הרקע לעתירה וטענות הצדדים:
בפני עתירה שהוגשה נגד החלטת המשיבה 8 מיום 3.3.11 בעררים מאוחדים 422/10 + 409/10 + 393/10, אשר ביטלה את החלטת המשיבה 7 בכל הנוגע למתן היתר לעותרים לשימוש חורג למשרד בדירה הידועה כגוש 10910 חלקה 143 תת חלקה 1 (להלן: "הדירה").
העותרים הינם הבעלים הרשומים של הדירה, הנמצאת ברח' וולפסון 1 פינת מוריה, בחיפה. הדירה ממוקמת בקומת הקרקע של הבית המשותף ומוצמד לה חלק נכבד מהחצר. העותרים טוענים כי החלקה נכללת בתחום מסמך המדיניות לפיתוח אזור ציר הרכס - מוריה/חורב ממאי 2010, חפ/2270 (להלן: "מסמך המדיניות"), שמעמדו המשפטי הינו של הנחיה מנהלית ואשר מסווג את החלקה כראויה ל"שימוש עסקי 2". מטרות מסמך המדיניות הינן, בין היתר, הכוונת תהליך התחדשות האזור תוך חיזוק ושמירת ערכיו האורבניים והנופיים, קביעת אופי והיקף שימושי הקרקע ובכלל זה שימושים עסקיים על מנת לתת מענה לצרכי האוכלוסיה באזור, תוך שמירה על האיזון בין המרכזים השונים בעיר, קביעת כללים למזעור קונפליקטים בין מגורים לעסקים על מנת לקיים בציר הרכס סביבת מגורים איכותית משולבת עם שימושים מסחריים ועסקיים וקביעת מדיניות לגבי תנועה וחניה בציר הרכס.
העותרים רכשו את הדירה בשנת 1996 וטוענים כי למעט אירוע חריג שהתרחש לפני כ- 13 שנים ויפורט בהמשך, הדירה תמיד הושכרה אך ורק למגורים. משנת 2009 ואילך הושכרה הדירה למגורים לגב' סמדר אמויאל, אשר מתגוררת בדירה ועושה שימוש בחלק ממנה בלבד לצורך פעילותה כקוסמטיקאית, אשר נטען כי הינה פעילות חוקית התואמת את הוראות תוכנית המתאר לחיפה ואיננה זקוקה להיתר לשימוש חורג.
בתאריך 17.10.10 אישרה המשיבה 7 חלקית את בקשת העותרים לשימוש חורג בדירה למשרד בלבד, תוך דחיית בקשתם לעשיית שימוש חורג בדירה לפעוטון. המשיבה 7 נימקה החלטתה לאשר את הבקשה לשימוש חורג למשרד בכך שהשימוש המבוקש תואם את מסמך המדיניות ואינו מהווה מטרד רציני. המשיבים 1-6, יתר דיירי הבית המשותף, הגישו את התנגדויותיהם למשיבה 7 והתקיים דיון בהתנגדויות במסגרת "ועדת השכנים". המשיבים העלו טענות שונות כנגד העותרים, בין היתר טענו לשימושים בלתי חוקיים בדירה במשך השנים, לרבות השכרתה למכון ליווי. העותרים טוענים כי מדובר בארוע שהתרחש לפני כ- 13 שנים, במסגרתו זוג נוכלים הציג עצמו כזוג רופאים בביה"ח רמב"ם ושכר את הדירה למגורים, שעה שבפועל פעלו ככיסוי לצורך שכירת הדירה למכון ליווי. העותר טוען כי פינה את הדירה מיד לאחר שנודע לו הדבר מפי השכנה. כאמור, המשיבה 7 אישרה חלקית את בקשת העותרים לשימוש חורג בדירה כמשרד בלבד.
שני הצדדים הגישו למשיבה 8 שלושה עררים נפרדים המופנים כנגד החלטת המשיבה 7. העותרים הגישו את ערר 409/10 בגין דחיית בקשתם לשימוש חורג בדירה כפעוטון. יתר הדיירים הגישו בנפרד שני עררים שונים - 393/10 ו- 422/10 - כנגד אישור המשיבה 7 של הבקשה לשימוש חורג למשרד. ביום 3.3.11 דחתה המשיבה 8 את ערר העותרים וקיבלה את שני העררים שהגישו המשיבים וביטלה את החלטת המשיבה 7 למתן היתר לשימוש חורג למשרד בדירה.
