פס"ד בעניין חווֹת טורבינות רוח ברמת הגולן – ייצור חשמל באמצעות מקורות מתחדשים

השופט נ' סולברג:

רקע

1. בעשור האחרון פועלת ממשלת ישראל על מנת לקדם פרויקטים שעניינם יצור חשמל באמצעות מקורות אנרגיה מתחדשים, חלף דלקים מאובנים (פוסיליים), כגון גז טבעי ופחם. בתוך כך, קיבלה הממשלה מספר החלטות שבהן נקבעו עקרונות, הוצבו יעדים מנחים לטווח קצר ולטווח ארוך, והחל גיבושם של פתרונות למימוש היעדים הללו. כחלק מאותם פתרונות, נערכה תכנית מתאר ארצית – תמ"א 10/ד/12 – שעניינה סלילת הדרך להקמת חווׂת טורבינות רוח, ויצירת מסגרת לאישור תכניות ומתן היתרים לפרויקטים מעין אלו. שימוש באנרגיית רוח מהווה נדבך משמעותי בסל הכלים לייצור חשמל באמצעות מקורות מתחדשים, נוכח היתרונות הרבים הגלומים באנרגיה מסוג זה: ראשית, עלות הפקת החשמל נמוכה באופן יחסי למקורות אנרגיה אחרים; שנית, מדובר במשאב שאינו מתכלה, אינו גורם לזיהום סביבתי, אינו כרוך בתפיסה של שטחי קרקע נרחבים (ביחס, למשל, לשטחים הנדרשים לצורך הפקת חשמל באמצעות אנרגיה סולארית), וזמין לאורך כל שעות היממה.

2. העתירה שלפנינו עוסקת באחד הצעדים המרכזיים להגשמתה של מדיניות הממשלה בנוגע להפקת חשמל באמצעות אנרגיה מתחדשת בכלל, ואנרגיית רוח בפרט – התכנית לתשתית לאומית מס' 78 "טורבינות רוח בגולן – רוח בראשית" (להלן: התכנית; או: 'רוח בראשית'). על-פי התכנית, תוקם חווה של 42 טורבינות רוח גדולות ברמת הגולן, במטרה להפיק באמצעותן חשמל. במקור, תוכננה הקמה של 51 טורבינות, אולם המספר צומצם, על-פי החלטה של הוועדה הארצית לתשתיות לאומיות (להלן: הוות"ל), עוד בשלבי תכנון מוקדמים. התכנית מקודמת על-ידי המשיבות 4-3 (להלן: היזמים), בשיתוף המשיבים 13-6, 8 ישובים ברמת הגולן, אשר בשטחם מתוכננת הקמתן של הטורבינות (להלן: היישובים). הכל מסכימים, כי גלומה בתכנית תועלת ציבורית רבה: יצור אנרגיה 'ירוקה' שתפחית את זיהום האוויר הנובע מתחנות הכוח ה'רגילות'; תרומה לעמידה ביעדים שהציבה הממשלה; וכן תועלת כלכלית נוכח עלויות הפקה ותפעול נמוכות יחסית.

3. השטח המוצע להקמת חוות הטורבינות, אזור תל פארס, במזרח רמת הגולן, עונה על מרבית האתגרים הניצבים בפני פרויקטים מסוג זה: האתר רווי ברוח איכותית שמתאימה לייצור חשמל; מרוחק מיישובים סמוכים, ועל כן לא צפוי להוות מטרד; מיקומן של הטורבינות אינו צפוי להפריע לפעילות חקלאית המתקיימת באזור; תנאי השטח מאפשרים פגיעה מזערית בנוף. העותרים לא מכחישים את האמור, אך טוענים כי התכנית אינה כוללת מענה מספק לאתגר נוסף – פגיעה פוטנציאלית באוכלוסיית הנשרים בישראל, שנמצאת בסכנת הכחדה. העותרים טוענים, כי לא הושלמה מלאכת התכנון, ולא נעשה מספיק על מנת להבטיח את עתידם של הנשרים. טרם נפנה לטענות הצדדים, תוצג להלן תמצית השתלשלות ההליך התכנוני שקדם לאישורה של התכנית.

