עתירה זו עניינה בקשת העותרות - שלוש חברות פרסום המפרסמות על גבי שלטי חוצות ברחבי תל אביב-יפו - כי בית המשפט יורה על ביטול הנחיותיה של המשיבה 1, עיריית תל אביב (להלן: "
העירייה") כפי שהופצו בחוברת שפרסמה ועדת השילוט העירונית בחודש ינואר 2010 ביחס להצבת שלטים ברחבי העיר (להלן: "
ההנחיות החדשות"). לחלופין, מתבקש בית המשפט להורות על ביטול חלק מהסעיפים שבחוברת האמורה, אלו המתייחסים לשילוט חוצות, או לדחות יישומם.
לאחר שהתקיימו לפני מספר דיונים, התגבשה בין העותרות לבין עיריית תל אביב הסכמה שיש בה כדי לסיים את המחלוקות ביניהן. המשיבות 2 ו - 4 מתנגדות להסכמות שהושגו, ובמקביל מבקשות להימחק מהעתירה. בנסיבות אלו אפרט את הרקע לטענות הצדדים בטרם אכריע בסכסוך המשני שנוצר.
רקע
1. ליבה של העתירה במחלוקת שבין העותרות, חברות פרסום, לבין העירייה בעניין הצבת שילוט חוצות בשטחי פרסום שונים הפרוסים ברחבי העיר תל אביב-יפו (להלן: "
פני הפרסום").
אבאר כי חלק מהשטחים הינם
שטחים פרטיים, עליהם מוצבים מתקני פרסום בהתאם להיתרים (בתשלום) שמעניקה העירייה. אלו השטחים שבשימוש העותרות. להבדיל משטחים פרטיים אלו, קיימים שטחים נוספים המצויים
בבעלותה של העירייה, כאשר הפרסום בהם מבוצע בפועל - כך על פי העתירה - על ידי שלוש חברות שזכו במכרזים שנערכו על ידי העירייה: המשיבה 2, רפיד ויז'ן בע"מ (להלן: "
רפיד") שזכתה במכרז להצבת שלטי פרסום במתקנים עירוניים מוארים (בילבורדס) ומפעילה גם את זיכיון הפרסום של המשיבה 3 על גבי גשרים (חברת נופי יהודה פנחסי בע"מ נמחקה בהסכמה מהעתירה, ר' הודעתה מיום 4.3.10 והחלטה מיום 14.6.10). וכן המשיבה 4, ג'י.סי.דקו ישראל בע"מ (להלן: "
ג'י.סי.דקו") שזכתה במכרז לפרסום במתקנים כתחנות אוטובוס, מתקנים מוארים להכוונת תנועה וראשי פרסום, הכל כמפורט בעתירה.
2. מאחר שהעירייה הודיעה לעותרות כי בכוונתה לאכוף את ההנחיות החדשות החל מיום 1.3.10, הזדרזו העותרות והגישו עתירה זו. הן טענו כי ההנחיות החדשות שפרסמה העירייה בראשית שנת 2010 פוגעות בעסקיהן פגיעה חריפה, מאחר שיש בהן כדי להעדיף העדפה פסולה את פני הפרסום של העירייה על פני 'פני הפרסום' של כלל החברות הפרטיות ובעלי השלטים הפרטיים. כך, לגבי פני פרסום פרטיים -
כגגות מבנים וגדרות אתרי בנייה - אסרה העירייה על הצבת שלטים או החמירה את דרישותיה. בעוד שדרישות הפרסום בפני הפרסום שלה עצמה, שאת הזיכיון בהם נתנה לאחרים, זיכתה בהקלות. הכל כמפורט בעתירה.