העותרים טוענים כי החלטת המשיבה 8 נגועה בחוסר סבירות קיצוני, כי המשיבה 8 לא שקלה את כל השיקולים הרלוונטיים ו/או התעלמה מנתונים רלוונטיים ו/או לא נתנה לכל שיקול את משקלו הראוי ולא איזנה כדבעי בין השיקולים השונים. כן נטען כי ההחלטה לוקה באפליה וניתנה תוך פגיעה בזכות הטיעון של העותר.
לטענת העותרים, ביטול החלטת המשיבה 7 להעניק לעותרים היתר לשימוש חורג למשרד מן הטעם שכביכול עשו בעבר שימושים בלתי חוקיים בדירה אינה אמת במישור העובדתי ובכל מקרה נגועה בחוסר סבירות קיצוני ובאפליה. נטען כי עררי המשיבים התקבלו על ידי המשיבה 8 משני טעמים: הנימוק הראשון הוא משנמצא כי העותרים הפעילו במקום שימושים שאינם חוקיים ויש מידה רבה של צדק בדרישה כי כעת לא תינתן להם הזדמנות נוספת להקים במקום עסקים אשר לא ברורה תכליתם. הנימוק השני הוא כי העותרים לא הציגו מקומות חניה לשימוש המבוקש. העותרים טוענים כי אין שמץ של ממש בשני נימוקים אלה ונראה כי המשיבה 8 חיפשה אמתלה לביטול החלטת המשיבה 7 בהעדר טעם של ממש לכך.
העותרים טוענים כי המשיבה 8 לא פירטה אילו שימושים שאינם חוקיים ביצעו, כביכול, העותרים בדירה ואולם ברור מלשון ההחלטה כי הכוונה לעשיית שימוש בדירה למכון ליווי. נטען כי הדירה מושכרת משנת 2009 ועובר להגשת הבקשה לשימוש חורג למגורים לבעלת מקצוע חופשי, העושה בחלק מדירתה שימוש כקוסמטיקאית. נטען כי אין בכך שום פסול וגם המשיבה 8 מודעת לכך היטב וכתבה בהחלטתה כי "
לא ניתן להתיר במקום שימוש של משרדים (למעט משרדים של בעלי מקצועות חופשיים המתגוררים בדירה) או של פעוטונים". העותרים טוענים כי לא ברור כיצד קבעה המשיבה 8 כי נעשה בדירה שימוש בלתי חוקי, על סמך טענות סרק בעלמא. נטען כי המשיבה 8 לא הייתה מוסמכת לקבוע ממצא עובדתי בנוגע לעשיית שימוש בדירה כמכון ליווי בהעדר כלים בידה לבירור העובדות. העותר אמנם לא הכחיש את הטענה בדבר עשיית שימוש בדירה כמכון ליווי, אך הוא הסביר כי לא הוא עשה זאת וכי השימוש נעשה שלא בידיעתו וכי כשהתחוור לו הדבר מפי השכנה, פעל מיידית לסילוק מכון הליווי מהדירה.
העותרים טוענים עוד כי המשיבה 8 ראתה בשיקול עשיית השימוש הלא חוקי בדירה כחזות הכל והעמידה את החלטתה לביטול החלטת המשיבה 7 על נימוק זה ולכן מדובר בהחלטה הנגועה בחוסר סבירות קיצוני, שכן לא נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים ולא נתנה לכל שיקול את המשקל הראוי לו ולא איזנה ביניהם כדבעי.
עוד טוענים העותרים כי אמרת המשיבה 8 כי כביכול לא ברורה תכלית העסקים המבוקשים אינה נכונה עובדתית וכן שגויה משפטית. נטען כי השימוש החורג שהתבקש על ידי העותרים הינו למשרד בלבד ולא לעסקים. כן נטען כי אין לדרוש מהעותרים לצמצם בקשתם לשימוש חורג על ידי הגדרת המשרד הספציפי שינוהל במקום שכן הדבר מהווה אפליה לעומת עסקים אחרים בציר מוריה. עוד טוענים העותרים כי ניתן היה לכלול בהחלטה הבהרה/הגבלה לגבי הגדרת משרד.
