עסק ולקוחות פרטיים. המכונות והמתקנים במכבסה מותאמים לטיפול בכמויות מגוונות ובסוגים שונים של פריטים. העותר מגדיר את מכבסתו כמכבסה הגדולה בירושלים לביצוע ניקוי יבש.
העותר טוען כי נוכח מאפיינים אלה, החלטת מועצת העירייה בצו הארנונה לסווג את המכבסה שלו כ"
שירותים" ולא כ"
מלאכה", אינה חוקית, אינה מידתית, פוגעת בחופש העיסוק שלו וחורגת ממתחם הסבירות. בנוסף ההחלטה מפלה אותו לרעה לעומת המכבסות באזור התעשיה עטרות, המחויבות בתעריפי ארנונה נמוכים בהרבה מהמכבסה שלו אף שאין ביניהן כל שוני ממין העניין. אמנם המכבסה שלו ממוקמת במרכז העיר ולא באזור התעשיה עטרות, ואמנם שטחי המכבסות בעטרות גדולים משטחי המכבסה שלו. אולם נתונים אלה אינם רלוונטיים לקביעת הסיווג לצורך ארנונה. הנתונים הרלוונטיים הם אופי והיקף פעילות המכבסה, מספר עובדיה, והסוג והכמות של המיכון המותקן בה. בהיבטים אלה לא מתקיים הבדל בין המכבסה של העותר לבין המכבסות בעטרות. אמנם בכולן לא מתבצעת פעילות יצרנית, במובן של יצירת יש מוחשי חדש, אולם הסיווג של "
מלאכה" (להבדיל מ"
תעשיה") אינו דורש יצירת דבר חדש, ודי בכך שהטיפול המתבצע במכבסה משביח את הפריטים הנמסרים לה כדי להחיל עליה את הסיווג של "
מלאכה".
על יסוד טענות אלה מבקש העותר שבית המשפט יורה על ביטול הסיווג הנפרד הקיים בצו הארנונה למכבסות עתירות שטח בעטרות; יחייב את העירייה לקבוע סיווגים שונים של המכבסות בתחומה על פי החלוקה הנזכרת שמציע העותר; ויקבע כי סיווג המכבסה של העותר זהה לסיווג המכבסות בעטרות כך שכולן ייחשבו ל"
מלאכה". לחלופין מבקש העותר שהמכבסה שלו תסווג באותו סיווג שהוחל בצו הארנונה על המכבסות בעטרות.
5. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים מצאתי כי אין מקום להתערבות בית המשפט בצו הארנונה.
6. תחילה יש לסלק מהדרך את טענת העירייה בדבר חוסר סמכותו העניינית של בית משפט זה. טענה זו גורסת כי מאחר ששינוי צו הארנונה על ידי מועצת העירייה חייב את אישור שרי הפנים והאוצר (תקנה 9 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000; סעיף 19 לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), תשס"ו-2006; תקנה 10 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007), ממילא חל בענייננו הסייג שבסיפא לפרט 1 בתוספת הראשונה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000, המורה כי בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לדון בעתירה מינהלית בענייני ארנונה "
למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד". אלא שסייג זה מתייחס ל"
החלטות עצמאיות של שר הפנים ושר האוצר בנושא זה" ולא להחלטות של מועצת העירייה בענייני ארנונה שהמעורבות היחידה של השרים לגביהן הסתכמה במתן אישור להחלטה (עע"מ 8635/05
עיריית יבנה נ' ארנפרוינד-כהן, מיום 15.5.07, פסקה 9; בג"ץ 6224/10
שיאון חברה ישראלית להזרעה מלאכותית וטיפוח בע"מ נ' המועצה האזורית נחל שורק, מיום 14.10.10, פסקה 3).
