לפניי תביעה שהגישה הכנסת נגד מפלגת חץ - המפלגה החילונית הציונית (להלן:
מפלגת חץ) להשבת סכומי כסף ששולמו לה כמקדמה על חשבון מימון הוצאות הבחירות לכנסת ה-17, שהתקיימו ביום 28.3.06, לאחר שנמצא על פי תוצאות הבחירות כי מפלגת חץ אינה זכאית למימון הוצאות הבחירות על פי חוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973 (להלן:
חוק המימון או
החוק). עניינה של התביעה
בשאלה העקרונית האם על פי הוראות חוק המימון על מפלגה שקיבלה מקדמה על חשבון מימון הוצאות הבחירות, אך קיבלה בבחירות פחות מאחוז אחד מן הקולות, להשיב את כספי המקדמה שניתנו לה;
ובשאלה הקונקרטית האם על מפלגת חץ להשיב את כספי המקדמה שקיבלה לפני הבחירות לכנסת ה-17.
העובדות הנדרשות לענין
1. סיעת חץ התפלגה מסיעת שינוי בחודש פברואר 2006, עובר לבחירות לכנסת ה-17. קבוצה של תשעה חברי כנסת, בראשות חה"כ אברהם פורז, פרשה מסיעת שינוי, שהיתה מיוצגת בכנסות הקודמות, ה-15 וה-16. מאחר שלא היה סיפק בידי קבוצת הפורשים לרשום מפלגה חדשה, "השתלטו" חברי הקבוצה על "מפלגת מדף" לא פעילה בשם "אחדות למען העליה" ושינו את שמה עובר לבחירות, ביום 20.3.06, למפלגת חץ על מנת להתמודד בשם זה בבחירות (מוצג ת/1). כדברי חה"כ פורז (להלן:
פורז) בעדותו: "
אנו 'השתלטנו' על המפלגה הזאת ב-2/2006 בערך והגשנו רשימת מועמדים בשם החדש וגם שינינו את שם המפלגה לפני הבחירות שהיו ב-28.3.06... ההודעה הזאת על שינוי השם היא שבוע לפני הבחירות... המקדמה שולמה אחרי שהגשנו את רשימת המועמדים לכנסת לועדת הבחירות המרכזית בשם חץ" (בעמ' 32). דברים אלו אושרו אף בתצהירו של חשב הכנסת בתקופה הרלבנטית, מר אבי לוי (להלן:
לוי). לדבריו, בחודש ינואר 2006 התפלגה הסיעה החילונית מסיעת שינוי. "
בהמשך, ולאחר שהסיעה עברה התפלגות נוספת [זו של סיעת חץ]
, קבעה ועדת הכנסת, ביום 5.2.06, לבקשתה של הסיעה החילונית, כי הסיעה תייצג את מפלגת אחדות למען עליה. בהמשך, ביום 20.3.06, שונה שמה של מפלגה זו למפלגה החילונית הציונית - חץ..." (סעיף 11 לתצהירו). על פי נספח ת/7 לתצהירו של לוי, התקבלו כספי המקדמה בידי הנתבעת בסכום של 6,188,940 ש"ח ביום 12.2.06.
על פי תוצאות הבחירות לכנסת ה- 17, קיבלה מפלגת חץ מעט יותר מ- 10,000 קולות, שעה שאחוז החסימה עמד על למעלה מ- 60,000 קולות.
ביום 3.4.06, לאחר שהתבררו תוצאות הבחירות, פנה לוי במכתב לפורז (נספח ת/8 לתצהיר לוי) והפנה אותו לחוות דעתה של היועצת המשפטית של הכנסת מיום 9.2.06, לפיה הנתבעת אינה זכאית למימון בחירות. עוד נאמר שם, כי טרם גובשה העמדה המשפטית בשאלת החזר כספי המקדמה שקיבלה הסיעה. ביום 9.4.06, במכתבה של היועצת המשפטית של הכנסת, עו"ד נורית אלשטיין (להלן:
אלשטיין), נדרש פורז להשיב את כספי המקדמה שקיבלה מפלגת חץ.
