1. עתירה נגד פסילת הצעתה של העותרת (יסעור) במכרז לשירותי תחזוקה, ניקיון ושירותים נלווים (ארבעה עובדים) למשיבה 1 (המשרד לביטחון פנים).
2. דרכים שונות יש להעסקת עובדים.
דרך אחת היא להעסיקם באופן ישיר. לשאת בעול גיוסם, לבחון את התאמתם, לדאוג שיקבלו את כל אשר הם זכאים לו על-פי החוזה, לוודא שהעסקתם עומדת בחובות מכח דיני העבודה, לתת מענה לצרכיהם ולטפל בענייניהם.
דרך אפשרית אחרת היא להעסיק עובדים באופן עקיף. בעבר נעשה הדבר בידי 'חברות כח אדם'. התופעה התחילה ב'קטן', בחברות שהציעו למעסיקים עובדים למילוי מקום, למשרות זמניות, או לפרוייקטים קצרי מועד. במהלך הזמן התברר הפוטנציאל הרווחי לחברות כוח האדם. במקביל, מעסיקים רבים העדיפו להיפטר מן הנטל הכרוך בהעסקה, ולהעבירו לחברות שעיסוקן בכך. התוצאה באה לידי ביטוי במעבר של אחוזים ניכרים מכח העבודה במשק להעסקה באמצעות חברות כח אדם. כפועל יוצא מכך, בין היתר, לעיתים שני עובדים באותו מקום עבודה, בעלי משרה זהה, הועסקו בדרך שונה: האחד כעובד המקום והשני כעובד חברת כח האדם. יצירת המעמד המיוחד הזה - והנחות בדרך כלל - של עובד חברת כח אדם, על כל המשמעויות הנלוות לו, הביא לחקיקתו של חוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כח אדם, התשנ"ו-1996, אשר הטיל חובות, סייגים ומגבלות כדי ליתן מענה לתופעה.
3. הפתרון שנמצא הוא בדמות עובדי קבלן, או חברות שירותים. המעסיק פונה אל חברה המעניקה שירותים. הוא, כביכול, אינו מקבל עובדים מאת הקבלן, אלא אך ורק את השירות; את התפוקה. העובדים הם עובדיו של הקבלן. הטכניקה הזו נפוצה בעיקר בתחומי הנקיון, השמירה והתחזוקה. כמו יתר העובדים במקום העבודה, עושים עובדיו של הקבלן את המלאכה בחצריו של המעסיק. כמו יתר העובדים, גם העובדים האלה הם חלק מן הנוף היום-יומי במקום העבודה, אך הם שונים. הם אינם עובדים של המעסיק, אלא של הקבלן אשר נותן את השירות. מבחינת המעסיק הם נחזים לעיתים כ'שקופים'.
4. המדינה היא המעסיק הגדול ביותר של עובדי קבלן. אלא שהמדינה, כידוע, מנועה מלהתקשר בחוזה בלי לעשות מכרז. יושבים אפוא פקידי המדינה ופרקליטיה, בכל משרד ממשלתי או רשות, ומנסחים מכרז למתן שירותי ניקיון, דרך משל. כדי לזכות במכרז, על המציע להיות האטרקטיבי ביותר מבין המציעים, כלומר, לתת את השירות המבוקש במחיר הנמוך ביותר. כדי ליתן שירות במחיר נמוך יותר מן המתחרים צריך לעבוד במתח רווחים נמוך. צריך גם להעסיק את העובדים בשכר נמוך. דרך אחרת - אין.
5. המדינה, כמובן, אינה כפופה רק לחובה לעשות מכרז. המדינה חייבת גם לוודא שאין אי-חוקיות בהצעות המציעים. אי-חוקיות, בתחום הזה, משמעותה היא חריגה מן המתחייב מדיני העבודה - שכר מינימום, תשלום שכר במועד, ימי חופשה ומחלה או תשלום דמיהם, תשלום פיצויי פיטורין, תשלום שעות נוספות, וכל יתר החובות הנובעות מחוקי העבודה. חלק מן הדרישות שקובעת המדינה במכרז כוללות גם עמידה בחובות הללו. חברות הקבלן המתמודדות במכרז מחוייבות, הלכה למעשה, לתעריף מינימום הנגזר מן החובות כלפי העובדים. התחרות ביניהן מתמקדת, לכאורה, רק בשיעור הרווח. התוצאה היא שחברות קבלן ניגשות למכרז עם הצעה מסויימת, ולאחר הזכייה מתחילות לעשות את רווחיהן, גם על חשבון העובדים. לא נחטא בהכללות - בוודאי יימצאו גם חברות הפועלות ביושר ובצדק - אך ברור לכל כי יש גם כאלה שאינן. קיצוץ של כמה שעות, זעיר פה זעיר שם, 'שכחה' לשלם עבור חופשת חג, הפרשה לפנסיה לא בהתאם לשיעור המשרה, ועוד כהנה וכהנה הורדות 'קטנות', כל אלה מצטרפים יחדיו ל'חיסכון' של מאות ואלפי שקלים בשנה על חשבונו של העובד (לסקירה וניתוח מקיפים של תופעת העסקת העובדים דרך חברות השירותים והשלכותיה, ראו שרון רבין-מרגליות "חברות השירותים, מזמיני השירותים ובעיקר מה שביניהם: על מעמדם ועל אכיפת זכויותיהם של עובדי חברות השירותים" מחקרי משפט כה (2) 525 (תש"ע-2009)).