7. רצינית יותר טענת הסף הנוספת שהעלתה העירייה בדבר השיהוי בו נגועה העתירה, שהרי העתירה הוגשה ביום 10.5.09 נגד שינוי שהתחולל בצו הארנונה שלוש שנים קודם לכן, בשנת 2006. על שינוי זה נודע לעותר לכל המאוחר בחודש אוגוסט 2007, בו הוגשה תגובת מנהל הארנונה לעררים שהגיש על חיובי הארנונה בשנים 2007-2006, ובתגובה זו צוטט (בסעיף 2) צו הארנונה הכולל "
מכבסה" בהגדרת "
משרדים, שירותים ומסחר" (נספח ע/10 לעתירה). אף שאין זה מן הנמנע כי בנסיבות שכאלה תידחה עתירה מינהלית בשל שיהוי (השוו, בהקשר של תקיפת צו ארנונה: בג"ץ 7712/04
וינברג נ' עיריית תל אביב-יפו, פ"ד סא(2) 735, 769-768), לא ראיתי לבסס את תוצאת פסק הדין על נימוק זה לבדו, ולפיכך בחנתי את טענות העותר לגופן.
8. ענייננו בסיווג נכס שנקבע בצו הארנונה. צו הארנונה הנו "מעשה החקיקה" - יצירת הדין - של הרשות המקומית בחיוב הנישומים בארנונה, ורק לאחריו מגיע השלב השני של "מעשה השומה" בו מיושם הדין על עניינו הפרטני של כל נישום (רע"א 11304/03
כרטיסי אשראי לישראל בע"מ נ' עירית חיפה, מיום 28.12.05, פסקה 15; עע"מ 7749/09
אורט ישראל נ' הממונה על מחוז ירושלים במשרד הפנים, מיום 30.11.11, פסקה 34). בכך נבדל ההליך שבפנינו מההתדיינות שהתנהלה בין העותר לבין העירייה באשר לחיובי הארנונה שהוטלו עליו קודם לשנת 2006: ההתדיינות הקודמת עסקה
בפירוש צו הארנונה על ידי פקידי העירייה בעת הוצאת שומת הארנונה, שכן עד לשנת 2006 צו הארנונה של עיריית ירושלים לא הזכיר במפורש את המכבסות, והשאלה הייתה האם סיווגן הנכון על פי הצו הנו "
מלאכה" או "
שירותים". לעומת זאת, מאז שנת 2006 אין ספק כי צו הארנונה כלל את המכבסות במסגרת הסיווג של "
שירותים", שהרי הדבר נאמר במפורש בצו, והשאלה הנדונה נוגעת
לחוקיות המהלך החקיקתי בו נקטה מועצת העירייה עת סיוגה את המכבסות כ"
שירותים".
כאשר מועצת הרשות המקומית מפעילה את סמכות החקיקה שהופקדה בידיה בתחום הארנונה, וכל עוד הפעלת הסמכות שומרת על המגבלות שנקבעו בדיני ההקפאה, מוקנה למועצה שיקול דעת רחב מאד שבית המשפט לא ימהר להתערב בו: "
ההתערבות בשיקול דעתן של הרשויות המקומיות בהפעלת סמכותן, בייחוד כאשר מדובר בהתערבות בדבר חקיקה שיצא מלפניהן, נעשית בצורה זהירה ביותר, ורק כאשר לוקה הצו בחוסר סבירות קיצוני" (ע"א 8588/00
עיריית עפולה נ' בזק חברה ישראלית לתקשורת בע"מ, פ"ד נז(3) 337, 349; ראו עוד בג"ץ 764/88
דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1) 793, 803-802; עע"מ 3874/02
עיריית חדרה נ' חברת שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח(5) 877, 885; עע"מ 980/04
המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ, מיום 1.9.05, פסקה 8). טעמה של הרתיעה מהתערבות שיפוטית במעשה החקיקה של קביעת תעריפי וסיווגי הארנונה "
הוא כי הרשות המקומית היא המיטיבה לדעת את צרכי המקום עליו היא מופקדת, מהו היקף השירותים שעליה לספק לתושבים וכיצד לחלק בצורה הולמת את נטל הארנונה בין התושבים המחזיקים בנכסים החייבים בארנונה" (עע"מ 9401/06
