1.
התביעה
(א) התובעים, האגודה השיתופית (להלן: "
האגודה" או "
התובעת") של מושב ירחיב (להלן: "
המושב") ובנם של חברי האגודה שהוכר "בן ממשיך" (להלן: "
התובע") הגישו תביעה זו נגד מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "
המינהל") והוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מרכז (להלן: "
הוועדה המחוזית"). התובעים מבקשים סעד כדלקמן:
"צו עשה קבוע
להמשך חתימת [המינהל] על בקשות להיתרי בנייה של חברי [המושב], המיועדות לביצוע מטרות תוכנית הגבעה - להקמת יחידת דיור שנייה לדור ההמשך בנחלות חקלאיות ב[מושב], במגרשים ללא רצף פיסי לחלקות א' ביתרת 41 מתוך 78 נחלות חקלאיות, אשר
טרם מימשו מטרה תקפה זו עד היום. זאת, תוך קביעת לוחות זמנים לקבלת חתימת [המינהל] על בקשות פרטניות להיתרים, ככל שהן תואמות לתוכנית הגבעה".
התובעים טוענים כי זכותם לסעד המבוקש, שעניינו בנייתן של יחידת דיור שנייה ואף שלישית בכל נחלה, מיוסדת על המשך ביצועה של תוכנית מתאר מקומית מס' שד/104/5 (להלן: "
תוכנית שד/5/104"), כפי ששונתה בתוכנית שד/104/א2/8 (התוכנית המעודכנת תכונה להלן: "
תוכנית הגבעה"), וכן על הבטחה מינהלית שהבטיח המינהל לאגודה לצרף לכל נחלה מגרש ממגרשי הגבעה בשטח של דונם אחד ולאפשר עליו בנייה למגורים. תוכנית הגבעה באה לעולם כדי לאפשר לחברי האגודה, ששטח חלקה א' בנחלותיהם לא איפשר בנייה של בית מגורים נוסף, לבנות בית ל"דור ההמשך", במגרש ממגרשי תוכנית הגבעה, חרף הפיצול הפיסי בין הנחלה המקורית למגרש ובאופן שהמגרש הנוסף ייחשב כחלק מחלקה א' של הנחלה. כן מיועדים המגרשים לאפשר בנייה של בית שלישי, הצמוד לאחד הבתים האחרים בחלקה א' או במגרש הנוסף, לצורכי "דור המייסדים".
(ב) בד בבד עם הגשת התביעה הגישו התובעים בקשה למתן צו מניעה זמני שיאסור על המינהל לעכב מתן הסכמתו לבקשת התובע להיתר בנייה לבית על מגרש ממגרשי הגבעה, שעל פי תוכנית הגבעה אמור להיות מצורף לנחלת הוריו.
(ג) המינהל והוועדה (להלן: "
הנתבעים") השיבו לבקשה לסעד זמני. בדיון שהתקיים ביום 5.7.10 הצעתי לצדדים לקיים את הדיון בתביעה העיקרית (ר' תקנה 369 בתקנות סדר הדין האזרחי) והצדדים הסכימו (הסכמת הנתבעים לא נרשמה בפרוטוקול הדיון אך אישור להסכמתם נמצא למשל בהודעת ב"כ הנתבעים מיום 4.8.10).
2.
רקע
(א) התובעת קיבלה מהמינהל זכויות לנהל את משבצת הקרקע של המושב. התובע הוא בן הדור השני במושב, "בן ממשיך" של הוריו, ומתגורר בנחלה הרשומה על שם הוריו עם משפחתו ואמו (אביו המנוח נפטר). התובע הוא גם חבר ועד ההנהלה של האגודה. המינהל מנהל את מקרקעי המדינה לרבות משבצת הקרקע של המושב. הוועדה המחוזית והוועדה המקומית (שהייתה לנתבעת פורמלית) הן מוסדות התכנון שבשטח שיפוטן נמצאת משבצת הקרקע של המושב. הוועדה המחוזית היא שאישרה את תוכנית הגבעה.