העותרים טוענים כי חלקתם מסווגת במסמך המדיניות של ציר מוריה כחלקה המיועדת ל"שימוש עסקי 2" ולכן ניתן לעשות בה שימוש לא רק לצורך משרד, אלא גם לשימושים עסקיים נרחבים יותר.
לטענת העותרים הנימוק בדבר העדר פתרון חניה שגוי עובדתית ומשפטית ומתעלם מהחלטת המשיבה 7 ואף פגע בזכות הטיעון של העותר שכן טענה זו לא עלתה מעולם קודם להחלטת המשיבה 8. נטען כי העותר כלל לא ידע כי בכוונת ועדת הערר להעלות נגדו טענה בדבר היעדר פתרון חניה מחוץ למגרש, במיוחד בהתחשב בכך שקיים פתרון חניה מחוץ למגרש התואם את הוראות מסמך המדיניות (כגון השכרת מקומות חניה בחניון ציבורי) והמשיבה 7 אף קבעה תשלום כופר חניה מכוח ובהתאם למסמך המדיניות. עוד נטען כי המשיבה 8 הפלתה את העותרים לרעה גם בעניין זה מאחר שבמקרה אחר של בית קפה אשר עשה שימוש חורג שלא כדין במשך שנים בנכס באותו ציר אושרה הבקשה לשימוש חורג בכפוף למציאת פתרון חניה והבקשה לא נדחתה מהנימוק של העדר פתרון חניה, כפי שנעשה במקרה של העותרים, בלי מתן הזדמנות לעותרים לעמוד במסגרת אחת מחלופות החניה האפשריות לפי מסמך המדיניות ו/או התקנות ו/או החלטת ועדת הערר.
המשיבים 1-3, 5 ו-6 טוענים כי הם מצטרפים לכל אשר נאמר בהחלטת המשיבה 8. המשיבים טוענים עוד כי אילו הבקשה הייתה מוגשת על ידי צד ג' אחר כלשהו ולא העותרים, לשימוש בחלק מדירתם כמשרד של מקצועות חופשיים, הם היו שוקלים להיענות בחיוב לבקשה תוך מתן הגבלות מחמירות, אולם לאור הניסיון המר בעבר עם העותרים, הם מתנגדים לבקשה. נטען כי מדובר באזור מגורים יוקרתי ושקט ומתן היתר לשינוי יעוד למשרדים מנוגד לאפיון הכללי של הרחוב שבנדון והרחובות הסמוכים לו. כן נטען כי מתן היתר לשימוש חורג למשרד ו/או לחניות יגרום לכך שהבניין יהא פרוץ לכל דכפין ולכך שעשרות ואף מאות של אנשים יפקדו את המשרד במשך כל ימות השבוע והדבר יפגע בפרטיות, בזכות השימוש, בזכות הקניין של המתנגדים וירידה/פגיעה משמעותית וממשית בערך דירותיהם. נטען כי כל מעשי העותרים עד היום נגועים בחוסר ניקיון כפיים ובחוסר תום לב. המשיבים טוענים כי מהיום שבו רכשו העותרים את הדירה החלה מסכת התעמרות בבעלי הדירות ואי התחשבות בזכויותיהם, אם על ידי הריסת הגדר והשמדת הגינה ואם על ידי השכרת הדירה למטרות בלתי חוקיות וכן הגשת תלונה למשטרת ישראל נגד המשיבות 2 ו-6 במטרה לפגוע ולהטריד את המשיבות. עוד טוענים המשיבים כי התיק הנ"ל הובא בשנת 2003 להכרעת המפקחת על רישום בתים משותפים בחיפה, אשר הכריעה בתאריך 10.11.03 לטובת המשיבים.