ארגנטינה באוניברסיטה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, מיום 6.7.09, פסקה 22; ראו עוד עע"מ 9530/05
ריבוע כחול - ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, מיום 16.1.08, פסקה י"ג). שיקול הדעת הרחב של מועצת הרשות אינו מוגבל להבהרת סיווג קיים, כלומר להוספת שימוש לגדרי סיווג שאותו שימוש השתייך אליו מבחינה מהותית בלאו הכי קודם להוספתו. שיקול הדעת הרחב מאפשר למועצת הרשות בין היתר ליצור סיווג חדש או להוסיף לסיווג קיים שימוש שאלמלא ההוספה המפורשת לא היה נכלל בצו. ההבדל בין הוספת שימוש שאך מבהירה את הקיים לבין הוספת שימוש המרחיבה את הקיים, נוגע לדיני ההקפאה: דינים אלה אינם מטילים מגבלה על הוספת שימוש "מבהירה", בעוד שהוספה "מרחיבה" של שימוש אינה מותרת בהם אלא אם כן ניתן להרחבה אישור חריג מאת שרי הפנים והאוצר (עע"מ 1721/10
מועצה מקומית גני תקווה נ' קופלביץ, מיום 9.8.12, פסקה 17; רע"א 10643/02
חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, מיום 14.5.06; עע"מ 3081/10
תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה אזורית חוף אשקלון, מיום 21.8.11, פסקה ל"ז; בר"מ 1966/06
המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל, מיום 17.2.08, פסקה 2). יחד עם זאת, גם כאשר ניתן אישורם החריג של השרים, הריהו מוגבל בסכום הארנונה המרבי הקבוע בתקנות לסוג הנכס בו מדובר (להבדיל מאישור "תוספת ארנונה" בנסיבות מיוחדות, הניתן על ידי השרים במהלך שנת הכספים לתעריף החורג מהסכום המרבי: בג"ץ 7712/04, לעיל, בעמ' 753).
9. ההוראות הנתקפות בעתירה, שנקבעו לראשונה בצו הארנונה לשנת 2006, קיבלו אישור חריג משרי הפנים והאוצר. אישורם החריג של השרים ניתן לפי דיני ההקפאה ששררו בשנת 2006 מכוח תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000 (להלן -
תקנות ההסדרים תש"ס), כפי שהוחלו בחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2006), תשס"ו-2006 (להלן -
חוק ההסדרים תשס"ו). בתקנה 9(ב) לתקנות ההסדרים תש"ס נקבע כי "
מועצה רשאית, באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך, לשנות סוג, סיווג או תת סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 4", כלומר גם אם השינוי הוא של סוג, סיווג או תת-סיווג "
המשפיע על סכום הארנונה המוטל בשל הנכס לפי תקנות אלה" (תקנה 4(א) לתקנות ההסדרים תש"ס). מכאן, לכאורה, שאישור השרים הכשיר, מההיבט של דיני ההקפאה, את החלטת מועצת העירייה לסווג את המכבסות - הן המכבסות "הרגילות" והן המכבסות הגדולות באזור התעשיה עטרות - כ"
שירותים", גם אם כתוצאה משינוי הסיווג התייקר התעריף החל על עסקים אלה (לגבי המכבסות "הרגילות" התרחשה התייקרות לכולי עלמא, שהרי עד שנת 1997 חייבה אותן העירייה כ"
מלאכה"). דא עקא, שתקנה 9(ב) לתקנות ההסדרים תש"ס אינה המחסום היחיד מפני שינויי סיווג. יש להוסיף ולתת את הדעת לתקנה 9(א) לאותן תקנות, הקובעת כי שרי הפנים והאוצר רשאים לתת לגבי נכס שאינו מבנה מגורים אישור חריג להטלת ארנונה בסטייה מתקנות 7 ו-8, ובלבד שהדבר ייעשה "