לאורן של ההנחיות החדשות העריכו העותרות כי אלו תבאנה להפחתה בת כחמישים אחוזים בפני הפרסום שעמדו לרשותן עד כה. מאחר שתל אביב נחשבת כמרכז העסקים של המדינה, שהחשיפה בה לקהל הלקוחות הפוטנציאלי הוא הגדול ביותר בארץ, חברת פרסום שאין לה פריסה טובה של שילוט בעיר תתקשה למצוא לקוחות אשר יסתפקו במסע פרסום שאינו כולל את תל אביב. הקטנת שטח הפרסום באמצעות ההנחיות החדשות תוביל למצב כי פרסום החוצות בעיר יהא בעיקרו פני הפרסום של העירייה - המצוי בידי הזכייניות רפיד וג'י.סי.דקו, וישלט בעיקר על ידן עד כדי יצירת מונופול. מכאן טענות העותרות לאפליה ולהעדפה פסולה של זכייניותיה של העירייה, המעניקה להן יתרון מכריע השולל איזון שוויוני ותחרות הוגנת. זאת נוסף על טענות כפגיעה בקניין, פגיעה בזכות הטיעון, פגיעה באינטרס ההסתמכות באשר הן חתומות על הסכמים ארוכי טווח עם לקוחותיהן בהתאם לנוהג שהיה קיים שנים רבות, חוסר סבירותן של ההנחיות, וגם - כי הן מהוות תקנות בנות פועל תחיקתי, שתנאי לתוקפן הוא פרסומן ברשומות. מאחר שפרסום כאמור לא נעשה, הן חסרות תוקף ואין לאוכפן.
3. בגדר עתירתן היתה גם בקשה צו ביניים לפיו תמנע העירייה מיישום הנחיותיה החדשות. כבוד השופט ד"ר ורדי, בהחלטתו מיום 24.2.10, הורה על מתן צו ארעי לפיו לא יפורקו שלטי החוצות הקיימים, וכן הורה על קבלת תגובות.
רפיד, שהיא המשיבה 4 בעתירה זו, ביקשה כי הצו הארעי יחול גם על שלטיה כמי שמחזיקה בפני פרסום פרטיים, נוסף על היותה זכיינית של העירייה. אולם, כבוד השופט ד"ר ורדי קבע כי הצו הארעי אינו חל על מי שאינן העותרות/המבקשות, אלא אם תושג הסכמה לעניין זה עם העירייה (ר' החלטה מיום 8.3.10). משלא עלה בידה של רפיד לקבל הסכמה בכתב לעניין זה, הגישה עתירה עצמאית - עת"מ 21017-03-10 - בה דרשה כי העירייה תאכוף באופן שוויוני את הנחיותיה על כל חברות הפרסום המחזיקות בשטחים פרטיים (להלן: "
עתירת רפיד"). עתירה זו, שגם בגדרה בקשה לצו ביניים, אוחדה עם העתירה נשוא פסק דין זה, ואליה עוד אשוב בהמשך.
4. העירייה בתגובותיה לעתירה כאן הדגישה את חשיבותן של ההנחיות החדשות בקביעת הוראות ועקרונות להצבת שילוט בעיר, את הצורך לשמור על חזות נאה ואסטטית של חוצות העיר, את הרצון להבטיח כי הקריטריונים יהיו אחידים ויתאימו לשילוט הקיים ולסביבה, ואת החובה לשמור על כללי הבטיחות למען שלום הציבור. היא הכחישה כי להחלטותיה בעניין ההנחיות החדשות השתרבבו שיקולים זרים וטענה כי נציגי חברות הפרסום היו שותפים להכנת ההנחיות החדשות במובן זה כי דעתם נשמעה חודשים רבים לפני פרסומן. העירייה הדגישה כי אין לעותרות זכות קנויה שמדיניותה כפי שהיתה בעבר לא תשתנה, ומקום בו צרכי העיר משתנים, חוטאת היא לתפקידה אם איננה עורכת את השינויים הדרושים. העירייה חלקה על חובתה לפרסם את ההנחיות החדשות ברשומות, ובסוף אף הדגישה את ההלכה כי אין בית משפט זה נוהג להתערב בשיקול הדעת המנהלי מקום שלא נפל בו פגם מהעילות המנהליות הידועות. אשר לסוגיית האכיפה, אשר טענות בעניין זה נשמעו מפיהן של רפיד וג'י.סי.דקו, הבהירה העירייה כי היא פועלת לאכיפה שוויונית של שילוט בלתי חוקי המוצב בעיר, על פי שיקוליה המקצועיים ובמגבלות כוח האדם העומד לרשותה, תקציביה ואילוצים נוספים.