(ב) המושב הוא מושב שיתופי שנוסד בשנת 1949. בשנת 1954, לאחר שגרעין המתיישבים המקורי נטש אותו, אוכלס המושב מחדש ותוכנן למושב חקלאי. במושב 78 נחלות חקלאיות הפועלות כמשקים עצמאיים. לכל נחלה מוקצית יחידת קרקע ("נחלה") שחלקה א' הימנה מיועדת למגורי משפחה אחת ולחקלאות, כשחלקות נוספות מיועדות לחקלאות בלבד. חלקות א' שבמושב תוכננו מלכתחילה כחלקות קטנות באופן יחסי למושבים אחרים, שעל כן, לפי תוכנית המתאר המקורית (תוכנית גמ/104/א, משנת 1955), הוקנו בהן זכויות בנייה לבית מגורים אחד בלבד בכל נחלה, ללא מתן אפשרות לבניית בית נוסף לדור ההמשך, כמקובל בנחלות אחרות.
(ג) כדי לאפשר לדור ההמשך של המושב להמשיך להתגורר במושב ולהפעיל את המשקים החקלאיים, אישרה הוועדה המחוזית, בשנת 1989, את תוכנית מיתאר שד/5/104. תוכנית זו באה להרחיב את חלקות א' של הנחלות, באופן שתתאפשר בנייה נוספת למגורים, כאשר ההרחבה אינה הרחבה פיזית אלא צירוף של מגרש מתוך שטח הנמצא במשבצת הקרקע של המושב באזור הקרוי "הגבעה". בתוכנית תוכננו 75 מגרשים בני דונם אחד כל אחד, כשכל מגרש קיבל מספר זהה למספר של נחלה מנחלות המושב בתוספת האות "א". התוכנית קבעה כי בכל מגרש שכזה יוקם בית מגורים שני בנחלה (להלן: "
מגרשי הגבעה"). התוכנית כללה גם שינוי ייעוד של מגרשי הגבעה מחקלאות למגורים. פיתרון זה, של תוספת שטח לחלקה א' של נחלה כדי לאפשר זכויות בנייה נוספות למגורים כאשר התוספת אינה בשטח הצמוד פיזית לחלקה א', היה מקובל באותה תקופה כפיתרון להעדר אפשרות לבנייה נוספת בחלקה א'. הפיתרון יושם בפועל באמצעות "
הוועדה הבין מוסדית למגורים בנחלות", אשר בשנות ה-90 כונתה "ועדת לוצאטו", על שם העומד בראשה באותן שנים (להלן: "
הוועדה הבין מוסדית" או "
ועדת לוצאטו"). הוועדה נהגה לבחון כל מקרה ומקרה לגופו ולהמליץ על צירוף מגרש במקרים החריגים ובתנאי שבעל הנחלה עמד בתנאים נוספים, כגון שלא בנה מבנים ללא היתר ולא קיים במשק פעילות שאיננה חקלאית. הוועדה נהגה לבדוק גם שאין דרך להגדיל את השטח לבנייה בחלקה א' בדרך אחרת. במקרים שבהם אושר לצרף מגרש לנחלה נהגו המינהל והאגודה לכרות "הסכם לצירוף מגרש". רק בהתקיים כל אלה זכאי היה בעל הנחלה להגיש בקשה להיתר בנייה לבניית בית לבן ממשיך.
(ד) בשנת 1993 אישרה הוועדה המחוזית תוכנית שינוי לתוכנית שד/5/104, היא התוכנית שד/7/104. בתוכנית שד/7/104 שונה המספור של מגרשי הגבעה ונקבע "
שיוכן וזיקתן של שתי תת-חלקות של הנחלה המפוצלת ייקבע ע"י בעל הקרקע (מינהל מקרקעי ישראל) ...".
(ה) בעקבות אישור תוכנית שד/5/104, בעלי נחלות במושב הגישו לוועדת לוצאטו בקשות לצירוף מגרש לנחלתם. 28 בעלי נחלות אכן זכו לצירוף מגרש (לטענת התובעים מדובר ב- 34 שזכו), נחתמו הסכמים לצירוף המגרשים, הוגשו בקשות להיתרי בנייה, המינהל אישר בדרך כלל את הבקשות והבתים נבנו.