2. על פי האמור בתצהירו של לוי, הטיפול בנושא החזר מקדמות החל לקראת הבחירות לכנסת ה-16 (שהתקיימו ביום 28.1.03) בעקבות חוות דעת משפטית של היועצת המשפטית של הכנסת דאז, עו"ד אנה שניידר, שאף זכתה לגיבוי היועץ המשפטי לממשלה דאז, אליקים רובינשטיין, במכתבו מיום 14.1.03 (נספח ת/3 לתצהיר לוי). ביום 15.12.02 ערך לוי מכתב המופנה לנציגי הסיעות והמביא לידיעתם את דבר החובה להשיב את כספי המקדמה אם יתברר לאחר הבחירות שהסיעה אינה זכאית למימון (נספח ת/1 לתצהירו). מכתב זה נמסר לפי הטענה על ידי עובדת חשבות הכנסת, גב' טובי חכימיאן (בעמ' 17, שורה 20), לנציגי הסיעות והם אישרו את קבלתו בחתימת ידם על גבי מסמך בכתב יד שכותרתו "
סיעות שקיבלו את המכתב לגבי המקדמה" (נספח ת/2 לתצהירו). המכתב כולל שמות של סיעות, ולצידם נרשם בחלק מן המקרים "
לפקסס" בתוספת מספר טלפון, ובאחרים מופיעה חתימה בלבד, ללא ציון שם החותם. אציין, כי באותה עת שימש פורז נציג סיעת שינוי שהוסמך לפעול בשמה לענין חוק המימון לפי סעיף 6(א) לחוק, והוא גם נציגה של הנתבעת, יחד עם חה"כ רשף חן, לענין זה. לצד השם "
שינוי" מופיעה חתימה בלתי ברורה ללא ציון זהותו של החותם. לוי לא יכול היה לזהות למי שייכת החתימה (בעמ' 20, שורה 16), ופורז העיד שמעולם לא ראה את המכתב נספח ת/1 והחתימה על גבי הנספח ת/2 איננה חתימתו (בסעיף 20 לתצהירו, בעמ' 31, שורות 16-2: "
אין לי מושג [של מי החתימה]
. בכל אופן אלי זה לא הגיע ואני הייתי צריך להיות האיש שאליו זה מגיע, הייתי גזבר, מורשה ומנהל מערכת הבחירות").
לאחר הבחירות לכנסת ה-16 התברר שעל שלוש מפלגות להשיב כספי מקדמות: מפלגת המרכז, מפלגת האחדות הלאומית, ומפלגת אחדות למען העליה (שעל "חורבותיה" הוקמה לאחר מכן מפלגת חץ). האחרונה השיבה את כספי המקדמה ביום 17.3.03, ועם השתיים הנותרות נוהלה התכתבות (נספח ת/4 לתצהיר לוי) שלא הניבה דבר. בסופו של דבר הוגשו תביעות נגד מפלגת המרכז (ביום 31.1.10) ונגד מפלגת האחדות הלאומית (ביום 10.6.09) לאחר שהוגשה ביום 29.12.08 התביעה דנן, המתייחסת לכנסת ה-17. היינו, הכנסת לא הגישה תביעות נגד המפלגות החייבות בהשבה בתקופה שבין הכנסת ה-16 לכנסת ה-17, בין השנים 2003 עד 2006.
3. אשר לבחירות לכנסת ה-17, על פי האמור בתצהירו של לוי, ביום 9.2.06 שלחה היועצת המשפטית של הכנסת, אלשטיין, באמצעות הודעת דואר אלקטרוני (דוא"ל), מכתב לכל חברי הכנסת שכותרתו "
החזר כספי מקדמה ששולמו על חשבון הוצאות הבחירות". מכתב זה (נספח ת/1 לכתב התביעה) מתרה בחברי הכנסת, כי סיעה שתקבל מקדמה אך לא תיבחר שוב לכנסת או לא תקבל לפחות אחוז מן הקולות, או סיעה שתקבל מקדמה העולה על המימון המגיע לה ולא ניתן יהיה לנכות את התשלום העודף מהמימון השוטף, תידרש להחזיר את כספי המקדמה שקיבלה או את הכספים שקיבלה ביתר. לתצהירו של לוי צורפה הודעת דוא"ל מיום 9.2.06, המיועדת ל"
רשימת חברי הכנסת" וכן לנמענים נוספים ובהם לוי עצמו (נספח ת/6 לתצהירו). מהודעת הדוא"ל ניתן להבין כי צורף לה קובץ WORD שכותרתו: "
מכתב לחברי הכנסת - החזר תשלום". קובץ זה לא צורף לתצהירו של לוי, ואולם בחקירתו החוזרת אישר לוי שהוא עצמו קיבל את הודעת הדוא"ל נספח ת/6 לתצהירו (בעמ' 28, שורות 8-7), והוסיף שאותו קובץ שצורף להודעת הדוא"ל הוא מכתבה של אלשטיין מיום 9.2.06, שצורף כנספח ת/1 לכתב התביעה (שם, בשורות 18-17).