בסכום שלא יעלה על הסכום המרבי". הסכום המרבי לשנת 2006 פורט בתקנה 6 (בנוסחה המעודכן לפי חוק ההסדרים תשס"ו) כדלקמן: "
משרדים, שירותים ומסחר" - 315.90 ש"ח למ"ר; "
תעשיה" - 136.15 ש"ח למ"ר; "
מלאכה" - 183.69 ש"ח למ"ר. הפערים המשמעותיים בין התעריפים החלים על "
משרדים, שירותים ומסחר" מזה ועל "
תעשיה" ו"
מלאכה" מזה, אינם מאפשרים לסיים את הדיון באישור השרים. אם העירייה צודקת בעמדתה כי מכבסה היא בגדר "
שירותים", כי אז הכללת המכבסות תחת סיווג זה בצו הארנונה לשנת 2006 לא יצרה חריגה מהסכום המרבי, וממילא די באישור השרים לשינוי הסיווג על פי תקנה 9(ב) גם אם שינוי זה הגדיל את סכום הארנונה המוטל על מכבסות. לא כן אם העותר הוא הצודק בעמדתו כי הסיווג הנכון של מכבסה הוא "
מלאכה". במצב כזה, אישור השרים לא הועיל להכשיר את החלטת מועצת העירייה, שכן תקנה 9(א) מגבילה את סמכות השרים לאשר הטלת ארנונה בכך שסכום הארנונה לא יעלה על הסכום המרבי החל על סיווגו של הנכס. נמצאנו למדים כי בנסיבות העניין אין במתן אישור השרים כדי לייתר את הדיון בשאלת סיווג המכבסות. לשאלה זו נפנה כעת.
10. העותר אינו טוען - ובדין אינו טוען - כי מכבסה הנה "
תעשיה". תקנה 1 לתקנות ההסדרים תש"ס הגדירה "
תעשיה" כך: "
לרבות מפעלי בניה, מחצבות, בתי תכנה". הגדרה זו היא השוררת עד היום (תקנה 1 לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז-2007; להלן -
תקנות ההסדרים תשס"ז). זוהי הגדרה דלה, עליה אמר בית המשפט העליון: "
אין מדובר בהגדרה של ממש ממנה ניתן ללמוד 'תעשיה' מהי בהקשר הנוכחי ועל כן נדרש בית המשפט לצקת תוכן בכל מקרה ומקרה לתוך תיבה זו" (עע"מ 980/04, לעיל, בפסקה 13; השוו ע"א 565/66
פקיד השומה למפעלים גדולים נ' פי-גלילות בע"מ, פ"ד כא(1) 66, 67; בג"ץ 609/82
פנטומפ אוברסיז בע"מ נ' מרכז ההשקעות, פ"ד לח(1) 757, 762). פסקי הדין שנדרשו לסוגיה זו הציעו מספר מבחנים להגדרתן של "
תעשיה" ו"
פעילות ייצורית" המתבצעת במסגרתה, בהם "
יצירתו של יש מוחשי אחד מיש מוחשי אחר" (ע"א 1960/90
פקיד השומה תל-אביב 5 נ' חברת רעיונות בע"מ, פ"ד מח(1) 200, 205); "
קיומם של תהליכי טיפול, שיש בהם כדי להביא לייצורו של מוצר מוגמר" (בר"ע 43/86
הוצאת עיתון "הארץ" בע"מ נ' שוהם, פ"ד מ(1) 340, 342); "
הענקת הערך למוצר מעבר לערכו עבור המזמין לבדו (או הנהנה הראשוני)" (ע"א 798/85
פקיד שומה ירושלים נ' חברת ניקוב שרותי מחשב ירושלים בע"מ, פ"ד מב(4) 162, 176); ומבחן "
המציאות הכלכלית" הבוחן האם חל שינוי באופיים של הפריטים המטופלים (ע"א 403/66
החברה הא"י לקרור והספקה בע"מ נ' פקיד השומה למפעלים גדולים, פ"ד כ(4) 748, 749) או השבחה של ערכם (עמ"ה (ת"א) 177/83
דטה מיכון ירושלים (1977) בע"מ נ' פקיד שומה ת"א 5, פד"א יג 295, 298). יהא אשר יהא המבחן המדויק להגדרתה של פעילות תעשייתית, ברי כי עליה להיות קשורה לתחום הייצור, בין יצירת מוצרים חדשים ובין "