4. תחילתו של הליך התכנון בשנת 2015, עת הגישו היזמים את התכנית הראשונית לוות"ל. ביום 2.11.2015 הוחלט לצאת לדרך ולפרסם הודעה על הכנת תכנית לתשתית לאומית. בהמשך, הנחתה הוות"ל את היזמים לערוך מספר תסקירים לבחינת ההשפעות הסביבתיות השונות של התכנית. בין היתר, נבחנה השפעתה הצפויה של הקמת הטורבינות על בעלי כנף, ובכללם אוכלוסיית הנשרים. הנתונים שנדרשו מהיזמים – הועברו; חוות דעת של מומחים בנושאי סביבה – נשמעו; בהסתמך על תשתית זו נערכו ישיבות משותפות, שבהן נכחו נציגי היזמים, נציגי הוות"ל, ונציגי רשות הטבע והגנים (להלן: רט"ג).

5. כבר בשלבים מוקדמים, סומנה הפגיעה הפוטנציאלית באוכלוסיית הנשרים כמכשול המשמעותי ביותר שעלול למנוע את אישורה של התכנית. עמדה זו נשמעה בדיונים המוקדמים מפי נציגי רט"ג. לפי הוראת סעיף 6 לחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998, אחד מתפקידיה המרכזיים של רט"ג הוא "להגן על ערכי הטבע", ובכלל זה על בעלי חיים מוגנים. במסגרת זאת, ובקשר לענייננו-אנו, אמונה רט"ג על קביעת 'ערכי סף' – מספר בעלי כנף ממין מסוים, שאם יִפָּגעו כתוצאה מהפעלת הטורבינות במשך שנה אחת, פגיעה שכזו לא תֵחשב לפגיעה משמעותית באוכלוסיית בעלי הכנף מאותו מין. במקרה דנא, נקבע ערך סף של פגיעה ב-0 בעלי כנף מסוג נשרים ורחמים; דהיינו – כל פגיעה היא משמעותית. אשר ליתר בעלי הכנף, נקבעו ערכי סף אחרים. ניתוחים וסקרים שביצעו רט"ג ואקולוג הוות"ל הראו, כי הפעלת הטורבינות צפויה לגרום לפגיעה גבוהה מערכי הסף שקבעה רט"ג. בעקבות מסקנותיה מן הסקרים, הביעה רט"ג את התנגדותה לתכנית. מסקנות אלו עמדו בסתירה לממצאים שהציגו היזמים. במחלוקת שנתגלעה בין הצדדים, והועלתה על שולחן הדיונים, ראה לנכון היועץ הסביבתי של הוות"ל לאמץ את חווֹת הדעת שהוגשו מאת אקולוג הוות"ל ומטעמה של רט"ג, והמליץ שלא לאשר את התכנית. בהמלצתו של היועץ הסביבתי נכתב, כי "למרות התועלות העצומות שיכול הפרוייקט להביא למשק, אינני יכול להמליץ לוועדה לקדם תוכנית שעלולה להביא להכחדה של העופות הדורסים". ביום 19.6.2017 נערך בוות"ל דיון מקיף, שחלק ניכר ממנו הוקדש לסוגיית הפגיעה הצפויה בנשרים. בסופו של הדיון החליטה הוות"ל, כי על אף הסיכון הפוטנציאלי לנשרים, בשלה העת להתקדם שלב ולהפקיד את התכנית, להעבירה להתייחסות הוועדות המחוזיות ולהשגות הציבור.

6. ההחלטה להפקיד את התכנית 'זכתה' להתנגדות מצדה של החברה להגנת הטבע, שפנתה ליו"ר הוות"ל, והעלתה לפניו מספר טענות ביחס לפגמים שנפלו בהחלטה. בין היתר נטען, כי במסגרת התסקירים שהוגשו לוות"ל, התבססו היזמים על נתונים מוטים, שהוצגו באופן מגמתי, מתוך ניסיון להטעות את הוות"ל. כתוצאה מהתנהלות זו של היזמים, המידע שעליו סמכה הוות"ל את החלטתה היה בלתי-מהימן ובלתי-מספיק. בעקבות הטענות הללו התנהל שיג ושיח בין הצדדים, אולם תשובותיה של הוות"ל לא הניחו את דעתה של החברה להגנת הטבע, שהגישה ביום 14.11.2017 עתירה לבית משפט זה. בתגובתה לעתירה טענה הוות"ל, כי דינה של העתירה להידחות על הסף, מחמת היותה מוקדמת. הוות"ל הטעימה, כי השלב המתאים להעלאת הסתייגויות וטענות כגון אלו שהעלתה החברה להגנת הטבע, הוא שלב ההתנגדויות לתכנית, לאחר אישורה. ביום 5.2.2018 התקיים דיון בעתירה, ובסופו הודיעה החברה להגנת הטבע, כי על-פי המלצת בית המשפט – לא תעמוד על עתירתה.