ב"כ הנתבעת התנגד להגשתו של המכתב מיום 9.2.06 כראיה באופן זה וטען, כי לא זו בלבד שהמכתב עצמו לא צורף כנספח לתצהירו של לוי (שלא כהודעת הדוא"ל, נספח ת/6), אלא מדובר במכתב, שלוי לא ערך ולא שלח, כי אם היה לכל היותר אחד מנמעניו, ולכן אינו יכול להעיד מכלי ראשון על נסיבות עריכתו ודיוורו (ראו בעמ' 24, 28 ו-60). ב"כ הכנסת טען, לעומת זאת, כי העובדה שלוי קיבל את הודעת הדוא"ל ואת הקובץ שצורף לה מהווה ראיה לכך שאף יתר נמעניה קיבלו אותה ואת הקובץ שצורף לה.
פורז בתצהירו ובעדותו טען שלא ראה מעולם את הודעת הדוא"ל מיום 9.2.06 או את מכתבה של אלשטיין מאותו יום (בסעיף 20 לתצהירו; "
מעולם לא ראיתי את המייל הנטען לפני הבחירות" - בעמ' 33, שורה 20). בתשובה לשאלה אם נהג לקבל מכתבים בדוא"ל באותה עת, השיב פורז: "
חודש לפני המכתב הזה הייתי עסוק במערכת הבחירות והייתי בת"א וכמעט ולא הגעתי לכנסת למעט ועדת הבחירות או ועדת הכנסת ולכן לא פתחנו מיילים ולא הסתכלנו על מיילים, זה לא עניין אותנו, היינו עסוקים בבחירות" (בעמ' 33, שורות 27-25). ובהמשך הסביר, כי העוזרים הפרלמנטריים שלו היו "פותחים" את כל הודעות הדוא"ל וכותבים מכתבי תשובה לפונים "
ומסננים את החומר ואלי היה מגיע רק מה שהיה חשוב. אני לא ידעתי אז לפתוח מיילים" (בעמ' 33, שורה 30 - עמ' 34, שורה 1). לדבריו, לא עשה "
מחקר" בעקבותיה של הודעת הדוא"ל, אך "
אני מניח שאם מכתב כזה חשוב היה מגיע לתיבת המייל אם אחד העוזרים שלי היה מוציא את זה ורואה את זה היה נותן לי" (בעמ' 34, שורות 18-17). במכתב תשובה מיום 28.5.06 (נספח 11 לתצהיר לוי), כתב פורז לאלשטיין: "
לא זכור לי שמכתבך מיום 9.2.06 הגיע לידי וגם חברי כנסת נוספים ברשימת חץ לא זוכרים כי קיבלו מכתב זה. המכתב נכתב בתקופת פגרת הכנסת כאשר חברי הכנסת היו עסוקים בבחירות ולא היו נוכחים במשכן הכנסת". אין חולק כי ביום 9.2.06 היתה הכנסת בפגרת בחירות. לוי העיד בענין זה, כי "
נוכחותם של הח"כים בכנסת בפגרת בחירות היא פחותה באופן משמעותי אבל זה לא לגמרי שהם לא נמצאים יש גם נציגי סיעות בכנסת וועדת הבחירות מתנהלת במשכן הכנסת" (עמ' 25, ש' 3-1).
4. לאחר הבחירות לכנסת ה-17 התברר שגם מפלגת שינוי, בנוסף לנתבעת, צריכה להשיב את כספי המקדמה. ביום 24.2.09, לאחר שלא הוסכם על הסדרת החוב ללא צורך בנקיטת הליכים, הגישה הכנסת תביעת השבה גם נגד מפלגת שינוי.
עד כאן הרקע העובדתי.
טענות הצדדים וההליכים עד כה
5. הנתבעת טוענת, כי במשך 30 שנות קיומו של חוק המימון נהגה פרשנות אחרת לחוק המימון, לפיה מפלגה שקיבלה מקדמה למימון הוצאות בחירות אינה נדרשה להשיבה, גם אם לא עברה את אחוז החסימה. נטען, כי פרשנות זו היא הפרשנות הראויה לחוק המימון ויש לאמץ אותה גם להבא. עוד נטען, כי ההחלטה לפתוח נגד מפלגת חץ בהליכים משפטיים נגועה בחוסר סבירות ומקורה בעתירה שהוגשה בנושא זה לבג"ץ על ידי עמותת אומץ (בג"ץ 10858/08). לבסוף נטען, כי קיימות מפלגות נוספות אשר לשיטת הכנסת חייבות להשיב כספי מקדמות, אך עד כה לא הוגשו תביעות נגדן.