פעילות משלימה, המביאה את המוצר לידי מצבו המוגמר כשהוא משווק לשוק או לקהל הצרכנים לו הוא מיועד" (עע"מ 980/04 הנ"ל, בפסקה 15). פעולות הניקוי, הכביסה והגיהוץ המתבצעות במכבסה אינן עונות בעליל על דרישות אלו. הן נוטלות מוצר מוגמר (בגד או פריט טקסטיל אחר) ומחזירות אותו למצב ההתחלתי הנקי שלו על מנת שיהיה ראוי שוב לשימוש לאחר שהתלכלך או התקמט. הן אינן משנות את אופיו ואת מהותו של חומר הגלם ממנו עשוי המוצר; אינן משביחות את ערכו הכלכלי; ואינן מכשירות אותו לשיווק לקהל הרחב אלא מתבצעות על פי הוראת בעל המוצר המוסר אותו למכבסה ומקבל אותו ממנה חזרה. וכבר היו דברים מעולם ששאלת סיווגה של מכבסה הובאה בפני בית המשפט, שפסק כי מכבסה - גם כשהיא עתירת פעילות ועובדים - אינה מקיימת פעילות תעשייתית אלא מעניקה שירותים ללקוחותיה (ע"ש (ת"א) 4/73
מכבסה גליה בע"מ נ' פקיד השומה ירושלים, פ"מ תשל"ד(3) 446; באותה פרשה דובר במכבסה שהעסיקה מעל 100 עובדים, שהחזיקה במכונות משוכללות ובמכוניות, ושהפעילה שיטות עבודה מודרניות, ובכל זאת נקבע כי אין היא מפעל תעשיה אלא ספקית שירותים).
ודוק: בית המשפט העליון הכיר לפחות בשתי הזדמנויות בהיותה של מכבסה בגדר "
תעשיית שירותים" (ע"א 307/72
מוך נ' פקיד השומה ירושלים, פ"ד כח(1) 414; ע"א 788/82
חברת בנין פרי בע"מ נ' "קשת" ניקוי יבש בע"מ, פ"ד לז(4) 76). עצם השימוש במושג "
תעשיית שירותים" מוכיח כי פסקי הדין האמורים לא הכירו בכך שמכבסה מקיימת פעילות רגילה של תעשיה, ומה שנפסק בהם מוגבל לחקיקה הספציפית שנדונה שם (שאינה מתחום הארנונה) ולנסיבות המיוחדות שהתקיימו לאורה של אותה חקיקה. כפי שהבהיר השופט י' כהן: "
במקרה דנא המפעל אינו מייצר דבר, אף לפי הפירוש הרחב של 'ייצור'... ונסיונותיו של בא-כוח המערער למצוא סממני 'ייצור' בפעולות המכבסה אינם יכולים להצליח" (ע"א 307/72 הנ"ל, בעמ' 418); והשופט אשר הוסיף אחריו כי חרף קבלת הערעור, נוכח כוונתו המיוחדת של החוק הנדון, הוא מסכים לקביעת בית המשפט המחוזי "
שאין תעשיה ללא ייצור, ושמפעל שאין בו ייצור אינו יכול להיחשב כמפעל תעשייתי... מפעל, שכל כולו אספקת שירותים ואינו יוצר דברים מוחשיים, אינו עוסק בתעשיה במובנה המקובל" (שם, בעמ' 419). "
תעשיית שירותים" הנה "
פעולה של שירות... שהיא ניתנת בקנה מידה גדול באמצעות מכונות שהוכשרו לכך" (עמ"ה (ת"א) 177/83, לעיל, בעמ' 300; ראו עוד ע"א 798/85, לעיל, בעמ' 175-174). ברי כי קטגוריה ייחודית זו של "
תעשיית שירותים", אף שהוחלה בשני הקשרים על מכבסות, אינה רלוונטית לתחום הארנונה, בו קיימת הבחנה חדה ומפורשת, בתקנות ההסדרים ובצו הארנונה כאחד, בין "
תעשיה" לבין "
שירותים" (השוו ע"ש (ת"א) 4/73 הנ"ל, בעמ' 451-450). מאחר שלכל הדעות מכבסה אינה מקיימת פעילות ייצורית (ראו גם השופטת בן-פורת בע"א 788/82 הנ"ל, בעמ' 84), הרי סיווגה הנכון לצורך הארנונה הנו "
שירותים" ולא "
תעשיה" (השוו ע"ש (ת"א) 127/95
בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' מנהל הארנונה עירית ת"א-יפו, מיום 5.1.97; ע"ש (י-ם) 11/95
חברת אמנון יושע בע"מ נ' מנהל הארנונה - עיריית ירושלים, פ"מ תשנ"ו(2) 309; עמ"נ (ת"א) 186/07
גאו דע ניהול ומידע מקרקעין ונכסים בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית ת"א-יפו, מיום 15.11.07).