7. משנמחקה העתירה, הופקדה התכנית ונפתחה האפשרות להגשת השגות, התנגדויות והערות לגביה. בין היתר, הוגשו התנגדויות מטעם רט"ג והחברה להגנת הטבע, במסגרתן נטען, כי הפעלת הטורבינות במתכונת שתוכננה נכון לאותה עת, תגרום לפגיעה חמורה באוכלוסיית בעלי הכנף, מעבר לערכי הסף שקבעה רט"ג. ההשגות נשמעו לפני האדריכל ברוך יוסקוביץ', שמונה לשם כך כחוקר. בעקבות הדיונים שהתנהלו לפני החוקר, קיבלו היזמים חלק גדול מההשגות שהועלו, והטמיעו שינויים בפרויקט. בפרט, הציגו היזמים תכנית פעולה לכינונו של משטר להפעלת חוות הטורבינות, שמטרתו צמצום הפגיעה בבעלי כנף. משטר ההפעלה מבוסס על מערכת טכנולוגית אשר מאפשרת גילוי, זיהוי ומעקב אחר בעלי כנף, וביצוע כיבוי זמני של הטורבינות כשמתעוררת סכנה, בהתאם לקריטריונים מוגדרים RASOD – Radar) Assisted Shutdown On Demand). לצד המערכת, כולל משטר ההפעלה כללים לתצפית מרחבית ומעקב עונתי; כללים לביצוע ניטור פגיעות בבעלי כנף; וצעדי מניעה שיצמצמו את הסיכון לפגיעה. במהלך הדיונים, העלו מומחי רט"ג את הצורך לקיים ניסוי הפעלה למערכת, לפני שיופעלו הטורבינות. היזמים קיבלו הצעה זו והגיעו להסכמה עם רט"ג, כי בטרם יופעלו הטורבינות, יערך ניסוי במשך שנה, שבו יִבָּחנו היעילות של אמצעי הניטור והאפקטיביות של המערכת (להלן: הניסוי היבש). עוד הוסכם, כי ככל שיידרשו פעולות התאמה וכיול של משטר ההפעלה, ישאו היזמים בעלויות הכרוכות בפעולות אלו. משגובשו ההבנות בינה לבין היזמים, שהוסדרו במסמך הסכמות מיום 17.5.2018, הסירה רט"ג את התנגדותה לתכנית.

8. ביום 4.7.2018 הגיש החוקר דוח מסכם מטעמו, לוועדת המשנה להערות והשגות של הוות"ל. במסגרת הדוח פורטו מסקנותיו של החוקר, ואומצו מרבית ההסכמות שגובשו בין היזמים לבין רט"ג. ועדת המשנה דנה בדוח שהוגש, ואימצה את המלצותיו של החוקר, תוך עריכת מספר שינויים. אשר לניסוי היבש, המליצה ועדת המשנה, כי היזמים יקיימו את הניסוי במשך שנה, טרם הגשת בקשה למתן היתר בניה. לאחר מכן אישרה הוות"ל את התכנית, תוך שקיבלה את ההמלצות שהעבירה ועדת המשנה, למעט לעניין הניסוי היבש, שלגביו הוחלט כי ביצועו יהיה תנאי להפעלת הטורבינות, אך לא תנאי למתן היתר בניה. אשר ל'ערכי הסף' לפגיעה בבעלי כנף מסוג נשרים ורחמים, שמצויים בסכנת הכחדה, נקבע בתכנית, כי היעד שלפיו יתוכנן משטר ההפעלה יהיה הימנעות מוחלטת מפגיעה. לצד זאת נקבע, כי פגיעה בנשר אחד ורחם אחד במהלך שנת הפעלה, "לא תחשב לסטייה מערך סף ולא תחייב שינוי/התאמה שאינם מינוריים במשטר ההפעלה, בכפוף לדיון מפורט שיערוך הצוות לעניין נסיבות הפגיעה".