6. המדינה כמובן מודעת לכך, והיא מנסה להתמודד כפי יכולתה עם התופעה. פקידיה עוקבים אחרי התנהלות חברות הקבלן, בודקים תלונות של עובדים, מפקחים על חברות הקבלן על מנת שימלאו אחר חובותיהן. אלא שהטיפול בסוגיה דורש כח אדם, זמן ומשאבים, והמנגנון העוסק בתחום הזה, מטבע הדברים, הולך ומתעבה. משרד ממשלתי אשר נאספו אצלו עדויות על חריגות של חברת הקבלן, והוא חפץ לטפל בעניין ביסודיות, פונה למשרד רואי-חשבון חיצוני על מנת שייבדוק את התנהלות החברה, האם היא עומדת בחובותיה. משרד רואי החשבון מקבל לידיו את כל המסמכים מן המדינה, מבקש מסמכים גם מן החברה, מנהל התכתבויות עם החברה ועם המדינה, שוקד ועמל על הבדיקה ולבסוף מוציא דו"ח מסודר.
7. אבל כאן לא נגמר התהליך, הפשוט והיעיל, שנועד כזכור לחסוך מן המדינה את הטירדה ואת הנטל שבהעסקת העובדים הללו.
הנה, למשל, העניין שנדון בעתירה שלפנינו.
8. ההסכם בין המשרד לביטחון פנים לבין חברת יסעור, הסכם למתן שירותי ניקיון, נחתם בשנת 2002. ביום 1.5.05 נחתם הסכם נוסף, לאחר שיסעור זכתה במכרז. תוקפו של ההסכם הזה הוארך מעת לעת עד ליום 1.5.08. אלא שכבר בשנת 2004 הגיעו אל המשרד לביטחון פנים תלונות של העובדים על פגיעה לכאורה בזכויותיהם. סמנכ"ל המשרד פנה אל חשב המשרד ויידע אותו על כך. בראשית שנת 2005 נפגשו נציגי המשרד עם נציגי יסעור, והאחרונים נתנו את תגובתם לתלונות. אחר כך נפגשו שוב, והוסכם שיסעור תקפיד מעתה על זכויות העובדים.
9. אולם באמצע שנת 2006 החלו שוב להגיע תלונות, בזו אחר זו, כי יסעור מפירה את חובותיה כלפי העובדים. אז פנה המשרד לביטחון פנים אל משרד רואי-חשבון בן-דוד ושות'. רואה החשבון בדק כ-60 תלושי משכורת שקיבלו עובדים של יסעור. ממצאי הדו"ח העלו ליקויים חמורים מצד יסעור בקיום חובותיה כלפי עובדיה - בתשלום שעות נוספות, ימי חופשה, חגים, דמי הבראה וימי מחלה, בהפרשות לפנסיה, בצבירת ותק, בתשלום נסיעות, באי-תשלום משכורות במועד כחוק. הדו"ח נשלח ליסעור בראשית שנת 2007, ובתוך ימים אחדים הגיבה יסעור לדו"ח. משרד רו"ח בן-דוד הגיב מצדו לתגובת יסעור. אחר כך נפגשו נציגי המשרד עם נציגי יסעור, ויסעור שבה והתחייבה, לשמור על זכויות עובדיה ולמלא אחר חובותיה. אולם תלונות המשיכו להגיע. הן הגיעו בסתר, משום שאנשי יסעור - כך נטען - ניסו למנוע מן העובדים להתלונן.
10. הפעם היתה זו עובדת אגף תכנון, ארגון, תקציבים ובקרה של המשרד לביטחון פנים, גברת חוה כהן, אשר שקדה על כתיבת דו"ח על אודות חברת יסעור. ממצאיו שבו והראו לכאורה תמונת מצב עגומה. ביום 18.6.07 שלחה גב' כהן את הדו"ח לחשב המשרד ולממונה על התשלומים. חשב המשרד פנה שוב ליסעור, בשלהי 2007. במרץ 2008 השיבה יסעור על הפנייה והמציאה נתונים לביסוס טענותיה. במקביל, התקבל אצל חשב המשרד לבטחון פנים מכתב מאת סגן חשב משרד הבינוי והשיכון. מסתבר שגם שם, במשרד הבינוי והשיכון, התקשרו עם יסעור, גם שם עשו בדיקה מקיפה, וגם הבדיקה שם העלתה לכאורה ליקויים חמורים. יסעור מצדה התחייבה, כצפוי, לפעול לתיקון הליקויים. סגן חשב משרד הבינוי והשיכון פנה אף הוא אל יסעור, וגם כלפיו היא התחייבה. גברת חוה כהן הנ"ל התגייסה שוב לטיפול בעניין, ועמלה על ניתוח עדכני של תלושי השכר של עובדי יסעור. דו"ח מעודכן הוציאה תחת ידה ביום 17.7.08. שוב נמצאו ליקויים חמורים ואי-מילוי חובות מצדה של יסעור.