(ו) בשנת 1998 פורסם דו"ח שערכה "
הוועדה לעניין מדיניות פיתוח הכפר לשנות ה-2000". בין השאר המליצה הוועדה: "
יבוטל נוהל לפיו ניתן לצרף לנחלה מגרש נפרד ליחידת מגורים שנייה" (סעיף 14.3 בפרק ד' בדו"ח). שר החקלאות אימץ את המלצות הוועדה, ובמסגרת יישום המלצותיה פורסמה, ביום 11.2.99, הוראה 62 של האגף החקלאי של המינהל (להלן: "
הוראה 62"). סעיף 9 בהוראה 62 קבע כי אין לאשר צירוף מגרש מגורים לחלקה א' של נחלה, לצורך הקמת יחידת מגורים שנייה. סעיף 10 בהוראה 62, החריג מהוראת סעיף 9 מושבים המוגדרים יישובי עדיפות לאומית א' וישובי קו הגבול בגזרת לבנון בתנאים שפורטו בסעיף 17. כך נקבע בסעיף 17ח כי שטחו של המגרש שיצורף לנחלה יהיה כחצי דונם. עם פירסום הוראה 62 הופסקה לאלתר פעילותה של ועדת לוצאטו (סעיף 19). ביום 19.4.99 פרסם האגף החקלאי במינהל את הוראה 62א שאיפשרה, במקרה חריג וייחודי, לצרף מגרש לחלקה א' גם במושב המוגדר יישוב עדיפות לאומית ב', או במרכז הארץ, עפ"י כללים שנקבעו. הוראה 62א החילה על צירוף כאמור את התנאים לצירוף מגרש שפורטו בסעיף 17 של הוראה 62. תוקפה של הוראה 62א נקבע מלכתחילה עד ליום 31.12.99, והוא הוארך לאחר מכן עד לתאריך 31.12.00. התוצאה של שתי ההוראות הייתה לאפשר לישובים מתאימים, לרבות המושב דנן, לצרף מגרש לחלקה א', למשך תקופה מוגבלת של שנה וחצי.
(ז) ביום 13.5.99, סמוך לאחר פרסום הוראה 62א, נערכה פגישה בין נציגי התובעת לנציג המינהל שבה הובהר לנציגי התובעת מצב הדברים. סוכם באותה פגישה כי מגרשי הגבעה יפוצלו כך שכל מגרש יעמוד על חצי דונם במקום דונם, וכי הם יוקצו לפי החלטת מועצת המינהל 737, שעסקה בהרחבות למגורים בישובים חקלאיים, תוך מתן עדיפות למומלצי האגודה שאינם בעלי זכות בנחלה או במגרש מגורים בישוב חקלאי.
(ח) בשנת 2000 אישרה הוועדה המחוזית תוכנית נוספת (תוכנית שד/8/104/א2) שבה שונה ייעודם של מקרקעין נוספים למגורים. בתוכנית זו נכללו 170 מגרשים בהם מגרשי הגבעה שסומנו מחדש במספרים זמניים ו- 90 מגרשים בשטח של כחצי דונם כל אחד שיועדו ל"הרחבת בנים" (לפי החלטה 737).
(ט) בשנים שלאחר מכן נערכו מספר פגישות בין נציגי האגודה לנציגי מחוז מרכז של המינהל, במטרה לקדם את מימוש הבנייה ב- 43 מגרשי הגבעה שטרם נבנו. שוב עלתה הצעה כי המגרשים יפוצלו כך שייווצרו 86 מגרשים בשטח של חצי דונם של כל אחד, שמחצית מהם יוקצו למומלצי האגודה, או כהרחבה (בתנאי החלטה 737) או כצירוף לחלקות א' בנחלות, והמחצית האחרת תשווק ע"י המינהל בשיתוף עם האגודה, כאשר התקבולים עבור המגרשים יועברו לאגודה כפיצוי. האגודה הכינה תוכנית לפיצול המגרשים.
(י) האגודה הכינה כאמור תוכנית לפיצול מגרשי הגבעה, אך בטרם אושר התוכנית, החליטה הנהלת המינהל, ביום 30.4.03, את החלטה 862, שקבעה שישה תנאים מצטברים שרק בהתקיימם יאפשר המינהל צירוף מגרש לנחלה. אלו התנאים:
"
א) קיימת החלטת ועדה- ועדת לוצאטו או ועדה אחרת במינהל, אשר המליצה על צירוף המגרש לנחלה כמבוקש (תוך ציון מספר הנחלה המיועדת לצירוף).
ב) התוכנית למגרשי המגורים המיועדים לצירוף לנחלות מאושרת. ההליך התכנוני נמשך זמן רב, שלא באשמת האגודה / בעלי הנחלות, וכן האגודה / בעלי הנחלות עשו כל שביכולתם לקדם את התכנון ולממש את האישור שניתן.