11. עד כאן לשאלת היותה של מכבסה "
תעשיה", ומכאן לשאלת היותה של מכבסה "
מלאכה".
קביעתו של בית המשפט העליון בע"א 307/72 ובע"א 788/82 (לעיל) כי יש לראות במכבסה "
תעשיית שירותים", מספיקה לשם דחיית עמדתו של העותר בדבר סיווגה של מכבסה כ"
מלאכה" ולא כ"
שירותים". כפי שכבר נאמר, מרכז הכובד של "
תעשיית שירותים" הנו במתן השירות, כאשר ה"
תעשיה" מבטאת את המתכונת שבה
השירותים ניתנים: "
מתן שירותים ללקוחות באמצעים מתוחכמים, מתקדמים
ויעילים" (ע"א 798/85 הנ"ל, בעמ' 164). בלשונו של השופט ד' לוין (שם, בעמ' 175-174): "
אין לנו במקרה דנן עניין בתעשיה ייצורית, אלא בתעשיית שירותים, בצורה ולא במהות... העשייה במקרה דנן כמוה כשירותים, הניתנים על-ידי עורכי-דין, רואי-חשבון, כלכלנים, רופאים וכו'". בדומה לכך עמ"ה (ת"א) 177/83 (לעיל, בעמ' 300): "
פעילות אשר מיסודה ובמקורה היא בגדר שירות הרי היא תישאר בגדר שירות אף אם היא תיהפך לתעשיה בזאת שהשירות יינתן או יופעל במכונות ויהיו אלה מכונות מורכבות ומתוחכמות ביותר" (ראו עוד ע"א 852/86
פקיד שומה ירושלים נ' מ.ל.ל. חיפה עיבוד נתונים אלקטרוניים בע"מ, פ"ד מג(1) 686). וכפי שפסק בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו בע"ש (ת"א) 4/73 (לעיל, בעמ' 451) לגבי המכבסה שנדונה באותה פרשה: "
מכיוון שאין חולק שאין מפעלה של העוררת מייצר דבר, הרי שאין לראות בו 'מפעל תעשייתי' לעניין החוק נשוא הדיון שבפנינו... גישתו של המשיב הייתה נכונה, משקבע שהעוררת עוסקת אך במתן שירותים". הנה כי כן, גם כאשר דובר במכבסות גדולות ומשוכללות המעסיקות עשרות עובדים (כפי שארע בע"א 307/72, ע"א 788/82 וע"ש (ת"א) 4/73 הנ"ל; בנוסף, בע"א 788/82 העניקה המכבסה שירותי צביעה), הממד של הענקת השירות הוא זה שנתפס על ידי ההלכה הפסוקה כמצוי במרכז הפעילות. גישה זאת שוללת את סיווגה של מכבסה, אפילו היא גדולה ומשוכללת, כ"
מלאכה" לצורך דיני הארנונה, שהרי תקנות ההסדרים וצווי הארנונה הרלוונטיים יוצרים הבחנה ברורה בין "
מלאכה", "
תעשיה" ו"
שירותים", המתבטאת בין היתר בתעריפים שונים החלים על כל אחד מהסיווגים.