11. בחודש מרץ 2009 דווח שוב לסמנכ"ל המשרד כי עובדי יסעור פנו בתלונות על אחור בקבלת המשכורת וניכויים שלא כדין. אז הוזמנה ביקורת נוספת מאת משרד רו"ח בן-דוד. הביקורת שהוכנה כללה תחשיבים של השכר שהיה צריך להיות משולם לעובדי יסעור, וגם הוא הציג ממצאים על אי-קיום חובותיה של יסעור כלפי עובדיה.
12. במקביל, בחודש יולי 2008, יצא מכרז חדש מטעם המשרד לביטחון פנים לקבלת שירותי תחזוקה וניקיון. הכנת מכרז כזה, המחזיק עשרות עמודים, מצריכה עבודה ומשאבים. אבל המכרז הזה בוטל, כי רק הצעה אחת הגיעה אל השלב הסופי. ביום 8.9.08 יצא מכרז חדש. אחר כך יצאה הודעת הבהרה בעניין חובת המציעים לשמור על זכויות העובדים, וביום 28.9.08 נפתחה תיבת ההצעות של המכרז. ועדת המשנה בחנה את ההצעות, ועל סמך המלצה של אחד מחברי הוועדה, מנהל בינוי נכסים, אפסנאות ומשק (בנא"מ) במשרד לביטחון פנים, החליטה ליתן ליסעור ציון 0 בסעיף ההמלצות, משום החומרה שבהתייחסותה הבלתי הוגנת לעובדיה.
ביום 9.11.08 החליטה ועדת המכרזים, לאור המלצת ועדת המשנה, לפסול את הצעת יסעור. המשיבה 2 הוכרזה כזוכה. יסעור פנתה אל הועדה בטענות נגד פסילתה, ובמענה כתב מנהל הבנא"מ מסמך המפרט את נימוקיו לחוות דעתו. יסעור השיבה במכתב הדוחה את הטענות, וביום 31.12.08 הוזמנה לשימוע, בתנאי שתמציא מסמכים בנוגע לשמירה על זכויות עובדיה. מסמכים לא הומצאו, והשימוע בוטל.
13. ביום 27.1.09 הגישה יסעור עתירה מינהלית לבית משפט זה (עת"מ 1094/09), בטענה שפסילת הצעתה נעשתה שלא כדין. בדיון שהתקיים ביום 20.4.09 הוסכם על קיום שימוע בפני ועדת המכרזים, בתנאים שדרש המשרד לביטחון פנים, ומתן החלטה חדשה בעניינה. השימוע התקיים ביום 6.9.09, לאחר שיסעור המציאה את המסמכים. במהלך השימוע הוצגו בפני יסעור גם ממצאי הביקורת העדכניים של רו"ח בן-דוד. שבוע לאחר מכן הגיבה יסעור על הטענות, בכתב.
14. או אז, כשעלו מטעם יסעור טענות כי רו"ח בן-דוד פעל נגדם ממניעים אישיים, החליט המשרד לביטחון פנים להפנות את ממצאי הביקורת של משרד רו"ח בן-דוד לביקורת משלימה נוספת, והפעם של רואה חשבון אחר, כדי שזה יחווה דעתו על דו"ח בן-דוד. החשב הכללי של משרד האוצר הנחה לפנות אל משרד רואה-חשבון יוסף שמעוני. הלה בחן את ממצאי רו"ח בן-דוד, והגיש דו"ח משלים ביום 18.8.09. הוא שלל כמה מממצאיו של דו"ח בן-דוד, בייחוד משום שלא היה שבע רצון ממתודת הבדיקה בכמה עניינים, הסכים לממצאים אחרים, ואף הוא הצביע על ליקויים נוספים בהתנהלותה של יסעור כלפי עובדיה. רו"ח בן-דוד הגיב על ממצאי רו"ח שמעוני ביום 7.7.09.
15. ביום 23.9.09 ניתנה הערכה מטעם משרד רו"ח בן-דוד ולפיה במשך השנים 2003-2008 חסכה יסעור סך של כ-143,000 ש"ח על חשבון עובדיה. ועדת המכרזים החליטה ביום 23.9.09 שלא לשנות מהחלטתה, ולעמוד מאחורי פסילת הצעתה של יסעור למכרז. בהתאם לכך, הודע ליסעור ביום 9.12.09 על סיום ההתקשרות עמה. יסעור מצדה פנתה בבקשה להגיב לדו"ח רו"ח שמעוני, אולם הושב לה כי ההחלטה לא תשונה עוד.