5. בתאריך 14.6.10 התקיים לפני דיון בבקשות לצווי ביניים בשתי העתירות. הצדדים הסכימו כי הצו האוסר על פרוק השלטים הקיימים יעמוד בתוקפו עד ליום 1.12.10. כן הסכימו הצדדים לנהל משא ומתן על מנת למצוא פתרון למצב אשר נוצר. בהמשך, הוארך תוקפו של צו הביניים ומר יואב דוד - אדריכל העירייה - נכנס אף הוא לעובי הקורה על מנת לגבש פתרון מוסכם ולהביא את המלצותיו לפני ועדת השילוט העירונית (ר' החלטה בפרוטוקול מיום 21.11.10). האדריכל אכן נפגש עם נציגי חברות הפרסום, לרבות רפיד וג'י.סי.דקו, במטרה למצוא איזון בין צרכי המפרסמים השונים לבין עמדת העירייה שביקשה לקבוע עקרונות אחידים להצבת שילוט בעיר.
6. בתאריך 22.12.10 התקיים דיון נוסף במעמד באי כוח הצדדים והאדריכל דוד.
העותרות והעירייה הודיעו כי הגיעו להסכם פשרה, וביקשו ליתן לו תוקף של פסק דין. לאחר שעמד האדריכל דוד על השיקולים המקצועיים שהדריכו את העירייה בהגיעה להסכם הפשרה, הוכתבה ההסכמה לפרוטוקול בנוסח הבא:
"1. העיריה תתיר על גבי
גדרות אתרי בניה, הצבת שלוט שאורכו הכולל מהווה 50% מאורך הגדר, כשמדידת אורך השלטים אל מול אורך הגדר, תעשה לגבי כל פאת גדר בנפרד. לא תוטל מגבלה על המרווח הנדרש בין שלטים אלו.
2. באשר לשלטים שמידותיהם 4
X
3 מ' או 2
X
6 מ' המוצבים על גבי גדרות אתרי בניה, העירייה תתיר הצבת שלטים אלו, כך שבסיסם התחתון יהיה בגובה של עד 1 מ' מפני הקרקע.
3. במרקם עירוני צפוף (כגון מתחם העיר הלבנה), רשאית העירייה לדרוש כי הבסיס התחתון של שלטי 4
X
3 לא יותקן מעל 60 ס"מ מעל גובה פני הקרקע.
4. לגבי שילוט שקיים על
גגות מבנים שגובהם עד 2 קומות (כולל) - העירייה תתיר פרסום על גבי גגות מבנים אלו, באמצעות פני פרסום המקבילים לפאות הבניין, כאשר פני הפרסום יהיו בגובה עד 1.20 מ' והם יותקנו צמוד לקצה הגג ולחילופין במרחק עד 50 ס"מ פנימה מקו הבניין (לצורך בטיחות בעבודה), שאז, המרווח בין הבסיס של פני הפרסום לבין גג הבניין, לא יעלה על 30 ס"מ, כשמרווח זה יוסתר באלמנט קשיח לכל אורך השלט.
6. תנאי למתן אישור להצבת שילוט גג חדש הינו הסרה ופינוי של שלטי גג קיימים, לרבות הקונסטרוקציות של שלטי גג אלו.
7. מוסכם כי העותרות יתאימו את השלטים הקיימים המוצבים על גבי גדרות אתרי בניה ועל גגות מבנים עד 2 קומות, להסכמות דלעיל, לא יאוחר מיום 31.12.2011 (שנת 2011 תהיה שנת התארגנות).
8. התאמת/החלפת השילוט הקיים בשילוט חדש תעשה רק לאחר קבלת אישורי העירייה להצבת השילוט החדש, לרבות מילוי תנאים עיצוביים וטכניים של אדריכל העיר או מי מטעמו וסעיף 6 האמור, ובהתאם להסכמות האמורות.