6. על פי החלטה מיום 14.6.09 הודיע היועץ המשפטי לממשלה על התייצבותו בהליך מכוח סמכותו לפי סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש]. עמדתו בשאלות שבמחלוקת היתה, כי על הנתבעת להשיב את כספי המקדמה שניתנו לה. היועץ המשפטי לממשלה אימץ בענין זה את חוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה באותה עת, מר יהושע שופמן, מיום 14.1.03, שניתנה בעקבות פניה של היועצת המשפטית של הכנסת דאז, עו"ד אנה שניידר. מר שופמן סבר, כי סיעות ורשימות מועמדים שקיבלו מקדמות על חשבון מימון הוצאות הבחירות ולא קיבלו לפחות אחוז אחד מהקולות כשרים, חייבים להחזיר את המקדמות שקיבלו.
7. ביום 2.5.10, לאחר הגשת תצהיר העדות הראשית מטעם הכנסת, הגישה מפלגת חץ בקשה לסילוק התביעה על הסף. טענותיה של הנתבעת היו כי הכנסת נעדרת סמכות להגיש את התביעה וכי לא הצביעה על מקור סמכות להגשתה; כי לא מתקיימת יריבות בין הכנסת לבין מפלגת חץ שכן המדינה, שכספי המימון באים מתקציבה, ולא הכנסת, צריכה היתה להגיש את התביעה; כי התביעה הוגשה בניגוד להוראות סעיף 59 לתקנון הכנסת (כיום סעיף 97א1) וללא אישור יו"ר הכנסת דאז, חה"כ דליה איציק, כממונה על ביצוע החוק; וכי התביעה הוגשה לכתחילה נגד מפלגת חץ בלבד, תוך פגיעה באינטרס ההסתמכות שלה, ורק לאחר הגשת כתב ההגנה על ידה, הגישה הכנסת תביעות דומות נגד שלוש מפלגות נוספות.
ביום 16.11.10 ניתנה החלטה הדוחה את הבקשה לסילוק על הסף ומאמצת את תשובת הכנסת ואת עמדת היועץ המשפטי לממשלה, שתמך בה. נקבע, כי הגשת התביעה מצויה ב-ד' אמות סמכותו של יו"ר הכנסת, הממונה על ביצועו של חוק המימון (סעיף 20 לחוק), אשר אחראי להעברתם של כספי המימון למפלגות, לרבות המקדמות, באמצעות חשבות הכנסת, כמו גם להשבתם לאוצר המדינה. בכל הנוגע להליך אישור הגשת התביעה נקבע שם, כי "
החלטה על נקיטת הליכים משפטיים להשבת כספי מימון מפלגות היא בגדר פעולותיה של הכנסת בכובעה כרשות מנהלית, ועליה להתקבל על ידי בעלי התפקידים הרלוונטיים בכנסת על בסיס שיקולים אובייקטיביים, ענייניים ומקצועיים-משפטיים. אשר לטענה, כי הגשת התביעה טעונה אישורה של יו"ר הכנסת דאז וכי הכנסת לא הוכיחה כי אישור כזה אכן ניתן, נראה לי כי ניתן להסתפק בהבהרתה של ב"כ הכנסת כי יו"ר הכנסת אישרה את הגשת התביעה. זאת ועוד, כפי שטענה ב"כ הכנסת, עומדת לזכותה של הכנסת, ככל כרשות ציבורית, חזקת תקינות פעולות המנהל. לפיכך, משהוגשה התביעה, חזקה כי הוגשה כדין, באישורם של בעלי התפקידים הרלוונטיים. יחד עם זאת, אם במהלך בירורה של התביעה, תוסיף מפלגת חץ ותטען כי קיימת בענין זה מחלוקת עובדתית, יוכלו הצדדים להביא ראיות להוכחת טענותיהם בדרך המקובלת במסגרת שלב ההוכחות". אשר לטענות בדבר אכיפה סלקטיבית ופגיעה באינטרס ההסתמכות נקבע, כי אלה אינן מקימות עילה לדחייה על הסף.
המסגרת המשפטית - חוק מימון מפלגות