המשיבים טוענים כי על הבניין חל התקנון המצוי החל על כללי הניהול של בתים משותפים ולפי סעיף 2(ב) לתקנון זה "
בעל דירה אינו רשאי לעשות בדירתו שינויים או תיקונים הפוגעים בדירה אחרת או מסכנים או עשויים לסכן את קיומה או משנים או עשויים לשנות את ערכה אלא אם קיבל תחילה הסכמת בעל הדירה האחרת".
עוד נטען כי העותרים פנו למשיבה 8 בחוסר ניקיון כפיים ובחוסר תום לב שכן בפועל הדירה מושכרת כיום ומשמשת לעסק של "פדיקור - מניקור" בניגוד לייעוד המקורי של הבניין וללא הסכמת הדיירים וכי המשיבה 8 הייתה ערה לכך ונתנה לכך ביטוי הולם בהחלטתה. כן נטען כי העותרים אף איימו על המשיבים כי אם יתנגדו לתוכניותיהם ישכירו את הדירה "לאנשים נחמדים..." ואף העותר ציין כי "אם אני רוצה אני יכול לסגור את הבניין" ו"אני יכול להביא לדירה פועלים מג'נין" ובפועל היה שימוש לא חוקי בדירה ותלונות על כך הועברו לטיפול משטרת ישראל.
המשיבים טוענים כי העובדה כי מתן היתר למשרד תואם את מסמך המדיניות לציר הרכס, אשר אינו הוראה סטטוטורית ואינו בא להחליף הוראות תוכנית בניין עיר, אינה נותנת סמכות לוועדה המקומית/מחוזית ליתן הכשר לפגיעה ברכוש המשותף ו/או פגיעה בזכות הקניין של העוררים וטוב עשתה המשיבה 8 אשר דחתה את בקשת העותרים. נטען כי מסמך המדיניות מאפשר מתן היתר למבקשים שהינם הבעלים בשלמות של בניין ולא מתן היתר כאשר כל בעלי הדירות מתנגדים לבקשה ובמיוחד כאשר קיים סיכוי סביר שערכן של הדירות יפחת.
המשיבה 7 טוענת כי היא אישרה את השימוש החורג בדירה למשרד, בהתאם למסמך המדיניות ובהתאם לפסק הדין שניתן על ידי המפקחת על הבתים המשותפים, אשר התייחס לשינויים מבניים בבניין ולא לסוגיית השימוש בנכס. המשיבה 7 טוענת כי לא נפל כל פגם בהחלטתה שלא לאשר מחד את השימוש החורג לפעוטון ומאידך לאשר שימוש חורג מוגבל בזמן למשרדים. נטען כי אין חולק כי לפי תוכניות בניין העיר המאושרות מיועד הנכס הנדון למגורים. לפיכך, הבקשה הוגשה כשימוש חורג מתוכנית וכן הוגבל תוקף השימוש החורג בזמן, כנדרש בהוראות חוק התכנון והבניה. כן נטען כי בהתאם למסמך המדיניות ניתן להתיר בקומה הראשונה בחלקה שימוש עסקי מסוג 2, כלומר, שימוש למשרדים ובהתאם לכך אישרה המשיבה 7 את השימוש החורג לתקופה של 5 שנים. נטען כי מסמך המדיניות מהווה הנחיה מנהלית מחייבת, המתווה את העקרונות לפיתוח הציר וכי המשיבה 7, אשר קבעה את מסמך המדיניות, שקלה את מכלול השיקולים בנסיבות העניין, לרבות שמיעת המתנגדים השותפים לנכס בוועדה לשמיעת התנגדויות. נטען כי לאחר שקילת כל השיקולים המשיבה 7 לא מצאה סיבה לסטות מהנחיית מסמך המדיניות ולאור האמור אושר השימוש העסקי בנכס למטרות מסוימות בלבד ולא למטרות אחרות (פעוטון), היוצרות חשש למטרד לשכנים.
המשיבה 7 טוענת כי השימוש המבוקש משתלב בסביבה הקרובה ואינו משנה אותה והצורך התכנוני נקבע במסמך המדיניות. נטען כי ההחלטה המנהלית של המשיבה 7 התקבלה במכלול כל השיקולים ולא הייתה סיבה לשינוייה על ידי המשיבה 8.